新能源与可再生能源市场培育的经济法考量(1)

1、新能源与可再生能源市场培育的经济法考量(1)    关键词: 新能源与可再生能源/市场障碍/市场培育/经济法/公权力介入 内容提要: 新能源与可再生能源的发展不能重走常规能源的老路，必须积极引入市场竞争机制。但是，新能源与可再生能源相比较常规能源而言，由于起步较晚，再加上我国现有体制的束缚等因素，存在着技术、成本、融资、政策、体制和法制等障碍，因而目前难以和常规能源相抗衡。由此决定了新能源与可再生能源的市场培育，除了需要借助市场机制之外，在现阶段尤其需要国家公权力的介入，运用经济法的价值理念，发挥国家的宏观调控经济职能，从而促进新能源与可再生能源的发展，

2、实现能源战略安全的需要。         随着社会经济的发展，常规能源将逐步短缺并消耗殆尽，无论从能源需求还是从环境保护和可持续发展等角度来看，人类社会必须要大力发展新能源与可再生能源。对于我国而言，我国又是能源消费大国，对新能源与可再生能源积极加以市场培育就更显得迫切，这也关系到国家能源安全问题。然而，新能源与可再生能源不同于常规能源，无论在成本还是技术等诸多方面，目前都难以和常规能源抗衡。如果任其自然发展，没有政府的扶持和培育，则新能源与可再生能源近期将难以有大的发展。某种意义上说，这也是“市场失灵”的一种表现。因此，在

3、现阶段尤其需要国家公权力的介入，运用经济法的价值理念，发挥国家的宏观调控经济职能，从而促进新能源与可再生能源的跨越式发展。      一、新能源与可再生能源市场发展的障碍      从整个世界来看，目前新能源与可再生能源发展都存在着成本、技术等诸多障碍，相比较常规能源而言还不具有较大发展优势。对于我国而言，相比较发达国家，我国新能源与可再生能源发展面临的市场障碍更明显，还有很大差距。这就是能源领域“市场失灵”的表现。具体来说，我国新能源与可再生能源发展主要面临着如下市场障碍： 

4、0;    （一）技术障碍      我国新能源与可再生能源技术的总体水平不高，且大多数处于初级阶段，与一些发达国家相比，大部分新能源与可再生能源产品的生产厂家生产规模小、过于分散，集约化程度低，工艺落后，产品质量不稳定。比如从太阳能发电来看，国内太阳能光伏发电系统由于起步较晚，我国光伏发电产业的整体水平与发达国家尚有较大差距，尤其是在太阳能电池的开发、生产上还落后于世界先进水平，特别是光伏电池生产所需要的硅材料主要依赖进口，对我国光伏发电的产业发展形成重大制约。此外，我国太阳能热发电还是空白。从风能来看，与发达国

5、家相比，中国风电设备技术仍比较落后，在小型风力发电机组的技术上虽有一定优势，但大型并网风力发电设备制造技术与国外先进水平有较大差距，国产风电机组单机容量较小，关键技术依赖进口。从生物质能来看，除沼气外，我国其他生物质能技术的应用仍处于产业化发展初期，产业化和商业化程度较低，缺乏自我持续发展能力。此外，海洋能、可燃冰等尚有一系列技术需要突破。      42我国消费者权益保护法第49条规定了经营者存在欺诈行为时的双倍赔偿责任；食品安全法第96条第2款规定“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，

6、还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”。另我国台湾地区公平交易法第32条第1款规定了酌定三倍赔偿制度。  43参见李昌麒：经济法理念研究，法律出版社2009年版，第六章经济法的社会本位理念。并参见朱凯：惩罚性赔偿制度在侵权法中的基础及其适用，中国法学2003年第3期。  44竞争政策，参见史济春赵忠龙：“竞争政策：经验与文本的交织进化”，法学研究2010年第5期。  45竞争倡导（competitionadvocacy），亦称竞争推进，是竞争主管机构实施的除执法以外所有改善竞争环境的行为。See International Competition Ne

7、twork,Advocacyand Competition Policy,2002,p.i,uploadsliborarydoc358.pdf.转引自张占江：“竞争倡导研究”，法学研究2010年第5期。      42我国消费者权益保护法第49条规定了经营者存在欺诈行为时的双倍赔偿责任；食品安全法第96条第2款规定“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”

8、。另我国台湾地区公平交易法第32条第1款规定了酌定三倍赔偿制度。  43参见李昌麒：经济法理念研究，法律出版社2009年版，第六章经济法的社会本位理念。并参见朱凯：惩罚性赔偿制度在侵权法中的基础及其适用，中国法学2003年第3期。  44竞争政策，参见史济春赵忠龙：“竞争政策：经验与文本的交织进化”，法学研究2010年第5期。  45竞争倡导（competitionadvocacy），亦称竞争推进，是竞争主管机构实施的除执法以外所有改善竞争环境的行为。See International Competition Network,Advocacyand Competi

9、tion Policy,2002,p.i,uploadsliborarydoc358.pdf.转引自张占江：“竞争倡导研究”，法学研究2010年第5期。      42我国消费者权益保护法第49条规定了经营者存在欺诈行为时的双倍赔偿责任；食品安全法第96条第2款规定“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”。另我国台湾地区公平交易法第32条第1款规定了酌定

10、三倍赔偿制度。  43参见李昌麒：经济法理念研究，法律出版社2009年版，第六章经济法的社会本位理念。并参见朱凯：惩罚性赔偿制度在侵权法中的基础及其适用，中国法学2003年第3期。  44竞争政策，参见史济春赵忠龙：“竞争政策：经验与文本的交织进化”，法学研究2010年第5期。  45竞争倡导（competitionadvocacy），亦称竞争推进，是竞争主管机构实施的除执法以外所有改善竞争环境的行为。See International Competition Network,Advocacyand Competition Policy,2002,p.i,http

11、:/uploadsliborarydoc358.pdf.转引自张占江：“竞争倡导研究”，法学研究2010年第5期。      42我国消费者权益保护法第49条规定了经营者存在欺诈行为时的双倍赔偿责任；食品安全法第96条第2款规定“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”。另我国台湾地区公平交易法第32条第1款规定了酌定三倍赔偿制度。  43参见李昌麒：经济法

12、理念研究，法律出版社2009年版，第六章经济法的社会本位理念。并参见朱凯：惩罚性赔偿制度在侵权法中的基础及其适用，中国法学2003年第3期。  44竞争政策，参见史济春赵忠龙：“竞争政策：经验与文本的交织进化”，法学研究2010年第5期。  45竞争倡导（competitionadvocacy），亦称竞争推进，是竞争主管机构实施的除执法以外所有改善竞争环境的行为。See International Competition Network,Advocacyand Competition Policy,2002,p.i,ernationalcompet

13、uploadsliborarydoc358.pdf.转引自张占江：“竞争倡导研究”，法学研究2010年第5期。      42我国消费者权益保护法第49条规定了经营者存在欺诈行为时的双倍赔偿责任；食品安全法第96条第2款规定“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”。另我国台湾地区公平交易法第32条第1款规定了酌定三倍赔偿制度。  43参见李昌麒：经济法理念研究，法律出版社2009年版，第六章经济法的社

14、会本位理念。并参见朱凯：惩罚性赔偿制度在侵权法中的基础及其适用，中国法学2003年第3期。  44竞争政策，参见史济春赵忠龙：“竞争政策：经验与文本的交织进化”，法学研究2010年第5期。  45竞争倡导（competitionadvocacy），亦称竞争推进，是竞争主管机构实施的除执法以外所有改善竞争环境的行为。See International Competition Network,Advocacyand Competition Policy,2002,p.i,uploadsli

15、borarydoc358.pdf.转引自张占江：“竞争倡导研究”，法学研究2010年第5期。      42我国消费者权益保护法第49条规定了经营者存在欺诈行为时的双倍赔偿责任；食品安全法第96条第2款规定“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”。另我国台湾地区公平交易法第32条第1款规定了酌定三倍赔偿制度。  43参见李昌麒：经济法理念研究，法律出版社2009年版，第六章经济法的社会本位理念。并参见朱凯：惩罚性赔偿制度在侵权法中的

16、基础及其适用，中国法学2003年第3期。  44竞争政策，参见史济春赵忠龙：“竞争政策：经验与文本的交织进化”，法学研究2010年第5期。  45竞争倡导（competitionadvocacy），亦称竞争推进，是竞争主管机构实施的除执法以外所有改善竞争环境的行为。See International Competition Network,Advocacyand Competition Policy,2002,p.i,uploadsliborarydoc358.pdf.转引自张占江：“

17、竞争倡导研究”，法学研究2010年第5期。      42我国消费者权益保护法第49条规定了经营者存在欺诈行为时的双倍赔偿责任；食品安全法第96条第2款规定“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”。另我国台湾地区公平交易法第32条第1款规定了酌定三倍赔偿制度。  43参见李昌麒：经济法理念研究，法律出版社2009年版，第六章经济法的社会本位理念。并参见朱凯：惩罚性赔偿制度在侵权法中的基础及其适用，中国法学2003年第3期。 

18、; 44竞争政策，参见史济春赵忠龙：“竞争政策：经验与文本的交织进化”，法学研究2010年第5期。  45竞争倡导（competitionadvocacy），亦称竞争推进，是竞争主管机构实施的除执法以外所有改善竞争环境的行为。See International Competition Network,Advocacyand Competition Policy,2002,p.i,uploadsliborarydoc358.pdf.转引自张占江：“竞争倡导研究”，法学研究2010年第5期。

19、0;     42我国消费者权益保护法第49条规定了经营者存在欺诈行为时的双倍赔偿责任；食品安全法第96条第2款规定“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”。另我国台湾地区公平交易法第32条第1款规定了酌定三倍赔偿制度。  43参见李昌麒：经济法理念研究，法律出版社2009年版，第六章经济法的社会本位理念。并参见朱凯：惩罚性赔偿制度在侵权法中的基础及其适用，中国法学2003年第3期。  44竞争政策，参见史济春赵忠龙：“竞争政策：经

20、验与文本的交织进化”，法学研究2010年第5期。  45竞争倡导（competitionadvocacy），亦称竞争推进，是竞争主管机构实施的除执法以外所有改善竞争环境的行为。See International Competition Network,Advocacyand Competition Policy,2002,p.i,uploadsliborarydoc358.pdf.转引自张占江：“竞争倡导研究”，法学研究2010年第5期。     

21、;     财政补贴政策是一种常见的激励手段。为了加快新能源与可再生能源的发展，许多国家提供了强有力的资金支持，对技术研发、项目建设、产品销售和最终用户提供财政补贴。许多国家还采取了产品补贴和用户补助方式扩大可再生能源市场，引导社会资金投向可再生能源，有力地推动了可再生能源的规模化发展。一般而言，财政补贴的形式主要包括三种：一是投资补贴，比如我国对地方小水电建设的投资补贴，德国对风力发电的投资补贴，美国曾对风力发电给予15%的投资补贴等；二是产出补贴，即根据新能源与可再生能源设备的产品产量进行补贴，这是美国、丹麦和印度等国家目前正在实施的一种政策，但我国

22、目前尚未采用此政策；三是对消费者补贴，比如欧洲大部分国家对太阳能热水器的用户提供20% ?60%的财政补贴12。德国对用户安装太阳能热水器提供40%的补贴。美国、日本、德国和印度等国家对购买光伏发电的用户给予补贴。这也是我国目前广泛采用的一种激励政策。      虽然财政补贴政策也存在一些缺陷，但它仍是一项行之有效的政策，是政府培育新能源与可再生能源发展的重要手段。为了加快新能源与可再生能源的发展，我国应当调整和完善国家财政补贴政策，创新各种财政补贴手段；继续实施用户补贴，以扩大市场规模；完善投资补贴办法，将投资补贴与新能源和可再生能源企业经营

23、状况相结合；拓宽补贴资金渠道，可以考虑将未来征收碳税或生态建设税等作为新能源与可再生能源的一个重要来源13。      3政府采购政策      所谓政府采购，是指政府为了公共产品的供给，运用财政性资金，购买货物、工程和服务的行为。为了新能源与可再生能源的发展，实现社会可持续发展和能源安全需要，政府采购政策已经被许多国家作为培育新能源与可再生能源发展的一项重要政策。这往往被有些学者称为“绿色政府采购”的一部分14。      目前，世界各国积极推

24、动新能源与可再生能源政府采购政策，许多国家建立特种电力购买计划，通过政府采购刺激需求，培育市场。比如美国、日本和德国实施的“屋顶计划”，就是通过政府采购政策或政府支持采购政策等手段实现的，以此来支持光伏发电产业的发展。再比如德国、丹麦、法国、西班牙等国采取优惠的固定电价收购可再生能源发电量。      我国应当进一步完善新能源与可再生能源中的政府采购制度，把“绿色”标准纳入政府采购法律法规当中。我国可以借鉴发达国家经验，实施高价收购政策，要求政府承担购买新能源与可再生能源产品的任务。我国应当进一步改善市场环境，要求国家电网企业和石油销售企业按照

25、可再生能源法的规定，承担收购可再生能源电力和生物质液体燃料的义务。          （四）加快市场融资机制建设，拓宽融资渠道      新能源与可再生能源的融资渠道一般包括财政融资和市场融资。在新能源与可再生能源发展初期，政府以财政融资为主。我国目前就处于此种阶段，主要是财政融资，缺乏市场融资。然而，我国各级政府对新能源与可再生能源的财政投入太少，而另一方面我国又缺乏行之有效的市场投融资机制，从而极大地阻碍了新能源与可再生能源发展。  

26、;    因此，除了前文所述的财政融资政策实施以外，我国更需要通过法律制度的创新为市场融资创造环境和条件，市场融资是新能源与可再生能源开发利用资金来源的最佳选择。我国应当学习和借鉴发达国家的经验和做法，加快新能源与可再生能源市场融资机制的建设。具体来说，主要包括如下几个方面：1.我国可以考虑设立政府背景的、全国统一的、专门的综合性投融资机构，避免政策性银行不协调局面和政府不必要的过度参与，推动可再生能源领域融资的市场化15。比如日本在20世纪90年代就设立了“新能源、产业技术综合开发机构”，该机构一开始就赋予了市场融资职能16。2.新型融资模式的借鉴和引入，包括如

27、下几点：（1）运用财政预算资源基础上的成本分摊合作机制，其目的是要大幅度提高新能源与可再生能源领域现有预算资源的利用效率并营造融资市场化机制。（2）与股份即期上市相结合的风险企业融资机制，支持企业上市融资，其目的是通过强刺激的投资回报机制大量、快速地吸引民间资本投入新能源与可再生能源开发利用领域。（3）适当借鉴项目融资中的BOT模式。（4）设立公共效益基金（PBF），其目的是为了帮助那些不能完全通过市场竞争方式达到其目的的特定公共政策提供启动资金，具体措施包括环境保护、贫困家庭救助等，这里仅指风能和其他可再生能源发展的专项基金。公共效益基金的资金来源通常不由国家财政支持，我国可以借鉴英美国家经

28、验，实行系统效益收费制度（SBC），即电费加价的方式或其他方式来筹集，对所有电力销售征收少量固定的附加费。（5）建议政府设立绿色能源发展基金，加大对新能源与可再生能源的融资扶持力度。3.运用财税政策参与推动新能源与可再生能源开发利用的融资市场化：一是制定税收优惠政策，鼓励社会投资；二是制定信贷优惠和财政贴息政策，包括国家开发银行为新能源与可再生能源企业提供优惠贷款；使用商业银行优惠贷款从事新能源与可再生能源企业，可以申请中央财政贴息等17。4.针对新能源与可再生能源产业，改进与完善现有的金融法律制度，为其市场融资创造合理宽松的环境。比如实施较为宽松的“审慎监管”标准、放宽融资担保方式、拓宽信托

29、范围、向新能源与可再生能源进行倾斜的产业投资基金以及创设新型保险品种等18 。          （五）加强立法，完善法治保障      为了确保新能源与可再生能源发展目标的实现，当今世界许多国家都非常重视能源立法，欧美发达国家基本都已建立了比较完善的能源法律体系。美国从1978年开始制定了许多具体法律法规，比如1978年的能源税收法、1992年的能源政策法等。国外的实践证明，注重运用强制性法律法规来保证新能源与可再生能源目标的实现，比如美国的公共事业管制

30、政策法及其实施细则，日本的关于电力公司采用新能源的特别措施法等。      因此，我国应当借鉴发达国家的立法经验，加强能源立法，使国家对新能源与可再生能源市场培育的公权力介入有法可依，使政策制度化、规划法治化，避免政府的宏观调控“脱法”现象，从而使其政策、手段及其措施得以落实和有效实施。具体来说，主要包括如下几个方面：1.要树立新能源与可再生能源的立法新思维，将以人为本、生态安全和可持续发展理念体现于新能源与可再生能源立法特别是具体法律规范之中；在立法框架上，应弥合传统部门法划分所形成的“割裂”状态，在调整方法上打破一元化的单向调整格局，实行全

31、面、综合调整；在立法内容的设计上，应理顺新能源与可再生能源立法与相关制度的关系，实现各种制度的有机协调。同时，还要处理好新能源与可再生能源立法与政策的关系以及抽象与具体的关系19。2.尽快制定能源领域的基础性法律能源法。3.我国应当及时出台可再生能源法实施细则以及相关专门细化的立法，结合国情，借鉴各国经验，把强制购电制度、融资制度、配额制度和招投标制度等强制性法律手段落到实处。4.我国还需要国务院及其各部委配套出台行政法规和行政规章，还需要地方及其地方政府配套出台地方性法规和地方规章等。已有的一些行政法规、规章和规范性文件多数还带有暂行或试行特点，还远远不够完善。当前还需要进一步制定法律法规及其规范性文件，对技术规范和标准等加以补充和完善。5.我国应当加强和