提高经济工作决策科学化水平

1、提高经济工作决策科学化水平    * 经济与社会发展战略研究 【作 者】中共山东省委软科学研究课题组 【作者简介】课题组长：张万青刘占群执笔：聂希训张果夫LL 江泽民同志在十四大报告中指出：“决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节，是社会主义民主政治建设的重要任务。”经济建设是党和国家的工作重心，经济工作决策的科学化程度，不仅直接表现和决定着党的领导水平和执政能力，而且关系着民族的兴衰，国家的存亡。因此，探索新的历史条件下经济决策的规律及经验，建立完备而有效的保证科学决策的原则、体制和程序，提高各级党政领导经济决策的科学化水平，无论在理论和实践上

2、都是一项重要而紧迫的课题。 一、科学决策在经济发展中的主导地位和重要作用 科学决策是保证经济发展的关键因素。现代经济发展，是一个由诸多要素构成、众多因果连结的庞大的有机运动系统，特别在目前大生产、大市场、大竞争的情势下，一切资源、资本等物质要素，都将由人的精神及其能动作用配置、组织、运作、增殖。科学决策体系及活动正是这一经济机体运作发展的头脑和心脏。事实表明，无论一个企业、一个地方，乃至一个国家，或从贫穷走向繁荣，或由发达而渐转落后，有的资源匮乏却成为经济强国，有的弹丸之地却成了世界经贸中心，在其盛衰演变的诸多因素中，决策处于核心的、主导的、关键的地位。只有科学决策，才能把握机遇、发挥优长、乘

3、势而上；只有科学决策，才能总揽全局、组成合力、强劲发展。 社会主义制度及一系列经济原则，为我国的经济发展开辟了广阔道路，积累了深厚的力量。40多年辉煌而曲折的经济建设进程说明，社会主义制度优越性的充分发挥，也不能不依靠对经济体制的正确抉择和经济生活的科学决策。经过对前些年经济、社会发展经验教训的认真总结，以邓小平同志为首的党的第二代领导核心，在十一届三中全会上作出了改革开放、集中精力发展经济的一系列正确决策，使我国经济摆脱了危困，走上持续高速健康发展的道路。15年中，我国国内生产总值由3500多亿元发展到3万多亿元，平均年增9%；山东省国内生产总值由234亿元提高到2700多亿元，平均增长11

4、%。可以说，没有十一届三中全会以来的一整套正确决策，就没有今天如此昌盛的发展局面。我们党和政府的正确路线及决策，正是中华腾飞的方向盘和推进器。 揭示经济决策的本质及特征，是我们把握科学决策在经济发展中的重要地位的关键。一般意义的决策，是指人们对如何认识和改造世界而进行的一种选择最优实施方案的活动。经济工作决策（这里指本课题研究的中观经济决策），是指决策主体（如省、市地、县区、乡镇及经济部门、行业等）遵照国家经济规划和政策，对经济活动作出带有全局性、长期性的重大决定。这主要是：(1)经济规划决策，包括制定经济与社会发展的中长期计划、决定经济发展的总体战略、确定经济发展的速度、规划产业结构调整的目

5、标、计划教育和科技发展水平及人民生活水平提高程度、确定国民经济的重大比例关系，等等。(2)政策调节决策，包括财政政策、产业政策、技术政策、劳动政策、分配政策、投资政策等，通过政策的制定和实行，保证计划的实现，提高资源配置效益，推动经济健康发展。(3)重大项目决策，包括生产性、科研类、流通领域及城市公益事业建设等较大规模新建、扩建、改造项目的选定。(4)经营管理决策，主要是对经营策略、市场管制、管理方法、用人之道等重大问题的决定。 经济决策的实质，是社会领导集团或群体引导、组织、规范人们进行经济建设、提高生活水平的能动性活动；本质上是属于思想、意志、判断一类社会意识范畴，是人们由认识世界过渡到改

6、造世界的“中介”，是一个由实践而认知并理性地指导实践的人类创造性活动的最活跃的阶段；其正确性与否、成功率如何，归根结底要由社会实践情况检验。 经济工作决策有着不同于其它方面决策的特点。(1)经济决策对象的广连性，这是由当代经济活动的社会性、开放性、连续性和互动性决定的。其具体特征是：开放式决策，即依托大市场、面向大世界、组织大生产、搞好大服务，胸中有大局、脑存大思路，吸收新营养、革除旧机制，因之具有广纳性和外向性；整体性决策，即将全局性路线政策及宏观经济形势同自己的实践情况结合，作出既有利于自身发展又有利于整体利益的决定，每一项决策是同整个经济、社会发展相关联而又有效益的；透明性决策，即区别于

7、政治、军事和科技的决策，经济决策应是公开的透明的可直接延伸至社会各层面的。(2)经济决策内容的复合性，这是由我国市场经济的复杂性、多变性、竞争性和过渡性决定的。主要表现是：多重式决策，即解决经济发展中从目标、战略，到政策、措施等一系列问题，其中任一问题的解决也是多因素、多条件和涉及若干方面的；连接式决策，即经济决策贯穿于经济发展的每一阶段、每一环节，决策行为是连续而不间断的，没有显著的决策、执行、验收等区间划分（除某一工程、问题的决策外），因而不存在一次性决策解决一切的、长远的问题；协合性决策，即上一层次与下一层次的决策、这一方面与另一方面的决策、此一时期与下一阶段的决策间，都应协调、联连、互

8、动、整合，不应发生大的矛盾和摩擦。(3)经济决策的时效性，这是由经济运行的效益原则和社会劳动的利益原则决定的。其客观要求是：可行性决策，即经济决策的结论和意向必须是现实的可行的具体的；有效益决策，即决策的实行和实现必须创造新的最大最优化效益，并且这一社会效益的主体和真实性必须以新增财富的货币量来表证；成本最低决策，即决策组织及过程应是节约的、高效的。(4)经济决策的程序性，这是由现代经济发展的一般规律及市场组织的严密性、经济运行的法制性和商品生产的高科技性决定的。因之，经济决策必然表现出诸如具有科学组织化的决策体系，严格法规化的决策程序、高度民主化的决策方式等特征。 科学决策对经济的发展具有主

9、导性地位。其要点是：(1)创新制度选择和拓展社会主义的经济制度及原则，避免和防止一切旧制度给经济发展设置障碍，为生产力的高度发展准备必要的条件。(2)改革体制适时地否定和扬弃陈旧的经济体制及管理模式，建立适应新的经济生活并能为经济发展注入无限活力的新体制、新机制，充分调动和发挥各个方面、各个层次的社会主义积极性。(3)设计目标依据客观经济条件及发展规律，合理确定国民经济的发展方向、规模和目标，科学配置资源、财力，协调重大比例关系，引导和保障社会或社区经济的健康运行。(4)制定政策遵照党的基本路线和国家的方针政策，制定和修正符合实际情况的具体政策和措施，正确组织和指导经济生活，保证发展目标的实现

10、。(5)调整战略适应形势变化及发展机遇的要求，及时修订、改变经济发展战略，充分发挥优势，牢牢把握时机，加快经济发展，取得最优效益。(6)统筹全局完善经济调控体系，根据主要经济比例关系及资源配置、供给需求等情况，运用多种方式和手段干预经济生活，主要是用包括速度、投资、信贷、结构、价格、税收等经济参数和杠杆，矫正经济运行的偏向，解决经济发展中的“瓶颈”，保持主要经济关系的基本平衡。(7)健全法规依据立法权限和经济发展的要求，适时建立新的法规和章程，尤其是建立健全适应市场经济发展和符合国际规范的、有关新的企业制度、市场管理等方面的法律和规章，保障经济运作的规则和秩序。另外，还有涉及全局的立项和投资，

11、事关整体的积累和消费，影响长远的布局和举措，等等，都是由决策这个层次选定和确认的，对经济全局至关重要。    科学决策对社会生产力发展的解放、保障和促进作用，主要是通过以下领域实现的。(1)选择和建立适应生产力发展的新的生产关系（包括产权关系、劳动关系和分配关系等）；(2)改革和构架符合经济发展要求的新的经济体制；(3)调整和创建能够调动各方面积极性的经济组织形式；(4)总结和推广符合效率与公平原则的经营管理方式；(5)设计和调整能够充分利用资源优势的生产力布局；(6)确定和坚持优先发展科技教育的战略重点；(7)选择和推行适应大市场、大贸易的经营策略；(

12、8)寻找和拓展科研、科技成果转化为现实生产力的渠道；(9)规划并调整经济平衡发展的中长计划和比例关系；(10)建立、健全与现代经济发展要求相适应的社会保障体系。(11)制定和实行有利于生产力发展的法规、政策及重大举措，等等。 科学决策同科学技术是当代世界经济发展的两支有力杠杆。在科学社会化和社会科学化的发展大势中，世界经济正呈现出发展的速度在加快、变革的节奏在加速、开放的程度在扩大、相互的作用在增强等新的特征。而造成这一变化的主导性、根本性的原因，是科学技术的飞速发展和科学决策的革命性作用。科学技术的社会化，首先和重要的领域是推动决策的科学化。捷便的通讯网络使决策能够依凭广泛而迅速的大量信息；

13、巨型的电脑系统使决策的数量分析、模型预测成为现实；发达的人工智能更将决策的判断能力和思维效率大大提高。与此相适应，决策的集团化、社会化、民主化也迅速发展，从而使人类的领导决策活动实现了历史性的进步。其表现是：正在由少数人决策转向依托专家集团及咨询组织的多数人决策，由粗略直观决策转向细微深层决策，由经验型决策转向理性化决策，由临时性、非规范化决策转向预见性、程序化决策，由单凭头脑分析决策转向结合微机综合决策。决策科学化水平的提高，使人们的行为比较地符合了经济发展的规律；科学技术的进步又为经济发展开拓了广阔的前景、注入了巨大的活力。就一般意义而言，这两股科学化潮流，将不断地推动人类在改造客观世界的

14、进军中走向无限的广度和深度。 在当今社会化大生产、信息化大发展的时代，科学化决策已成为世界各国经济发展的必要条件和重要因素。尽管有制度的差异和体制的限制，但依靠现代科学技术和社会群体智慧，不断提高决策科学化程度，探寻和确定自己的最佳发展道路及办法，已成为各国普遍地持久地追求和目标。与其相适应而迅速发展起来的决策咨询系统、信息处理系统、通讯联络系统、执行监控系统等，由社会民主参与的扩大和信息技术的发展而日益健全和完善。社会主义的政治制度和经济关系，创造了决策科学化的更加优越的条件。因之，把科学决策置放在关系推动经济高速发展、创造比资本主义更高劳动生产率的战略高度，作为发挥党的政治优势和社会主义制

15、度优越性的根本性问题认真解决，不仅是历史进步的要求，也是时代赋予的使命。 二、经济工作决策的成功实践及基本经验（略） 三、经济工作科学决策的基本程序及主要关系 经济决策活动，是各级党政领导经济工作的运作过程，这一过程的客观运行轨迹，又必然显现出发生、发展的不同阶段，表现为相互区别、联结的若干环节。依据其内在规律及客观要求，将决策行为程序化、制度化，是避免脱离实际，防止主观臆断，提高决策科学化程度的重要保证。 经济决策的基本程序是： (1)调查研究，掌握情况。发现问题，提出问题，是决策的前提和起点。调查了解情况，研究新问题、新矛盾、新事物的过程，就是决策的过程，是决策首要的基础的部分。实行科学决

16、策，必须遵循信息准确原则，既看到新的矛盾，又洞悉矛盾的成因和条件；必须遵循可行性原则，既考虑客观需要，又依据现实可能；必须遵循对比择优原则，既了解一事物的全貌，又把握与周围事物和环境的关系。所有这些原则，离开调查研究，都将流于空谈。搞好调查研究，在指导思想上必须坚持从实际情况出发、事实求是、具体问题具体分析；在调查方式上，必须坚持深入实际，深入群众，亲尝李子的滋味，用多种方法取得真知；在调查的内容上，必须坚持广泛深入，忠实客观，既不凭自己的好恶而任意贬褒，也不能迎合某种需要而各取所需；在调查的方法上，必须坚持随时随地调查，长期不懈调查，既可单独专题个案调查、也可小组群体普遍调查，既可定性式调查

17、、也可定量式调查，既可直接调查、也可间接调查，既可书面统计调查、也可抽样随机调查，等等。 (2)综合分析，确定目标。发现或提出问题之后，就要通过综合全面分析，确定解决问题的总体目标和大体设想，由此确定决策活动的出发点和归宿。目标要正确、要准确、要明确；任务要求实、要扎实、要切实。要正确确定目标，必须做到：一是符合事物发展的客观规律及国家的有关法规、政策和要求；二是真正从实际情况出发；三是充分估计相关因素的变化；四是抓住主要矛盾及矛盾的主要方面、关键环节；五是既有敢试、敢闯的精神，又有科学、求实的态度。目标是涵盖宽广、形式多样的，如长期、中期和近期目标，理想、规划和现实目标，发展速度、经济效益和

18、利税收入目标，改革、调控、整顿和发展目标，积累及消费、投资及分配目标，综合发展、单项指数及阶段运行目标，等等。每一目标都是一个系统，既应有性质的确定，更应有定量的要求，既要有完整的参数，又应有详细的指标。 (3)精心设计，谋划方案。集思广益、策划方案的过程，是决策活动的中心内容，也是衡量决策科学化程度的重点。设计方案应注意：既遵循常规、借鉴经验，又勇于创新、大胆试验；既注重可能性，更注意可行性；既要有明确的步骤，更应有确切的办法；既注意同现实情况衔接，也注意为未来发展铺垫。 (4)反复论证，比较选优。任一方案都不会是完美、尽善的，重大问题的方案也不应是单一的。反复论证，比较择优，是科学决策的一

19、个重要环节。论证和优选的中心，在于对各方案及方案的主要目标、举措进行可行性分析。它包括：本方案各构成要素的分析；各要素间相关性的分析；实施方案的必备条件的分析（如主客观条件、利弊条件、促进和限制条件等）；阶段性效果及功能分析；运行及调控的机制、方法、形式等方面的分析，等等。论证分析可采用多种方式和方法进行，如专家论证、模型分析、试点实验、预测分析（包括定性及定量预测、整体及阶段预测、逻辑及因果预测等）。具体方法有综合统计法、抽样调查法、趋势外推法、简单移动平均分析法、指数平滑法、相关分析及回归分析法、经济计量模型法，等等。在多种方案中选优、定位，是决策工作的着力点。选择最佳方案应掌握以下五条基

20、本标准：一是总体最优标准。应以战略眼光、全局观点，从决策的总体目标出发，综合评价和衡量各项预案的效果。重大或高层决策必须更加注重国家、集体、个人三者利益，兼顾暂时和长远利益。二是价值标准。经济节约、效益最大，是一切经济决策成效的主要量度标准，论证分析方案亦应着重从经济上进行评估和比较。成本最少、效益最大或代价最少、收获最大的方案，是决策优选的方案。三是技术先进标准。一方面，应充分体现科技是第一生产力的观点，看方案设计是否运用了现代科技成果和先进的管理方法；一方面，特别注意对先进科技成果转化为现实生产力和创造新的经济生长点的立项投资、嫁接改造、结构调整等问题的分析和选定。四是时间效率标准。社会必

21、要劳动时间的节约，是市场经济条件下一切经济活动的准则，也是方案选优的一条标准。五是最优损益平均值标准。一些非常规决策、风险决策的方案，由于其不确定性和高风险性，常常难料后果。对此，应依据其控制变量的预测，列出可能发生的影响决策后果的各种客观状态，估计各种可能的结果，并按各种状态下出现的概率，确定期望达到标准的概率，再以此平均值衡量方案是否可行或最优。    (5)组织实施，追踪决断。组织实施，是决策过程的最后环节，但决不是决策活动的终结。一方面，要依据选定的方案，制定相应的实施制度、程序和措施，注意做好方案实施过程的工作督查和信息反馈，及时修正原方案的缺

22、陷和不足，调节执行系统各方面的关系，确保决策意图的实现。另一方面，根据情况的变化和新的矛盾，进行追踪决策。基本方法，一是回溯分析，即对原有决策的产生机制、产生过程及产生环境进行分析，以去误取正，转误为正；二是非零起点，即对方案实施后的状况及新的主客观条件变动带来的影响，作出新的判定和决择；三是双重优化，即不仅继续完善原方案，而且在新的方案中择优，以保证和促进原决策目标的实现；四是心理效应，方案的实施会带来决策主体及行为主体新的利益和感情，有时会由此因不健康行为偏离决策目标和方向，因之，应了解不同反映，做好思想工作，保持方案施行和修正中的严肃性和科学性。 经济工作科学决策的实现，还应注意处理好相关的几个主要关系。首先，要积极推进民主政治建设，为经济工作科学决策建构法制化、民主化的政治条件；其次要大力推进精神文明建设，尤其是增强决策主体的历史责任感，提高其现代科技、市场经济及民主决策知识和能力，为经济工作科学决策创造科学而文明的文化氛