国外环境税法律制度的发展实践及对我国的启示

1、国外环境税法律制度的发展实践及对我国的启示摘要在不断加重的环境危机的挑战下,运用环境税手段来保护环境成为许多发达国家的制度选择。经过初步萌动、形成发展和成熟完善等三个阶段的发展,国外环境税法律制度形成了丰富的内容体系,包括污染税、资源税和生态税等税种以及其他有利于环保的相关税种和税收措施。国外环境税法律制度的发展实践取得了多方面的积极效果,对我国有着积极的启示。关键词环境税;法律制度;发展实践;启示中图分类号DF4文献标识码A文章编号1002-736X(200812-0200-0420世纪80年代以来,在“运用税收手段来保护环境”这一全新思路下,OECD国家开始对税法进行了系统的改革和调整,这

2、一税法改革运动被称为“税制绿化”运动。在这一运动发展过程中,环境税法律制度正式产生并得到完善。我国也面临着如何采取新的有效手段来保护环境,实现可持续发展的现实问题,发达国家在运用税收手段来促进环境保护的制度实践无疑对我国有着很好的启示意义。在此对国外环境税法律制度的发展实践进行考察分析,并从中发掘出可供我国参考借鉴之处。一、国外环境税法律制度的发展状况:一个总体观察自1920年代庇古提出基于外部性的征税理论后,环境税的观念就开始萌发了。20世纪五六十年代以来不断加剧的环境危机,使各国不断重视环境税手段对于环境保护的重要作用。从零散、个别的环境税开征到全面、系统的税收制度“绿化”,环境税的征税范

3、围不断扩大,逐渐形成了比较全面和完整的环境税收法律制度。(一国外环境税法律制度发展的历史脉络环境税法律制度的发展实践经历了三个阶段,即零散、个别地采用环境税措施的萌动阶段,大规模、多方面采用环境税措施、引入新环境税的快速发展阶段,系统构建环境税法律制度的成熟完善阶段。1.初步萌动阶段。这一发展阶段主要指20世纪50年代初至20世纪70年代末之间。在此期间,许多工业化国家的环境污染问题开始恶化,这些国家纷纷采取各种环境保护制度措施来防治污染。其中既有大量命令控制型管制手段,也有少量的环境税手段。如美国于1972年率先按照二氧化硫排放量征收二氧化硫税(赵艳,2007,以有效控制二氧化硫对空气的污染

4、。总体而言,这一时期的环境税仅处于初步尝试阶段。2.形成发展阶段。这一阶段主要是指20世纪80年代至20世纪90年代初之间。这一时期传统税收法律制度在环境危机的冲击下面临重大调整,同时环境税手段相对于传统命令控制型管制手段的优势也充分显现出来。因此,大量环境税收措施以及一些全新的环境税种被相继引入,环境税法律制度正式形成。突出表现为自20世纪80年代开始,OECD成员国纷纷实施各类环境税:法国于1985年开征硫税;挪威也在1986年开始对含铅汽油和无铅汽油实行有差别的基本税,并于1991年1月1日起实行CO2税(经合组织,1996。尤其是进入20世纪90年代后,为使环境税与传统税制协调统一,北

5、欧国家率先开始了以“全面绿化税制”为标志的环境税制改革尝试。3.成熟完善阶段。该阶段主要是指20世纪90年代中期至今这段时间。此间,OECD环境政策委员会和财务委员会共同建立了“税收与环境联席会议”,呼吁成员国积极采用环境税。在其推动下,所有的经合组织国家都在不同程度上引入了环境税(OECD,2001。英国1996年10月开始征收“土地回填税”,并于2001年4月1日起开征气候变化税(Glldas de Muizonand,Matthieu Glachant,2003;比利时1993年该国通过的“生态税法”中规定了一系列生态税,建构起颇具规模的环境税收体系。环境税制的综合性改革进一步深化。北欧

6、诸国在20世纪90年代初期进行的全面、系统的环境税制改革,取得了良好的效果,对尚未全面进行环境税制改革的成员国起到了一定的借鉴作用,随后越来越多的国家开始实施全面、综合的“绿化税制”改革,环境税法律制度日趋成熟和完善。(二国外环境税法律制度发展的未来趋势环境税法律制度自2001年以来在一些国家的实施也遇到了一些问题,具体表现为环境税收入占总税收入和GDP的比例有所下降,有关企业抱怨环境税增加了成本、影响其在国际上的竞争力等。因此,不少国家开始对环境税法律制度实施的经验和效果进行重新评估和定位,并决定对既有环境税法律制度进行调整,发动新的环境税制改革。从主要国家的实际行动看,环境税法律制度的发展

7、趋势有三个方面。1.优化调整环境税制结构。随着环境税收体系的快速膨胀,环境税法律制度内部也出现了矛盾冲突和不协调问题。如何调整和优化环境税制结构就成为环境税法律制度发展的首要问题。从北欧国家优化调整环境税法律制度分为两个层面:一是把环境税与其他相关税进行协调,坚持税收中性原则,形成一个有机、和谐的制度体系;二是把各种污染税、资源税、生态税等配置好,避免重复征税、冲突征税和税收真空等问题。2.继续引入新的环境税。新的环境问题的不断出现要求引入新的环境税,而且,基于保持环境税收入稳定的财政考虑,也应当继续引入新的环境税。在引入新的环境税上,CO2税将是重点。北欧国家已经开征了CO2税,其他一些国家

8、也正在考虑征收CO2税。3.环境税征收的国际协调。不同国家在环境税征收制度政策上的差异,对企业的竞争力产生了较大影响。在国际贸易领域,环境税甚至异变为新的绿色贸易壁垒。因此,在国际层面上协调环境税的征收具有现实的必要性。以CO2税为例,目前正从国内征收走向国际协调,通过签订有关环境税国际协定来统一征收CO2税将成为一种可能。二、国外环境税法律制度的主要内容经过几十年的快速发展,当前国外环境税法律制度的组成内容已经相当丰富,具体可分为以下四个方面。(一污染税在环境税法律制度的构成中,污染税的种类最多,内容最为丰富,在各个国家的适用范围也最为广泛。污染税又分为排污税和污染产品税。1.排污税。排污税

9、就是直接对排入空气、水、土壤等环境中的污染物进行征税,常见的排污税有废气污染税、废水污染税、固体废物污染税和噪音污染税等。废气污染税是对排入空气中的废气进行的征税,主要包括空气污染税、飞机排污税、硫税和氮税等。空气污染税是针对空气污染而征收的一般废气污染税,主要是在波兰、匈牙利和韩国实施。飞机排污税是对飞机飞行过程中排放的各种废气征收的税,主要在瑞士等国家适用。硫税是对排放出来的以SO2为主的硫化物征收的税,法国、丹麦和意大利等都已开征了硫税。氮税是对氮氧化物的排放征收的税。瑞典、西班牙和意大利等在20世纪90年代先后开征此税。废水污染税是对排放污水行为征收的税。开征该税的国家有丹麦、荷兰和匈

10、牙利等。从征收方式看,水污染税又可以分为两类。一类是对污水排放量进行征税。税率根据排放量来确定,征收范围可以分为家庭及工业污水排放,通常工业污水排放的税率要高于生活污水排放。另一类是对污水中污染物含量进行征税,税率以废水中的“污染单位”为基准,根据排放物质的耗氧量和重金属等污染物质的含量来确定(王金南等,2006。固体废物排放税是针对固体废弃物污染问题进行的征税,征税对象主要是包括工业垃圾和生活垃圾在内的垃圾排放行为,该税一般实行定额从量计征。对噪音污染进行征税也是许多国家环境税制度的内容之一,具体的征税对象主要是飞机产生的噪音。在意大利、荷兰和瑞士等国家,这一税收主要是根据飞机的吨位、起降的

11、次数和产生噪音的级别等方面因素来进行征收;在美国则是根据飞机乘客的人数或运输货物的重量来进行征收。2.污染产品税。污染产品税是指对可能造成污染的产品进行征收的环境税。这些产品主要包括能源燃料、塑料制品、化肥农药以及有关一次性使用物等种类,对其进行征税能够刺激有关产品的消费和使用,从而减少和控制对环境的污染。能源燃料税。该税是工业化国家最为重要的环境税种类,由于能源燃料的形式不同,具体包括汽油税、柴油税和电力税等。有的国家把汽油税和柴油税等统称为燃油税。国外能源燃料税的征收方式复杂多样,税率更是千差万别。化肥农药税。该税针对农业生产中存在的环境污染问题而征收。被征税的农药通常有杀虫剂、除草剂等,

12、被征税的化肥则主要有氮肥、镉肥等。开征化肥农药税是环境税法律制度的最新动向,但由于该税会增加农业的负担,与扶持和补贴农业的精神相背离,因此面临很大的阻力。特种污染产品税。特种污染产品主要包括轮胎、含磷洗涤剂、电池、包装材料、塑料制品和玻璃制品等,这些产品往往也是一次性使用物品,其消费使用会带来严重的环境污染。目前特种污染产品税的征收范围正不断扩大,对控制污染产品使用、减少环境污染有着很好的效果。(二资源税资源税是指对水、森林、草原、海洋以及石油、煤炭等矿产资源的开发与利用征收的税收,其目的是通过征税来更充分地反映自然资源的真实价格,促进自然资源的合理开发与利用。目前采用较多的是开采税、水资源税

13、、林业税等种类。1.开采税。一般也叫矿产资源税,是对石油、天然气、煤炭以及有色金属等矿产资源的开采征收的一种税。实施该税的代表国家是美国。2.水资源税。该税是对开采或抽取利用各种天然水而征收的资源税。征收税费是各国控制水资源污染和浪费、保护稀缺的水资源的有效手段,如丹麦,在1994年实施的环境税制改革中开征了自来水税;荷兰则是在1988年之前采用收费的方式,1988年之后的环境税制改革中实行了“费改税”的转移,征收地下水税等水资源税(Vermeend Wdlem and vail der VaartJacob,1997。3.林业税。该税是对开发利用森林资源的行为征收的资源税。实施林业税制度的典

14、型国家是俄罗斯。1998年7月新出台的俄罗斯联邦税收法典将“森林资源使用费”正式定名为“林业税”,并列入联邦税。(三生态税生态税主要是指为了保护生态安全、维持整个生态系统的平衡,而对破坏生态系统、危害生态安全的生产消费行为征收的环境税。国外生态税主要包括CO2税、臭氧损耗物质税和环境收入税等。1.CO2税。是为了控制CO2的排放、防止“温室效应”而征收的一种生态税。南于该税是为了控制排入空气的CO2气体而征收的,因此许多学者也把其视为废气污染税。但本质上CO2税与废气污染税并不相同,因为CO2气体并不污染环境,而是会引发“温室效应”。该税最初是由芬兰于1990年引入的,当时是附加在能源税上征收

15、。随后,丹麦和挪威等国家也纷纷引入CO2税,而且是以独立税的方式开征。2.臭氧损耗物质税。损耗臭氧物质一般是指氟利昂、哈龙等化学物质,含有这些物质的常见产品为冰箱和一些化学用品。实践中,该税主要是对含有损耗臭氧物质的产品进行征收,因此往往也被归于污染产品税。由于损害臭氧层会引发全局性和根本性的生态危害。从这一税收的作用看,应属于生态税。征收臭氧损耗物质税的代表国家是美国、澳大利亚等。3.环境收入税。环境收入税通常是为了筹集环保资金来保护生态环境而征收的税收。以美国为倒,美国对环境收入的征税是根据1986年国会通过的超级基金修正案设立的,它与企业经营收益密切相关,规定凡收益超过200万美元以上的

16、法人均应按超过部分的0.12%纳税(尹来武,2007。(四其他相关税种及税收措施除了前述专门性的环境税种之外,国外环境税制度还包括其他与环境相关的税种和税收措施。与环境保护相关的税种主要有消费税、机动车税和土地税等财产税。与环境保护相关的税收措施则具体是指基于环保考虑而采取的税收优惠措施和税收差别措施,这些措施广泛存在于增值税、消费税和所得税等税收之中。1.消费税。消费税与环境税的关系十分密切,污染产品税就具有消费税的性质,是从消费税中独立出去的环境税种。到目前为止,仍有不少国家和不少学者依然把污染产品税看作消费税的组成部分。在那些把污染产品税视作独立环境税的国家,其传统的消费税征收也同样对环

17、境有着一定影响。2.机动车税。机动车税也是一个复杂的税收体系,国外机动车税还包括取得税、拥有税、注册税、吨位税和牌照税等财产税方面的内容,而这些方面也和环境问题密切相关。3.增值税。在增值税方面,与环境保护有关的内容主要是一些基于环保考虑而实施的税收优惠措施或差别税率。4.所得税。所得税包括企业所得税和个人所得税,与环境保护相关的内容也主要是一些税收优惠措施。这些优惠措施以企业所得税优惠措施为主,包括对环保投资的优惠、对环保技术开发和利用的优惠以及允许环保设备加速折旧等。三、国外环境税法律制度的积极效果国外环境税法律制度在实施中取得了十分显著的效果,在环境保护、财政收入及其他社会经济方面都有着

18、良好表现,实现了预期目标。(一促进了环境保护环境税制实施的最大成果就是产生了良好的环境效益,为各国环境保护目标的实现作出了重大贡献。如许多OECD成员国在对含铅和无铅汽油实行区别对待的税率后,市场上含铅汽油的比例大幅度下降,奥地利、芬兰、挪威和瑞典等北欧国家的含铅油已从市场上消失。再如德国的环境税制改革也取得了十分明显的生态效果,能源消耗逐渐减少且更富有效率,与能源消耗有关的环境污染也大幅降低。(二增加了财政收入自从实施了环境税制度之后,环境税在税收中所占比例一直在增加,目前在经合组织国家,环境税大约占其总税收收入的6%(伯纳德·萨拉尼,2003。以欧盟国家为例,19802001年间

19、,欧盟15国的环境税总收入从550亿欧元增长到2380亿欧元。环境税收入占国家总税收收入比例由5.8%上升到6.5%(Johan Albrecht,2006。而财政收入的增加又为加大对环境保护的投入力度提供了支持。(三对社会经济其他方面的积极影响环境税制度的发展实施还对各国社会经济的其他方面产生了积极影响。如环境税的征收引发了新一轮的技术革新,许多减轻污染、提高能耗效率的新技术纷纷被开发出来,有力促进了环保产业的快速发展。同时,由于许多国家在征收环境税时,都采取税收中性原则,把新增的环境税收入用于减少或降低劳工税和收入税的负担,保持总体税负基本不变,实现了从对收入征税向对污染征税的战略转移,这

20、也就是所谓的“双重红利”:既实现了环境保护,又降低了有关劳工税收。四、国外环境税法律制度发展实践对我国的启示国外环境税法律制度的快速发展及其取得的积极效果,充分表明了环境税的生命力和重要作用,代表着环境保护法律制度和税收法律制度发展的新动向。这对我国的环境保护工作和税收制度发展无疑有着重要的启示。(一确立“运用税收手段保护环境”的理念,并据以指导环境税的开征与实施“运用税收手段保护环境”是现代环境保护的新思路,也是国外环境税法律制度发展实践的基础理念,事实也证明了税收手段对环境保护有着行政手段无法取代的作用。我国当前环保工作形势严峻,迫切需要引入新的思路和手段。国外相关经验表明,引入环境税就是很好的发展方向。我国现行税制中虽然也在消费税、资源税和增值税等税种中有了一些有利于环保的规定措施,但“运用税收手段保护环境”的理念并没有真正确立并付诸实践。因此,对于我国而言,首要是确立这一理念,并在实际中征收一些环境税种,采取各种有利于环保的税收措施。如尽快开征排污税、污染产品税和生态保护税等环境税种。(二遵循循序渐进的原则,逐步推进环境税制的改革发展国外环境税制发展的历史进程表明,发达国家在构建自己的环境税制度体系时,普遍遵循着循序渐进的原则。一般都是先个别地尝试一些环境税手段,在具备了一定经验后再展开大规模的适用,最后形成系统、