居住社区公共配套设施规划的新思路_以合肥市滨湖新区为例

1、居住社区公共配套设施规划的新思路以合肥市滨湖新区为例宁 波 贺静峰摘要：在新建居住社区建立起以人的需求为导向的、以集约利用土地为原则的居住社区公共设施配套新的标准和体系，实现城市规划管理的标准化、规范化。以国家和当地的有关规范及标准为依据，通过吸取有关公共设施配套规划、建设的成熟经验，与当地城市建设的具体实际相结合，完善城市公共设施的层级配套，提升规划建设水平和居民生活质量。以合肥市滨湖新区为例，居住社区公共配套设施按街道级、社居级两级配套，将功能和服务方式类似的公共设施集中组合设置，选址位于服务区域的中心，交通条件有利的地点，控制中心用地，为便于建设和管理，明确了产权属辖区政府。形成了一套具

2、有地方特色的、新的居住社区公共设施配套标准和体系。关键词：居住社区 公共设施 城市规划建设管理1 背景分析长期以来，居住社区公共设施配套的规划编制和管理依据，主要是建设部城市居住区规划设计规范 GB 50180-93，传统的居住社区公共设施配套规划是按照千人指标计算，按照住宅开发面积和人口规模均摊相关的公共设施用地或建筑面积，基本上是本着“谁开发，谁配套”的原则，带来了诸多的问题1。主要存在如下几个方面：第一，由于住宅开发项目的规模大小不一，建设时序也不统一，相关的公共配套设施采取与人口规模和建设面积相对应的方法配建，就会造成小设施的重复建设，而上规模的设施难以达到理想的配建要求。调查显示，大

3、量重复建设的设施由于经营不佳，没有发挥应有的效益；而较大规模的设施建设滞后或达不到理想的配建要求，造成居民入住以后，长时间生活不便。第二，由于“谁开发，谁配套”形成不同的投资建设主体，公共配套设施建成后产权关系不明晰，造成经营管理上的困难，比如幼儿园的产权是属于开发商、业主委员会还是政府有关部门，没有统一的规定。另一方面，开发住区的配套设施往往采取自给自足的方式，不参与社会统筹，而新建住区的居住人口具有一定的同质性，导致对公共产品资源的使用浪费。例如，按照规范配置的住区幼儿园和小学，如果仅仅为本住区封闭式服务，就会带来一段时间生源饱满，一段时间生源不足的矛盾。第三，传统的方法配建公共设施没有预

4、留集中用地，有的甚至分散布置，没有形成明显的规模集聚效应和可标识性。随着社会的发展和社区功能的扩大，一些新增的配套设施和功能难以安排。另一方面，开发商实行封闭式管理的住区为提高销售卖点，建设超标准的配套设施，这些设施没有考虑与周边地区设施共享，难以达到足够的客源，结果必然成为摆设，造成资源的浪费。因此，在新区的建设中需改进规划工作思路，积极寻求新方法，避免重复以往建设中存在的问题，以期形成一套实用的、以人的需求为导向的、新的居住社区公共设施配套标准和体系，作为各个层次规划编制的重要依据，使城市规划建设管理水平迈上新的台阶。2 规划思路为解决我市当前社区公共配套设施规划建设中存在的问题，拓展思路

5、，积极寻求公共配套设施规划建设和管理的新方法，市规划局与市民政局、市规划编研中心共同赴香港考察学习。 通过与香港建筑师学会、香港规划署、香港房屋署的座谈，并参观了香港公屋何文田邨，对香港特别行政区政府在社区公共设施建设方面的良多经验，有了较为全面的了解。香港的社区设施服务范围一般分为全港、整个地区（20-50万人）、地区（10-20万人）、当地社区（1-3万人）四个级别，内容主要包括教育、医疗及保健、警署、裁判法 院、惩教机构、消防设施、救护车服务设施、文娱设施、社区会堂及社会福利设施、邮政局、公众殓房及殡仪设施等11项，香港特别行政区政府会根据区内的人口增幅或密度大小而决定所提供的设施内容和

6、规模。何文田邨位于九龙佛光街的东侧，整个屋邨共有9座公屋楼宇，共4738套住宅，居住人口14540 人，小区内配套设施较为集中，内容齐全，不仅有儿童游乐场所、乒乓球台、老人、青少年中心、民政处、区议员办事处、立法会议员办事处、邮政局等，甚至还有篮球场、排球场和诸多的健身设备，在小区中心部位，还有一个下沉式的露天剧场。何文田广场，楼高四层，提供总商用面积约有9300平方米，里面不仅有麦当劳、必胜客，还有华润万家超市以及小商铺和地下的街市。香港的土地资源十分紧张，能够建设完善的住区公共配套设施，得益于政府的计划保障措施，香港的公屋一直是政府“一手包办”，从建设到分配，再到管理和运营几乎全部“打包”

7、给政府。公营房屋的决策机构是房屋委员会，由民间代表和其他各界与政治团体代表组成，执行者则是政府下属的房屋署，这就形成了一个房委会为核心的庞大机构，负责从建设、维护、资格审查到物业管理和社区服务等各个方面，可谓一个“超级开发商”。通过香港的实地调研，以及参照北京、南京等地的经验，在合肥市滨湖新区的规划建设中，我们强化了社区管理与服务的内容，提高了文化体育休闲设施标准，特别是规划分级与行政管理单元的结合，明确了政府在住区公共设施建设中的主导作用。2.1 新建地区使用新标准合肥市滨湖新区的规划范围南依巢湖、北靠城市二环南路、西接合安高速路、东临南淝河，规划总用地面积约190平方公里。该区是合肥未来通

8、过巢湖走入长江，融入长三角地区的水上门户，是合肥新形象的集中展示区。滨湖新区的建设本着公共先行的理念，通过政府的计划引导，达到建设的高水平、开发的高标准、资源的集约利用，彰显城市个性和特色。新区的用地功能相对均质，开发强度和人口密度较易控制和把握，通常采取成片开发的建设方式，因此，选择新区试点有利于新标准的运用落实。对老城和已建成区则不宜强求遵循，符合条件的也可以参照新标准执行。2.2 公共配套设施的分类和分级2.2.1公共配套设施的分类居住 社区公共配套设施按照使用功能分为九类：（1）教育设施；（2）医疗卫生设施；（3）文化娱乐设施；（4）体育设施；（5）社会福利与保障设施；（6）行政管理与

9、社区服务设施；（7）商业金融服务设施；（8）邮政电信设施；（9）公园绿地广场。2.2.2公共配套设施的分级城市居住区规划设计规范按居住区、小区、组团三级划分，对超过居住区级（35万人）的较大住区的公共配套没有交代，而在实际建设中，组团级（13千人）的公共设施建设往往存在小而重复的现象。通过比较，北京市的住区配套按35万人、0.72万人、0.30.5万人和建设项目配套等四级划分；南京市按市级、地区级（2030万人）、居住社区级（3万人左右）和基层社区级（0.51万人）等四级划分。上述两市的公共配套设施分级方法各有优点，前者注重对基层社区的设施配建，后者注重配建设施的规模化。在合肥市滨湖新区的公共

10、配套设施分级规划中，充分考虑了香港、北京和南京的分级方法，结合了本地区的土地开发强度，按照服务人口、服务半径和行政辖区相结合的分级计算方法，针对住区的公共配套设施按街道级和社居级两级配置2。（1）街道范围是指功能相对完整、由自然地理边界和交通干线等分割形成的、人口规模为1015万人的地区。街道级公共设施配置较为全面，主要强调完善的服务内容和新标准。（2）社居委范围是由城市支路以上道路围合、规划半径约300米的用地单元，人口规模为11.5万人。社居级公共设施配置简单明了，强化日常便民的社区管理、商业设施和幼儿园等服务内容。2.3 公共配套设施应集中建设同级别公共设施应通过规划预留中心用地的方式进

11、行布局，形成各级集中的中心。鼓励同一级别、功能和服务方式类似的公共建筑和设施集中组合建设，选址宜位于服务区域的中心，交通条件有利的地点。功能相对独立或有特殊布局要求的公共设施，可以独立设置，不作为本次研究的重点。集中设置公共设施体现的几方面优点：（1）不同于分散建设，控制了中心用地，有利于集约建设和集中管理；（2）能实现公共设施的均等化分布，中心的各项设施均能达到合理的服务半径；（3）中心功能复合，利于形成规模效益，延伸新的服务，增加就业岗位；（4）利于居住环境的动静分区，避免分散布置带来的功能布局混杂；（5）利于形成自身特色，形成可识别的社区中心，增强居民的归属感，增添社区活力；（6）预留的

12、中心用地有弹性，利于布置未来新增的公共设施功能。3 集中建设的公共配套设施设置标准上述九类居住社区公共配套设施中，我们重点研究由政府直接主导建设的、可以集中设置的设施，这些设施规模不大，但是与居民生活密切相关，例如社区卫生站、老年活动室、图书阅览室、警务、活动场地和绿地等。通过布点规划，可以在新区建设开发的初期，集中控制公共配套设施用地，以期形成必备设施齐全、环境较为美好、管理规范有序、有一定发展弹性的社区中心。3.1 街道级公共设施的设置标准街道级中心用地宜结合轨道交通和公交枢纽站点，在交通便捷的区域中心地带设置，形成街道级公共设施中心，实现居民在步行25分钟、自行车10分钟、机动车5分钟以

13、内可达。用地规模控制在5公顷左右，其中医疗设施、文化设施、社会福利与保障设施、行政管理与社区服务设施等综合用地约0.5公顷，体育场地约2公顷，商业金融、邮电设施用地约1公顷，绿地广场约1.5公顷。街道中心用地地下空间宜综合开发利用，作为商业设施或停车场使用。集中配套街道级公共设施的内容和规模按照表3.1的规定设置。表3.1 序号 分类 设施内容规模1 医疗设施卫生防疫设施、妇幼保健所、康复服务中心等建筑面积约3500平米2 文化娱乐老人活动中心、科普教育、图书室等建筑面积约1000平米3 体育设施包含排球场、篮球场、羽毛球场、足球场等设施场地约2公顷 4社会福利与保障设施老年人日间护理中心 建

14、筑面积350平米 5 行政管理与社区服务设施包括街道管理用房、提供家政服务的社区服务中心，以及派出所等管理和服务用房1000平米，派出所1500平米6商业金融服务设施 商业中心综合楼 7 邮电设施 提供电报、电话、信函、包裹、兑汇和报刊零售等服务的邮电综合业务服务设施建筑面积约20000平米8公园绿地广场公园绿地结合慢跑道等活动场地 用地1.5公顷，紧邻大的城市绿地的可免建根据用地周边公共设施建设的具体情况，可适当调整部分公共设施内容。比如体育场地可以结合公共绿地布置；中心用地紧邻大的城市公共绿地时，可不再考虑公园绿地和广场用地；体育运动场地的地下空间可以建设停车场等。3.2 社居级公共设施的

15、设置标准社居级公共设施宜集中布置，形成中心，用地规模控制在1公顷左右，其中商业和社区综合楼占地约4000平米，幼儿园占地约3000平米，公共绿地和活动场地约3000平米。以服务半径300米左右的11.5万居民为主要服务对象，为居民提供最基本的日常生活服务项目。社居中心用地地下空间宜综合开发利用，作为商业设施或停车场使用。集中配套的社居级公共设施内容和规模应按照表3.2的规定设置。表3.2 序号 名称设置要求 规模1行政管理与社区服务设施 社区居委会、服务站、老年之家、社区警务等，纳入综合楼建筑面积600平米 2 文化娱乐设施书报阅览、幼儿活动、老年活动、文娱健身、自修室等纳入综合楼建筑面积约5

16、00平米 3医疗设施 社区卫生站纳入综合楼 建筑面积约50平米 公共厕所 纳入综合楼 建筑面积约50平米5 幼儿园 在中心用地内单独建设建筑面积16602490平米6 商业零售 含菜市场，纳入综合楼建筑面积约4000平米7公共绿地和活动场地儿童游乐场、篮球场根据条件酌情安排。紧邻城市绿地布置时，可减免此项用地面积约3000平米 根据用地周边公共设施建设的具体情况，可适当调整部分公共设施内容。比如儿童游乐场和篮球场就可以根据条件酌情安排，充分利用紧邻的城市公共空间，综合布置，合理集约利用土地。4 实施建设与使用管理合肥市滨湖新区各级集中配套的公共设施，一般由辖区政府建设，各地块开发按建设面积均摊

17、生态文明视角下的城乡规划2008 中国城市规划年会论文集 所需配套的公共设施建设费用， 均摊的公共配套费， 主要是指除商业外的所有集中建设的公共设施 费，内容包括土地成本、建筑费用、场地建设费用等。个别达到配建规模的较大的地块开发，也可 由开发单位按配套标准建设公共设施， 建成后移交给所在辖区政府。 前述按街道和社居两级分级配 建公共设施，就是考虑与行政辖区的对应关系，有利于明确公共设施建设的责任主体。 辖区政府享有除商业外的集中建设的公共设施的所有权，负责经营、租赁、维护和管理。总结 过去公共设施建设中存在的问题，产权关系不明晰是一个重大弊端，权责应当对应，所以，要明确 辖区政府的所有权地位

18、， 责任到区， 强化政府在公共设施配建中的主导作用。 公共配套设施的规划、 建设、移交和使用管理等方面的规定，应在土地出让的规划条件中予以明确，做到阳光操作，以从 根本上促进滨湖新区的高水平发展。 5 需求与变革 我国住区公共设施的配建方式大致经历了两个时期，1990 年代以前，是计划经济时代的政府 主导式，1990 年代中期以后，是交由市场开发配建，即“谁开发，谁配套” 。应该说，在不同的发 展时期， 两种配建方式对改善当时的居住环境和公共服务水平， 都起到了积极的促进作用。 近年来， 随着城市化的迅猛发展，孤立配建的问题逐渐暴露出来，人们对公共产品的需求标准在不断提高， 配建不合理的矛盾日益显现；同时，政府对市场的驾驭能力也在不断增强，对公共产品和公共资源 的配置效率有了更高的追求。这些新的成就和需求，带来了变革的动力。因此，我们要不断创新规 划理念，形成适应社会经济发