宁波市镇海区土地利用总体规划

1、宁波市镇海区土地利用总体规划（20062020年）说 明目 录第一章 规划编制的必要性和过程 . 1一、规划编制的必要性 . . 1二、规划编制的过程 . . 1第二章 土地资源利用状况 . 4一、土地利用的基础条件 . . 4二、土地利用现状和特点 . . 5三、土地利用存在的问题 . . 6第三章 规划编制的背景 . 8一、区域经济社会概况及发展趋势 . . 8二、上一轮规划实施评价 . . 9三、规划基期年后的指标执行情况 . . 12第四章 规划的基础数据 .14一、土地基础数据 . . 14二、规划基数转换情况 . . 14三、人口基数及预测说明 . . 16四、城镇化水平预测说明

2、. . 17第五章 规划控制指标分解说明 .18一、规划主要控制指标 . . 18二、指标分解总原则 . . 18三、规划控制指标分解结果 . . 18四、各项指标分解说明 . . 19第六章 建设用地供需状况分析 .20一、建设用地指标供需说明 . . 20二、建设用地需求预测 . . 20三、建设用地指标供需矛盾分析 . . 21第七章 土地利用结构调整与布局优化 .23一、土地利用空间布局与土地利用的关系 . . 23二、土地利用空间布局说明 . . 23三、土地利用结构调整说明 . . 23第八章 耕地和基本农田保护规划 .25一、耕地利用状况 . . 25二、耕地质量情况 . . 2

3、6三、耕地和基本农田调整情况说明 . . 27第九章 建设用地布局与管制 .29一、城镇工矿用地规划布局 . . 29二、基础设施用地规划布局 . . 29三、农村居民点用地规划布局 . . 30第十章 生态用地规划 .31一、生态环境现状 . . 31二、生态用地规划布局 . . 32三、协调土地利用与地质灾害防治 . . 33 第十一章 旅游用地规划 .34一、旅游资源概况 . . 34二、旅游用地规划布局 . . 34三、旅游用地环境风险控制 . . 35 第十二章 土地综合整治规划 .36一、土地开发复垦潜力分析 . . 36二、土地整理潜力分析 . . 36三、占补平衡方案 . .

4、36 第十三章 中心城区用地规划 .37一、中心城区发展定位 . . 37二、中心城区城镇工矿用地规模 . . 37三、中心城区农村居民点规划 . . 38四、中心城区基础设施用地布局 . . 38五、中心城区建设用地空间管制 . . 38 第十四章 土地用途分区确定的原则与方法 . .39一、基本农田保护区 . . 39二、一般农地区 . . 39三、林地用地区 . . 40四、城镇村建设用地区 . . 40五、风景旅游用地区 . . 40 第十五章 规划编制方法及规划成果 .41一、规划的工作方法 . . 41二、部门协调与公众参与 . . 41三、规划效益分析与评价 . . 42四、图数

5、一致 . . 43五、公众参与 . . 43六、规划的主要成果 . . 43附表目录附表1 镇海区土地利用总体规划主要控制指标执行情况表44 附表2 镇海区土地利用总体规划基数转换确认表45 附表3 镇海区规划基数汇总表46 附表4 镇海区城镇建设人口及用地规模对照表48 附表5 镇海区乡（镇）农居点用地调查表49 附表6 镇海区基本农田调整平衡表50 附表7 镇海区规划期间各类用地平衡表51第一章 规划编制的必要性和过程一、规划编制的必要性镇海区上一轮土地利用总体规划（19972010年）于1997年开始编制，1999年9月报经浙江省人民政府批准实施。规划自实施以来，在全区土地管理工作中发挥

6、了十分重要的作用，同时也为全区城市化和工业化的推进提供了有力的土地保障，促进了全区社会经济的全面健康发展。然而，由于上一轮土地利用总体规划对未来土地需求的估计不足，造成局部建设用地供求矛盾突出的局面，出现了无指标无布局但用地需求过旺、或有指标有布局却无用地需求的现象。随着浙江省率先实现基本现代化与全面建设小康社会总体目标的确立，镇海区区委、区政府提出了现代化建设新的进程表，确立了镇海区新的社会经济发展目标，城市化进程将不断加速，城镇体系空间结构和用地需求也将发生新的变化；与此同时，经济增长方式转变、农业结构调整以及生态环境建设也对土地利用提出了新的要求。在此背景下，上一轮土地利用总体规划已不适

7、应镇海区社会、经济、生态环境的发展形势，若不重新进行区域内土地资源开发、保护和合理利用的科学安排，将影响镇海区社会经济的进一步发展。为此，我们以科学发展观为指导，以构建和谐社会为目标，按照国土资源部和浙江省国土资源厅的部署，组织编制了镇海区新一轮土地利用总体规划大纲（20062020年）。在国务院对全国土地利用总体规划纲要（20062020年）的批复中明确指出：“土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。”因此，需要从宏观的经济社会层面出发，正确处理保护土地资源与保障经济社会发展、规划引导与市场调节、内涵挖潜与外延扩张等重大关系，以保

8、护和提高粮食综合生产能力、保护和改善土地生态环境、有效提高土地资源利用效率为重点，认真修编土地利用总体规划。二、规划编制的过程（一）项目启动阶段2003年3月，浙江省国土资源厅下发了关于开展新一轮县级土地利用总体规划修编试点工作的通知（浙土资发200329号），着手启动新一轮土地利用总体规划修编工作。镇海区政府高度重视土地利用总体规划的修编工作，于2003年12月确定浙江大学土地管理系课题组为镇海区土地利用总体规划编制协作单位，并签订了技术服务合同。2004年8月，浙大课题组根据区国土局的要求，完成规划编制阶段性研究成果，包括镇海区上一轮土地利用总体规划实施情况分析评价、镇海区土地利用战略研究

9、、镇海区各业用地需求量预测分析共三个专题研究报告和镇海区土地利用总体规划修编大纲，期间曾多次向区政府作专题汇报，也广泛征求了相关部门的意见。（二）基础研究报告撰写阶段根据国务院关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（国办发200532号）以及浙江省人民政府办公厅转发国土资源厅关于做好市县级土地利用总体规划编制工作意见的通知（浙政办发200642号）的精神，浙江大学课题组重新对阶段性成果的有关数据进行了更新，将基期从原来的2003年调整到2004年，并重点开展了六大重点问题的基础研究工作。2006年2月课题组完善了镇海区上一轮土地利用总体规划实施情况分析评价，编写完成了镇海区土地利用战略

10、研究、镇海区各业用地需求量预测分析、镇海区优化城乡用地结构与布局研究、镇海区耕地和基本农田保护研究和镇海区土地利用总体规划修编基础研究总报告等规划前期研究成果，并提交镇海区、宁波市有关部门的专家组评审。（三）规划大纲修改完善阶段2006年下半年，依照浙江省新一轮县级土地利用总体规划大纲编制技术要求（浙土资办200451号）的有关规定，浙江大学课题组着手修改原来的规划大纲，期间曾多次召开部门协调会、征求意见会，经重新调研、修改、补充有关前期研究专题后，于2006年底完成镇海区土地利用总体规划修编大纲（20062020）（以下简称大纲）。2007年6月，大纲通过市级评审。之后，由于国家土地政策的原

11、因，上级指标向下分解推迟，镇海区规划编制工作一度搁浅。（四）基数转换阶段2008年10月，关于印发<浙江省乡（镇）土地利用总体规划基数审定办法（试行）>的通知（浙土资办2008180号）下发，紧接着，国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知（国土资厅发200910号，以下简称指导意见）下发，规划工作重新紧锣密鼓开展，这一阶段的中心工作主要是基数转换。规划基数转换工作以各镇、街道为单位进行。运用地理信息系统软件，在收集相关资料的基础上，开展基础调查和基数转换工作，相关成果为下一阶段方案编制提供服务。（五）方案编制阶段根据浙江省人民政

12、府关于下达全省各市、县（市、区）新一轮土地利用总体规划主要控制指标的通知（浙政土审200912号）文件的精神，2009年下半年开始，在各职能部门和协作单位的通力合作下，经多次讨论协商，初步形成各镇、街道规划控制指标分解方案。此后，各镇、街道根据指标分解方案对建设用地和基本农田进行规划布局，在此基础上，经多方、多次反复讨论修改后，最终形成中心城区及各镇规划控制指标分解方案，并组织相关部门和部分村代表举行土地利用总体规划听证会。规划编制方案已经专家论证，并经区政府常务会、区委常委会、区人大常委会审议，并原则通过。第二章 土地资源利用状况一、土地利用的基础条件1、气候资源镇海区地处亚热带季风气候，四

13、季分明，光照充足，温和湿润，雨量充沛，无霜期长，农业生产条件优越，但也会出现台风、暴雨、干旱等灾害性天气。常年平均气温16.5，地区性温差在1.62.4之间；年平均日照时数1877.5小时，年平均日照率42%；常年平均降雨量1297.00毫米；常年平均无霜期242天；多年年平均蒸发量1468.20毫米。2、土壤辖区内土壤分低山丘陵、滨海平原和水网平原三种地带性土壤，土壤分为红壤、潮土、盐土、水稻土4个土类，11个亚类，21个土属，26个土种。其中，水稻土面积最大，占全区面积的61%。3、地形地貌镇海区地貌特征明显，西北为山地丘陵，中部为水网平原，东南为滨海平原。山地丘陵主峰山尖海拔为364米；

14、西北平原低丘为全新世冲积、海积及湖泊淤积形成，地表高程23米，丘陵主要分布于西北的九龙湖镇；平原主要分布在甬江北岸和滨海水网地带，包括现招宝山街道、蛟川街道、骆驼街道、庄市街道、澥浦镇等地；甸张郑桂一线以西为滨海海积平原，甬江突岸和出海口为冲海积平原。4、水资源多年平均降水总量约2.97亿立方米，水资源总量为52889万立方米，其中地表水资源48759万立方米，占总量的92.20，地下水资源4130万立方米，占总量的7.80。全区亩均水量1230立方米；人均水占有量1100立方米。5、矿产资源境内已发现的矿产资源有石英岩、膏盐、石料、粘土、泥炭和天然气共6个矿种，其中前三种资源较为丰富。能源资

15、源贫乏，远远满足不了镇海工业结构中以能源密集型企业为主的能源消费，每年需从区外调入大量的能源，包括原油、煤炭、燃料油、柴油、汽油等石油制品。6、生物资源镇海地处沿海，海域面积占地域总面积的40，生物资源相对匮乏，以海洋生物为主，浮游植物主要有近岸低盐性种、广盐性种和淡水种三个生态类群，渔业资源主要有洄游性种、近岸性种和溯河性种三个类型。镇海野生动物主要有两栖类、爬行类和兽类（如野猪）等。此外，镇海拥有多种湿地鸟类和陆地鸟类，包括红隼、黑嘴鸥等国家保护鸟类。7、森林资源全区林业用地3299.65公顷，占土地总面积的14%。镇海区植被分区属亚热带常绿阔叶林亚地带、浙闽山丘甜楮木荷林区，现存的多为针

16、叶林、阔叶林、灌丛、草丛等次生植被及人工引种植被。沿海丘陵阔叶林植被多为次生阔叶林，沿海平原、丘陵多竹林植被，人工竹林常与香樟、木荷、杉木、马尾松等混植；沿海丘陵还有下木层植被生长。澥浦大闸至镇海炼化外围滩涂的塘堤两侧，芦苇丛生；塘下滩涂地有镳草、盐地碱蓬、小飞蓬和少量引种的田菁等群落，草本植被覆盖率为4070%。8、旅游资源镇海拥有以“商帮文化、海防历史、山水生态、人文遗存”为主题的丰富资源，包括包玉刚故居，邵逸夫故居，古海防遗址，九龙湖旅游区，佛迹寺、香山寺、归云洞等佛教遗址，以及汶溪的唐代青瓷窑址和郑氏十七房的明清古建筑群等。二、土地利用现状和特点（一）土地利用现状根据规划基础数据转换成

17、果资料，镇海区土地总面积23714.63公顷，其中农用地11951.50公顷，占土地总面积的50.40%；建设用地8800.11公顷，占土地总面积的37.11%；未利用地2963.02公顷，占土地总面积的12.49%。二级地类中耕地数量最多，占土地总面积的33.02 %。（见表 1）表 1：2005年镇海区土地利用现状表（单位：公顷、%） （二）土地利用特点1、高产稳产农田占耕地面积比例较高，但是耕地资源十分短缺。全区耕地质量较好，土壤养分含量较丰富，加上耕作制度的改革和农业科学技术的普及，耕地的利用率和生产率都有了较大幅度的提高。镇海人均耕地面积仅0.58亩，远低于联合国粮农组织人均耕地0.

18、80亩的警戒线。2、园地极少，经济作物种植少。园地面积极少，占全区总面积的0.78%，占农用地的1.55%。相应的，水果蔬菜等经济作物种植业在经济产业结构中比例极低。3、山林综合效益高。经过改造低产林，调整林种、树种、增加经济林比重，并向高优林业发展，全区林地利用已出现了新的局面；而九龙湖依托林地大力发展各项旅游项目，提高了林地的综合效益。4、建设用地布局相对合理。建设用地在四个街道和两个镇的布局体现了大力发展城镇的目的，城镇工矿用地大多分布于四个街道，而两个镇也得到了一定程度的发展，充分考虑了公平、公正和效率。5、耕地后备资源匮乏。镇海区可垦造的耕地后备资源主要分布在东部滨海平原区，其可垦造

19、土地多为滩涂，虽有一定潜力，但是对生态环境影响较大且垦造技术难度高；而其他地方耕地后备资源很少。三、土地利用存在的问题1、土地资源十分短缺，土地利用与城市规划的矛盾日益突出镇海地处沿海发达地区，人多地少，土地资源特别是耕地资源十分短缺，2005年人均耕地仅0.58亩，是全国人均耕地面积的41.40%，在浙江省以及宁波市都属于中等水平。镇海土地开发程度已达到较高水平，2005年单位土地面积二三产业GDP 为256亿元/平方公里。随着宁波市总体规划的确定和镇海“三带三区”建设规划的实施，有限的土地资源和满足社会经济发展的用地需要之间存在着日益严重的供需矛盾。节约宝贵的土地资源，进一步提高现有土地资

20、源的利用率，提高土地开发的集约化程度，已成为日益紧迫的任务。2、部分工业企业项目投资密度过低，阻碍了土地使用效率的提高根据对镇海区有污染和轻污染的工业企业投资规模及其土地使用情况的分析可见，不同行业的投资密度差别很大。电子、精密机械等有较高技术含量的行业投资密度和土地集约水平较高，而传统化工、铸造、食品和机械行业的平均投资密度和土地集约水平相对较低。镇海区还需在工业准入机制以及土地集约使用上进行积极引导。3、滩涂围垦过快，海洋湿地功能下降为了扩大土地面积，近年来滩涂围垦的速度不断加快，海洋湿地面积不断减少，海洋湿地环境受到较大影响，埋栖性贝类资源衰退，鸟类栖息地不断缩小，滩涂的生态平衡遭到了一

21、定程度的破坏。4、旅游资源开发深度和力度不够，旅游业对经济发展的带动作用受限镇海区旅游资源优势得天独厚，拥有九龙湖旅游区、招宝山景区等一批旅游景点。但是，旅游资源开发的深度和力度不够，现有景点以观光旅游为主，缺乏与主题相符的参与性游乐项目，其次基础设施建设相对滞后，旅游商品的地方特色有待挖掘。总之，旅游业对区域经济发展的带动作用尚未完全发挥出来。第三章 规划编制的背景一、区域经济社会概况及发展趋势1、区位镇海区属宁波市，位于浙江省东北部，中国大陆海岸线中段的东海之滨，甬江入海口北侧，东经121°27121°46，北纬29°6330°06。北邻慈溪市，东北

22、濒杭州湾与舟山市定海区交界，东南沿甬江与北仑区、鄞州区相邻，西与江北区毗邻。镇海与上海浦东一衣带水，是杭州湾V 字型产业布局的一翼。这一区位所在的长江三角洲地区处于中国东部沿海开放城市带和沿长江产业密集城市带的结合部，具有得天独厚的江海交汇、南北居中的区位条件。2、人口本轮规划中的户籍人口采用了统计部门正式公布的数据，外来常住人口则根据公安部门的统计数据。截止2005年底，镇海区人口总规模为39.50万人，其中户籍人口总量为22.50万人，外来常住人口为17.00万人（其中暂住一年以上的人口为14.10万人，暂住六个月以上一年以下的人口数量为2.90万人）。在镇海区户籍人口22.50万人中，有

23、13.80万人为城市人口，农村人口的数量仅为8.70万人；在外来常住的17.00万人口中，16.20万人常住在城镇中，0.80万人分布在农村。3、交通随着宁波市对外交通干线的变化，从过去的329国道，到现在的杭甬高速公路，再到杭州湾大桥，镇海区的经济区位日臻完善。这种变化导致镇海区在不同发展时期的区域经济利益明显不同。在329国道为宁波市对外交通主干线的时期，镇海区是宁波城市对外联系的东大门，这一时期镇海区境内的329国道沿线地区得到了快速发展，特别是镇海区的骆驼街道在这一时期形成了一波快速的产业集群。随着宁波东部新城、宁波杭州湾跨海大桥和舟山跨海大桥的建设，以及经镇海、北仑的滨海大道与杭州湾

24、大桥的连接，镇海区成为宁波接轨大上海、融入长三角的重要节点，区位优势进一步提升，这将为镇海区的发展带来前所未有的机遇。4、供水镇海区地处亚热带海洋性季风气候区，雨量充沛，多年平均降水总量约11亿立方米，但区内降水年际变化较大，遇旱年年径流量仅0.76亿立方米。镇海地下水蕴藏量较少，目前可利用的只有58万立方米/年。全区人均可利用的水资源仅500立方米左右，约为全国平均水平的四分之一，属于缺水比较严重的地区。镇海区水资源总量比较贫乏，水环境污染比较严重，可用水资源十分有限，水资源利用不太合理，消耗量过大，属于严重的资源型缺水和功能型缺水地区。随着镇海区社会经济的快速发展，对水资源的需求还将继续增

25、长，水资源问题已成为制约镇海区社会经济发展的瓶颈之一。5、供电镇海区目前的电力网架结构比较薄弱，至2005年末全区只有220千伏变电所1座，容量30.00万千伏安；110千伏变电所4座，总容量27.45万千伏安。预计至2020年，镇海区的电力需求将达到顶峰，若规划期间不对现有电力网架进行改造和升级，将对镇海区社会经济发展带来严重制约。6、经济总量和结构上世纪九十年代以来，镇海区国民经济一直保持稳定增长的良好势头。2005年全社会实现地区生产总值192.78亿元，其中区属经济实现生产总值106.16亿元。镇海区国民经济中的产业结构特点突出，至2005年末三次产业结构比例为1.9:76.9:21.

26、2。第一产业在全社会生产总值中的比例很低，且呈持续下降趋势；第二产业的比重很大，长期以来稳中有升；第三产业的比重较小，呈现上升趋势。形成这一产业结构特点的主要原因是镇海区集中了宁波市的多家实力雄厚的省部属大型工业企业，这些企业在镇海经济活动中占有举足轻重的地位。如果扣除大型工业企业，仅以区属经济计算，三次产业结构比例为3.5:58.0:38.5。镇海区已是一个明显的工业区，但第三产业的比重并没有获得相应的提高，还需完善健全为生产和生活服务的城区功能，同时镇海的产业发展还有很大的调整或转型空间。7、发展趋势从历史发展和现实基础分析，未来镇海经济社会发展呈现以下几个明显趋势：第一，城市化面临全面加

27、快发展趋势；第二，经济结构面临新一轮转型；第三，未来区域竞争力将面临由“硬”实力向“软”实力转变；第四，未来社会人们对公共服务需求将会出现新的变化。二、上一轮规划实施评价（一）规划控制指标执行情况评价1、建设占用耕地19972010年上级下达给镇海区规划建设占用耕地指标为483.57公顷，经省国土资源厅批准追加规划建设占用耕地指标896.25公顷，合计规划建设占用耕地1379.82公顷。19972005年镇海区使用上级下达的农用地转用年度计划指标，实际批准建设占用耕地1127.27公顷，占规划建设占用耕地指标总量的81.70%。另外，19972010年镇海区建设用地审批中依靠折抵指标建设占用耕

28、地628.00公顷。2、建设用地总规模2010年规划建设用地总规模6021.06公顷，至2005年实际建设用地总规模7744.51公顷。随着镇海区工业化、城市化进程的推进，至2005年居民点及独立工矿用地超出2010年规划目标1375.97公顷；交通运输用地超出2010年控制指标426.32公顷；水利设施用地少于2010年控制指标78.83公顷，水利设施用地小于2010年控制指标的主要原因是一些项目在实施中本着节约用地的原则进行了调整。3、基本农田保护面积2010年规划基本农田保护面积为7930公顷，扣除异地代保的666.67公顷，调整后镇海区2010年基本农田保护面积为7263.33公顷。到

29、2005年底，镇海区落实基本农田7263.33公顷，其中在耕地上落实5782.67公顷，可调整园地上落实514.53公顷，可调整林地上落实856.20公顷，可调整养殖水面上落实109.93公顷。4、补充耕地19972010年规划补充耕地指标652.40公顷，19972005年实际补充耕地1508.79公顷，其中土地整理574.81公顷，土地复垦11.23公顷，土地开发180.60公顷，农业结构调整1.82公顷，其他途径增加耕地740.33公顷，超过上一轮规划指标。5、耕地保有量依据上一轮土地利用总体规划，2010年耕地保有量应为9839.53公顷。镇海区合计应扣除购入土地折抵指标、异地委托造地

30、面积478.20公顷。其中从省内其他地区购入土地折抵指标420.00公顷，异地委托造地面积58.20公顷。2010年镇海区耕地保有量应为9361.33公顷。根据土地利用现状变更调查，2005年末镇海区耕地总面积为8412.62公顷（含可调整地类1819.25公顷），同时，至2005年末异地落实的耕地保有量1011.27公顷。表 2：镇海区上一轮规划控制指标执行情况表（单位：公顷） *注：19972005年实际规划建设占用耕地1755.27公顷中，农用地转用年度计划指标实际批准建设占用耕地1127.27公顷，依靠折抵指标建设占用耕地628.00公顷。（二）上一轮规划实施成效1、树立了规划的龙头地

31、位，增强了按规划用地的意识自上一轮土地利用总体规划实施以来，镇海区严格以土地利用总体规划为依据，实施土地用途管制制度，实现了占用土地在时空上的有序性，使土地利用总体规划的地位发生了根本性的转变，确立了土地利用总体规划的重要地位，树立了土地利用规划的权威性，土地利用总体规划在土地利用和管理中发挥了重要作用。同时，土地利用总体规划的宏观调控作用日益显现，经济建设、城市化建设和土地利用规划布局的衔接更为紧密，城市规划、水利规划、交通规划等部门规划与土地利用总体规划的协调性更好，土地利用规划作为“龙头”规划为其它部门规划的实施提供了保障。2、增强了按土地利用规划用地的意识随着土地利用规划龙头地位的确立

32、，土地利用规划在群众中的影响也越来越深远，按规划用地已逐步成为共识，这表现在三个方面：一是各级政府按规划审批、控制用地的意识不断增强；二是土地使用者按规划用地的意识不断增强；三是通过对违法案件的查处和宣传教育，使得社会各界按规划用地观念不断提高。3、保障了重点项目的必需用地上一轮土地利用总体规划编制和实施均优先、合理安排了基础设施等用地，保证了重点建设项目的用地需求，为镇海区社会经济的发展奠定了良好的基础。上一轮土地利用总体规划通过合理配置土地资源，促进各业之间、城乡之间协调发展。土地利用规划的总目标与经济发展目标相一致，土地利用的分目标充分保证了上级各项规划控制指标的落实，紧密结合了各业经济

33、发展的要求，能基本满足城镇体系和各大产业对用地的需求。4、稳定了粮食生产能力上一轮土地利用总体规划的实施中，采取耕地占补平衡机制，有效保护了镇海区有限的耕地资源，保障了粮食生产安全和社会、经济的发展与稳定。同时，加大了农业科技和农业基本建设的投入，通过土地整理建成标准农田5441公顷，提高了农用土地的集约化程度，改善了农业生产条件，提高了经济效益。5、改善了区域生态环境根据镇海区社会经济可持续发展的要求，在上一轮土地利用总体规划实施中，坚持污染防治与生态保护并重的原则，合理利用自然资源，坚持生态效益、经济效益与社会效益相统一。以城镇绿化、河流整治为重点，结合城市化建设和农村环境美化，积极引导，

34、提高全区的绿化总体水平，营造和谐文明的人居环境。同时，通过封山育林、植树造林等措施，区域生态环境得到了改善。（三）上一轮规划编制和实施中存在的问题剖析1、过高的基本农田保护面积和过少的建设占用耕地控制指标与实际脱节上一轮土地利用规划是按分级下达的规划控制指标来编制规划方案的，这是从严格保护耕地及切实保障国家粮食生产安全的角度出发的。但社会经济发展、城市化建设等因素对建设用地需求的不确定性影响较大，一次性下达的控制指标很难准确把握各地的社会经济发展和城市化建设命脉，也就意味着下达指标很难满足当地经济发展的用地需求。土地利用总体规划的目标是要保障国民经济和社会的可持续发展，随着镇海区社会经济的快速

35、发展，今后建设用地占用耕地的数量将进一步增加，建设用地需求量与控制指标的矛盾将更为突出。2、建设用地空间布局不尽合理，规划局部调整频繁镇海区上一轮规划用地指标分配基本上采取了平均分配法，用地布局基本在与其它规划相衔接的基础上，确定用地布局。规划实施以后，经济发展呈非均衡态势，建设用地需求相对集中，造成局部建设用地供求矛盾突出，出现了指标不够需求过旺的尴尬局面，只有通过依法局部调整规划以缓解建设用地供求的矛盾。另外，线状工程用地的规划布局是根据相关部门的规划编制的，根据基本农田保护条例第十条中“铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区”的规定，线状工

36、程两边规划布局的通常是基本农田。但线状工程建设用地具有一定的特殊性，施工时经常会根据实际情况作线路调整，这不仅涉及建设占用基本农田，还涉及规划布局的调整。3、土地的集约利用水平有待于进一步提高尽管土地利用规划的实施有效地防止了低水平重复建设，有效地防止了土地利用的外部不经济性，提高了土地利用效益，使镇海区的国内生产总值连年增长。但由于过往工业建设项目布局分散、低水平重复建设未能得到有效的解决，镇海区的土地集约利用水平并不十分理想，在未来仍有进一步提高集约利用的空间。4、缺乏土地生态保障机制上一轮规划在编制过程中，一味追求增加耕地，实现耕地占补平衡，忽视了土地生态建设，缺乏科学合理的土地生态保障

37、机制，导致部分土地生态遭到了不同程度的破坏。5、规划实施的监督机制和科技保障相对缺乏上一轮规划实施期间，镇海区耕地保护偏重数量，质量重视程度不够，缺乏相应的耕地质量保护监督机制。建设用地上，还存在批而未供、闲置土地、空闲地等现象，与旺盛的建设用地需求形成了鲜明的对比。同时上一轮规划编制和实施期间，公众参与和科技保障有待进一步提高。三、规划基期年后的指标执行情况镇海区耕地保有量目标为7661.00公顷，到2009年，实际耕地面积为7091.45公顷，需要在规划期内通过土地开发、复垦、异地等方式进行补充，其中在丽水市云和县异地补充耕地1120.67公顷。镇海区规划期间基本农田保护目标为6080.0

38、0公顷，到2009年，实际基本农田面积为6678.04公顷。在上轮规划执行过程中，通过市内有偿调剂基本农田保有量667.00公顷，在宁海、象山等地异地代保。镇海区20062009年新增建设占用土地821.47公顷，其中建设占用耕地628.94公顷，新增建设占用土地指标为2094.00公顷，20062009年已使用821.47公顷，20102020年还可使用新增建设占用土地指标1272.53公顷。具体执行情况见附表1。第四章 规划的基础数据一、土地基础数据为更好地与第二次全国土地调查相衔接，加强规划的可实施性，根据国土资源部办公厅关于印发市区乡级土地利用总体规划规划基数转换与各类用地布局指导意见

39、（试行）的通知（国土资厅发200910号）和关于印发浙江省乡（镇）土地利用总体规划基数审定办法（试行）的通知（浙土资办2008180号）的文件精神，本次规划采用经基数转换后的土地利用二次调查数据作为规划基数。基数转换的总体思路为用土地利用二次调查成果校核2005年变更调查成果，还原规划基期年2005年的土地利用状况。二、规划基数转换情况1、规划基数转换的依据关于印发浙江省乡（镇）土地利用总体规划基数审定办法（试行）的通知（浙土资办2008180号）（以下简称“180号文件”）；经验收合格的2009年第二次全国土地调查数据。2、规划基数转换的原则和要求（1）实事求是，尊重客观事实（违法用地的处理、地类纠正）；（2）删繁求简，便于管理（地类的归并）；（3）注重差异，便于管理（地类的细化）；（4）反映历史，理顺管理体系（批而未建用地的转换）。3、规划基数转换工作基本步骤镇海区规划基数转换工作是分五个阶段开展的，五个阶段分别是准备工作、内业核查、判读核实、内业整理和成果报批。第一阶段：准备工作准备工作具体任务包括：成