论我国的具体行政行为合法性审查原则(1)

1、论我国的具体行政行为合法性审查原则(1)    内容提要：中华人民共和国行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。”这说明对具体行政行为合法性审查是我国人民法院审理行政诉讼案件的一个基本原则。该法第五十四条第（一）项又规定，对于具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。但是，由于我国行政诉讼的起步较晚，行政诉讼所依据的法律法规，特别是行政法律法规还不够健全，造成了我国行政诉讼的不完备。在我国的审判实践中，对如何掌握具体行政行为是否合法，有着不同的理解和看法。再者，随着我国社会的进步，现行的行政诉

2、讼法已越来越不适应社会发展的要求。如何正确理解和把握行政诉讼法的标准，如何面对这些变化，是目前亟待解决的问题。本文具体讨论了我国目前行政诉讼中执行具体行政行为合法性审查原则的现状、缺陷，针对这些现实问题，着重分析了各种不足产生的原因，对如何开展和发展我国的行政诉讼，特别是行政诉讼中对具体行政行为合法性审查原则的规范、发展等问题提出了自己的建议和看法，并穿插介绍了这些建议和看法的现实意义。 关键词：行政诉讼 具体行政行为 合法性 审查 我国行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。”根据对现行法律和司法解释的理解，具体行政行为合法应当主要用以下标准来衡量，行政主

3、体认定事实清楚，证据确凿充分，符合法定程序，适用法律法规正确，这也是人民法院在审理行政诉讼案件中审查的标准。但在审判实践中，人民法院按照这些标准在具体行政行为合法性审查过程中，由于出现了多种理解，不同程度地导致行政审判标准混乱。 一、我国对行政行为司法审查的现状。 我国对行政法以及行政诉讼的研究起步相对较晚。1989年，在总结前人经验和借鉴当时的国外司法审查标准的基础上，我国颁布实施了行政诉讼法。其第五十四条对行政行为确立了七个司法审查标准：（1）证据是否确凿；（2）适用法律、法规是否正确；（3）是否符合法定程序；（4）是否超越职权；（5）是否滥用职权；（6）是否不履行、拖延履行法定职责；（7

4、）是否显失公正。 对在上述审查标准中体现的审查原则问题，理论和实务界存在着多种看法。有的援引行政诉讼法第五条的规定，认为法律仅确认了合法性审查标准；有的则认为对滥用职权和显失公正的审查就是一种合理性审查，故认为司法权对行政权的审查属于合法性审查和合理性审查兼而有之，但以合法性为主。 （一）合法性审查的对象。 行政诉讼的标的是行政法律关系，行政法律关系的主体一方是行政机关，另一方是行政相对人，行政法律关系是因行政机关的行政行为而产生的，在行政活动中，对行政相对人权利义务发生影响的是行政机关的行政行为，因此，在行政诉讼中，合法性审查的对象只能是行政机关的行政行为，而不应包括行政相对人的行为。“审查

5、相对人行为是否合法，是行政机关实施行政行为必须弄清楚的问题，而不是行政诉讼的任务。” 2000年3月10日最高人民法院发布的关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释（以下简称解释）第一条取消了对行政行为的限制性规定，从广义的角度对行政行为作出了新的规定。“本解释所指行政行为，是指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员，与行使国家行政职权有关的，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应不作为。” 解释的这一规定扩大了可诉行政行为的范围，适应了审判实践发展的要求，有利于更好地保护相对人的合法权益，对行政诉讼的健康发展将会起到积极的促进作用。 （二）合法性审查的

6、对象范围。 合法性审查的对象范围是由行政诉讼的受案范围决定的，受案范围反映出法律对行政相对人合法权益保护的范围。从现代法治的要求来看，出于保护人权和对国家公权制约的需要，行政诉讼的受案范围也在随着社会的发展而不断作出调整，总的趋势是受案范围在不断地扩大。早在立法之初，我国的立法机构就对这一点作了充分的考虑：“从保障公民、法人和其他组织合法权益出发，适当扩大人民法院现行受理行政案件的范围对受案范围现在还不宜规定得太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。” 行政诉讼法第十一条对受案范围作了列举式的规定，应当说，这个受案范围是比较窄的，当初之所以这样规定，是考虑到当时我国的行政诉讼刚刚起步，行

7、政相对人的法律意识还比较薄弱，行政机关由于受传统观念影响对行政诉讼还不太适应，以及人民法院的审判经验不足等因素，这是与当时行政诉讼的实际情况相适应的。随着我国经济、文化的发展和行政相对人法律意识的增强，行政机关观念的转变以及人民法院审判能力的增强，适当扩大受案范围已经具备了现实的条件和基础。正是在这种情况下，解释第一条适当扩大了行政诉讼的受案范围，对受案范围作了概括加排除式的规定，使合法性审查的对象范围得以扩大。 （三）行政诉讼的被告范围。 合法性审查的对象范围的扩大是通过两个方面的扩大来实现的，一是可诉行政行为种类的扩大，二是被告范围的扩大，被告范围的扩大更具有直接的现实意义。行政诉讼法第二

8、条规定，行政诉讼的被告只能是“行政机关”，而解释第一条规定，行政诉讼的被告为“具有国家行政职权的机关和组织”，这项规定表明行政诉讼的被告除了行政机关以外，还包括其它的“准行政机关”，也就是享有某些国家行政职权的机关和组织，这些机关和组织作出的对相对人权利义务产生影响的行为是“准行政行为”，这种行为也应该成为合法性审查的对象，同样具有可诉性。“可诉行为的主体，既包括机关也包括不具有机关法人资格的组织，既包括具有法定行政职权的机关，也包括法律法规授权的组织，还包括行使行政职权的工作人员。”“不管是组织、机关或者个人，能否成为行政行为的主体，关键在于是否具有国家行政职权”。 二、我国对具体行政行为司

9、法审查的不足。 （一）实行司法审查法定原则以及对行政诉讼范围加以多方面的限制，造成了我国的行政诉讼范围过于狭窄。 1、受案范围的限制。（1）人身权、财产权的限制。从行政诉讼法第十一条第一款的规定来看，行政诉讼旨在保护当事人的人身权和财产权， 人民法院只受理行政相对人因行政机关和行政机关工作人员侵犯其人身权、财产权提起诉讼的行政案件。按照我国宪法规定我国公民还享有广泛的其他权利，如政治权利、劳动权、受教育权等，这些权利都是公民享有的基本权利，它是由国家宪法赋予的，并由国家强制力保证实现的真正的权利。公民享有的这些权利即使受到行政机关具体行政行为的侵犯，因为与人身权、财产权无关，也不属于人民法院行

10、政诉讼的受案范围。虽然解释已经将受案范围扩大到事实行为，但还不能满足现实的需要。（2）法律明确排除的限制。行政诉讼法第十二条和解释第一条就明确规定了不得提起行政诉讼的事项。    5例如，在大陆法系国家，行政主体可划分为不同的类型：国家、公法社团、公共营造物、公法财团、具有部分权利能力的行政单位等等，不同的主体具有不同的行政法律地位、适用不同的行政法规则，在行政诉讼中承担不同的责任。这种理论对我国具有借鉴意义。5美E.博登海默著，邓正来译：法理学：法律哲学与法律方法，中国政法大学出版社1999年第1版，第368页。6罗豪才主编：行政法论丛（第三卷），法律

11、出版社2000年第1版，第499页。6英丹宁勋爵著，刘庸安译：法律的训诫，法律出版社1999年第1版，第13页。原载罗豪才主编：行政法论丛第6卷。    5例如，在大陆法系国家，行政主体可划分为不同的类型：国家、公法社团、公共营造物、公法财团、具有部分权利能力的行政单位等等，不同的主体具有不同的行政法律地位、适用不同的行政法规则，在行政诉讼中承担不同的责任。这种理论对我国具有借鉴意义。5美E.博登海默著，邓正来译：法理学：法律哲学与法律方法，中国政法大学出版社1999年第1版，第368页。6罗豪才主编：行政法论丛（第三卷），法律出版社2000年第1版，第499页。6英丹宁勋爵著，刘庸安译：法律的训诫，法律出版社1999年第1版，第13页。原载罗豪才主编：行政法论丛第6卷。    5例如，在大陆法系国家，行政主体可划分为不同的类型：国家、公法社团、公共营造物、公法财团、具有部分权利能力的行政单位等等，不同的主体具有不同的行政法律地位、适用不