加强操作风险管理完善监管法规体系_解析_商业银行操作风险管理指引_

1、 48中国金融半月刊加强商业银行的操作风险管理,推动商业银行进一步完善公司治理结构,提升风险管理能力,银监会下发了商业银行操作风险管理指引(以下简称指引,这是继出台有关商业银行市场风险管理指引和商业银行合规风险管理指引等一系列的监管文件之后,银监会发布的又一重要风险管理指引。指引出台的背景情况及其意义银监会制定指引主要基于以下三个方面的考虑:一是操作风险是商业银行面临的主要风险之一。近年来,商业银行的操作风险有增大的趋势,国际银行业和监管当局都日益重视操作风险的管理和监管。巴塞尔委员会于2003年公布了操作风险管理和监管稳健原则,在2004年新资本协议中将操作风险纳入资本监管的范畴,并把操作风

2、险明确定义为“由不完善或有问题的内部程序、员工、信息科技系统或外部事件所造成损失的风险”。中国银监会在成立之初就提出,要在加强合规性监管的基础上,把监管着力点放在风险监控上,做到在监管资源的分配上以风险为基础,高风险高密度监管,低风险低密度监管。目前,我国商业银行经营过程中不断暴露操作风险,客观上要求从规制和实践中加强监管。二是我国银行业经过20多年的改革和发展,外部环境和内部机制都有了很大变化。一些商业银行已经开始逐步完善操作风险的管理架构,根据监管部门的要求制定了一些规章制度,并指定了专门的部门或岗位负责操作风险管理;还有的商业银行也开始比照新资本协议要求,探索为操作风险计提资本。在此过程

3、中,许多商业银行希望监管部门在现有的关于内部控制、合规等指引的基础上,尽快出台操作风险管理指引,明确操作风险管理方面的监管指导意见,提高风险管理水平。三是针对我国银行机构对操作风险的识别与控制能力不能适应业务发展的突出问题,2005年银监会出台了关于加大防范操作风险工作力度的通知。从强化内部控制入手,提出了操作风险管理的13条要求,为商业银行提高操作风险的管理水平提供了有效的指导。但也应看到,在操作风险管理的认识、制度建设、组织结构的设计,操作风险管理识别、评估、监测、报告、持续经营机制的建立,操作风险损失数据库的构建和操作风险资本计量分配模型的研究开发等方面,我国商业银行与国际化大银行操作风

4、险管理实践还有不小的差距,与加强操作风险管理的要求仍有较大的距离,需要进一步加强。四是从进一步完善银监会对商业银行面临的三大风险信用风险、市场风险和操作风险的监管法规建设考虑,银监会成立后,在认真借鉴国际监管成功经验,结合我国实际的基础上,通过大力推进实施贷款五级分类等相关制度,强化了银行业机构信用风险的监管;通过制定和发布商业银行市场风险管理指引加强了银行业机构市场风险的监管;而这次指引的发布,又进一步对银行业机构的操作风险提出了更加全面的监管指引。为此,在相继出台有关内部控制、合规风险管理等指引之后,银监会出台了该指引。指引的发布意义深刻,其内容和形式,既符合国际发展潮流,又兼顾了我国银行

5、业发展现状,具有前瞩性和可操作性。充分体现了银监会以科学的发展观统领全局,以先进的监管理念、监管方法与时俱进、锐意进取的精神。同时,指引的发布,将有助于进一步完善银行业审慎监管的规章体系,提高监管的有效性,推进我国银行业监管标准与国际银行监管标准接轨,推进风险监管为本的理念深入人心。从操作层面上看,指引的出台有助于银行业机构提高识别、控制操作风险的能力和风险管理水平,建立操作风险管理的长效机制;有助于进一步防范银行业大案、要案的发生,促进银行业的稳健运行,切实维护广大存款人的利益。如何理解商业银行操作风险及其特性对操作风险的定义国际上一直存有争议,大体上可归纳为两种:一是广义操作风险概念,它把

6、信用风险和市场风险之外的所有风险都视为操作风险;二是狭义操作风险概念,认为只有与业务运营部门有关的风险才是操作风险。迄今为止,虽然银行根据自身经营管理的需要对操作风险的界定有些不同,但监管部门对操作风险的定义基本一致。参照新资本协议,指引将操作风险定义为:由不完善或有问题的内部程序、员工和信息科技系统以及外部事件所造成损失的风险。本定义所指操作风险包括法律风险,但不包括策略风险和声誉风险。通俗地解释,操作风险是银行业金融机构面临的诸多风险中的一类,与信用风险、市场风险等并列。操作风险产生于银行内部控制及公司治理机制的失效,这种失效状态可能因为失误、欺诈,未能及时做出反应而导致银行财务损失,或使

7、银行的利益在其他方面受到损失。操作风险的其他方面还包括信息技术系统的重大失效或诸如火灾等灾难事件。在我国,商业银行操作风险的表现形式主要有:员工方面表现为内部欺诈、失职违规、违反用工法律等;内部流程方面表现为内部流程不健全、流程执行失败、控制和报告不力、文件或合同缺陷、担保品管理不当、产品服务缺陷、泄密、与客户纠纷等;黎振兴加强操作风险管理完善监管法规体系为解析商业银行操作风险管理指引 492007年第13期系统方面表现为信息科技系统和一般配套设备不完善;外部事件方面表现为外部欺诈、自然灾害、交通事故、外包商不履责等。与信用风险和市场风险相比,操作风险存在明显的特点:一是风险的内生性。除自然灾

8、害、恐怖袭击等外部事件引起的操作风险损失外,操作风险大多是在银行可控范围内的内生风险;而信用风险和市场风险则不同,它们更多的是一种外生风险。二是风险与收益的对应关系不同。对于信用风险和市场风险来说,一般原则是风险高收益高,风险低收益低,存在风险与收益的对应关系;但操作风险不同,银行不能保证因承担操作风险而获得收益,而且在大多情况下操作风险损失与收益的产生没有必然的联系。三是操作风险的多样性。操作风险主要来源于内部程序、员工、科技信息系统和外部事件,而信用风险主要来源于客户和交易对手方,市场风险主要来源于市场上的各种价格波动。如何理解指引中的相关条款指引共有四章三十一条。第一章总则,阐述了指引制

9、定的目的和适用范围,操作风险的概念。其中适用范围除第二条规定“在中华人民共和国境内设立的中资商业银行、外商独资银行和中外合资银行适用本指引”外,在附则第二十七条规定“政策性银行、金融资产管理公司、城市信用社、农村信用社、农村合作银行、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司、邮政储蓄机构等其他银行业金融机构参照本指引执行”。也就是说,除商业银行外,其他金融机构在条件逐步成熟后也要建立操作风险管理政策和体系。第二章操作风险管理。从董事会的监督控制,高级管理层的职责,适当的组织架构,操作风险管理政策、方法和程序,计提操作风险所需资本的规定等方面进行描述。第六条到第十一条是从

10、组织架构建设来描述决策部门、管理层及各职能部门的职责。第六条董事会职责,董事会作为决策部门应将操作风险作为商业银行面对的一项主要风险,这从银行企业文化建设出发,把操作风险作为一项主要的风险来管理,就是要防止那种“银行的风险主要来自信用风险和市场风险,只要强调内控就可控制操作风险”的倾向,董事会有责任让操作风险管理的意识在全行深入人心,并要承担监控操作风险管理有效性的最终责任。第七条高管层职责,商业银行的高级管理层负责执行董事会批准的操作风险管理战略、总体政策及体系。强调管理层要采取有效的手段和方法,配备适当的资源来管理操作风险,全面掌握全行操作情况,并向董事会负最终责任。第八条至第十一条是各职

11、能部门的职责。考虑到操作风险无处不在、无处不有的特性,在这部分要求各职能部门都要承担起本职责范围内的操作风险管理责任。其中,第八条规定,商业银行应指定部门专门负责全行操作风险管理体系的建立和实施。这是从我国商业银行风险管理及内设机构的实际情况出发,没有要求现阶段商业银行要单独成立操作风险管理部。这个部门可以是合规部、风险管理部,也可是单独成立的部门,但进一步明确该部门与其他部门应保持独立,确保全行范围内操作风险管理的一致性和有效性,该部门向高管层负责。第九条和第十条是对各职能部门的描述,其中第九条主要是明确业务部门的职责,第十条是明确保障支持部门,如商业银行法律、合规、信息科技、安全保卫、人力

12、资源等部门的职责。第十一条单独描述商业银行的内审部门在操作风险管理中的作用,为保持其审计的独立性,明确内审部门不直接负责或参与其他部门的操作风险管理,直接向董事会报告操作风险管理体系运行效果的评估情况。第十二条到第二十二条强调商业银行要通过制定完善的操作风险管理政策、方法和程序来管理风险,通过适情计提操作风险所需资本来抵御风险。由于各商业银行的业务性质、规模、复杂程度和风险特征不一,在制定有关操作风险管理政策上要符合自身的需要,在操作风险管理的方法选择上也有所不同。如第十三条,商业银行应当选择适当的方法对操作风险进行管理。具体的方法可包括:评估操作风险和内部控制、损失事件的报告和数据收集、关键

13、风险指标的监测、新产品和新业务的风险评估、内部控制的测试和审查以及操作风险的报告。这些方法相对而言简单,主要是产品的分类与产品流程梳理,操作风险控制自评及操作风险报告等。但第十四条强调,业务复杂及规模较大的商业银行应采用更加先进的风险管理方法,如使用量化方法对各部门的操作风险进行评估,收集操作风险损失数据,并根据各业务线操作风险的特点有针对性地进行管理。这些方法较复杂,只有建立了操作风险数据库和使用风险计量的大商业银行比较适合。这一条意在鼓励商业银行在操作风险管理上向国际先进银行管理靠拢。第十七条规定商业银行应当将加强内部控制作为操作风险管理的有效手段,着重描述了商业银行进一步加强内控的措施,

14、这一条充分吸收了2005年银监会出台的关于加大防范操作风险工作力度的通知(简称“十三条”的有关内容。“十三条”主要是抓住了商业银行内控方面的薄弱环节,从进一步加强内部 50中国金融半月刊2006年10月,英国金融服务管理局(FSA宣布监管方法从基于规则监管向基于原则监管的方法转变。之前,FSA为此进行了大量理论探讨和实践。早在1998年,FSA就明确了8条监管原则,后经修改确定了11条原则,在2005年又修订了其监管手册(COB,为转变做了制度上的准备工作。作为能对全球各国金融监管机构产生影响的领跑者,FSA的这一改革必将对金融监管的理论与实践发展产生重要影响。FSA监管方法转变的背景对基于原

15、则监管,FSA并没有给出明确的定义,和基于规则监管比较,监管当局更多地关注结果,而不是具体的过程。原则性监管框架下,管理性条款少,原则性陈述多,监管活动中监管人员要能做出实质性评判,对监管有效性提出了更高的要求。监管环境变化带来的挑战在金融服务全球化过程中,FSA面对的监管环境有很大的变化。一是金融全球化。英国银行利润来源的变化就可以充分证明这一点,2006年巴克莱银行海外机构的盈利远大于本土机构盈利,汇丰的68%的利润来自于欧洲以外,苏格兰皇家银行也有42%的利润来自海外。二是业务模式的多样化。越来越多的国际化金融集团业务涉及银行、保险和证券,涵盖零售和批发业务、投资银行业务等。三是资产形态

16、的变化。传统的银行借贷活动被改变,信用衍生产品迅速增加。据英国银行业协会统计,到2006年底,全球信用衍生产品规模比2004年上升300%,比2000年上升2000%。信用衍生产品的增加是一把双刃剑,一方面信用风险被分散,另一方面它使得风险从高杠杆率的银行能够迅速波及到整个金融系统,这也使FSA给予了对冲基金更多的关注。四是银行间活动复杂化。上个世纪银行间的并购主要集中在批发业务领域,但近期的并购活动把零售业务纳入范围,零售业务的结构性产品和跨行业产品日益复杂,且牵涉较多的政治问题,使得监管难度更大。监管环境的变化给金融监管带来的影响是巨大和深刻的。有四个问题值得监管部门给予关注:一是监管法规

17、的普适性问题;二是通过规则监管发现问题的及时性和应变性问题;三是监管政策取向问题,是促进稳定还是促进效率;四是如何分配监管资源的问题。有效银行监管核心原则对银行监管的影响随着银行组织架构越来越复杂,金融服务及产品越来越结构化,监管当局实现有效监管目标需要更系统有效的监管方法和手段。至于规则监管和原则监管何种监管方法更为有效,理论界和监管当局并未达成一致,因此有效银行监管核心原则允许各国监管当局在实践中不断探索适合本国银行业发展特点的监管方法和手段。成本收益分析全球的金融监管越来越强调成本与收益分析,FSA更是如此。英国的金融服务法案提出了“好的监管”六条原则,其中一条重要的原则和理念,就是任何

18、监管措施的出台必须向公众披露这个监管措施的成本是多少,预期收益是多少,备选方案有几种。在C O B的修订过程中,金融服务局和金融服务从业者小组共同研究了监管成本,以识别那些监管成本大于监管受益的领域。例如在新修订的COB中,免除了审计中小公司的规则,每个公司每年的审计费约1000曹建华高泽湖从规则到原则FSA监管方法改革及对我国银行业监管的启示控制方面,对银行业机构、银行员工及银行账户管理提出了内部控制要求,具有很强的针对性和可操作性,是指引出台前银监会指导各商业银行加强操作风险管理的主要文件,也是制定指引的基础。第十八条至第二十一条是强调信息系统的建设、其灾难恢复和业务连续机制及外部事件的控制。在操作风险所需资本计提上没有具体规定,第二十二条规定商业银行应当按照银监会关于商业银行资本充足率管理的要求