土地利用总体规划修编前期研究专题之三

1、土地利用总体规划修编前期研究专题之三新新沂沂市市 耕耕地地和和基基本本农农田田保保护护 研研究究（送审稿）新沂市土地利用总体规划修编工作领导小组办公室二 OO 八年九月目目 录录前前 言言.1第一章第一章 耕地利用现状及变化趋势分析耕地利用现状及变化趋势分析.1一、耕地利用现状.1（一）耕地资源数量和质量状况.1（二）耕地资源空间分布状况分析.1二、耕地利用变化及趋势分析.2（一）耕地资源数量变化过程分析.2（二）耕地资源增减结构分析.3三、耕地利用的主要特点.4（一）土地利用率较高，利用方式以农用地为主.4（二）土地资源中水域面积大.4（三）人均耕地面积水平较高，耕地资源丰富.4（四）土地后

2、备资源丰富，开发潜力大.5四、耕地未来发展趋势总体判断.5（一）社会经济发展趋势与目标.5（二）耕地数量的变化趋势的总体判断.6第二章第二章耕地需求量预测耕地需求量预测.7一、主要指标预测.7（一）人口预测.7（二）粮食单产预测.8（三）粮食需求量预测.9（四）粮食播种比例预测.10二、耕地需求量预测.11（一）粮食作物耕地需求量预测.11（二）耕地总需求量预测.12第三章第三章耕地供给量分析耕地供给量分析.13一、耕地减少量分析.13（一）建设用地占用耕地分析.13（二）农业结构调整和生态退耕减少耕地面积分析.13（三）规划年耕地总减少量预测.14二、耕地增加量分析.14三、耕地总供给量分析

3、.14第四章第四章耕地保有量分析耕地保有量分析.15第五章第五章基本农田保护研究基本农田保护研究.16一、基本农田的数量与分布情况构成分析.16二、基本农田变化情况及原因分析.17三、基本农田保护采取的绩效与措施.18四、基本农田保护目标选择.20第六章第六章主要结论和政策建议主要结论和政策建议.21一、结论.21二、政策建议.21（一）科学划定基本农田，落实有效保护空间.21（二）转变经济发展传统理念，经济发展应更多注重挖掘内涵，耕地和基本农田的保护要体现灵活性.23（三）积极稳妥地推进农业结构的调整.23（四）加快社会主义新农村建设，实现土地集约化利用.23前前 言言我国正处于工业化和城市

4、化的快速起飞阶段，工业化水平的快速递增和城市化规模的急剧扩张意味着对土地的需求越来越大，人地关系矛盾更趋紧张，目前，耕地总面积已从 1996 年的 19.51 亿亩减少到 2004 年的 18.31 亿亩，减少幅度达 5.8%，人均耕地面积更是从 1996 年的 1.59 亩下降到人均 1.41 亩，不到世界人均耕地的 40%。另一方面，耕地保护与国家粮食安全息息相关，在现阶段农业科技没有重大突破的情况下， “保护耕地就是保护我们的生命线” ，因此，如何处理好“建设”和“吃饭”的问题在现阶段显的尤为重要。为此，党中央、国务院专门提出了“以耕地保护为前提，控制建设用地为重点，节约和集约用地为核心

5、”的要求，把切实保护耕地特别是保护好基本农田放在首位，进一步深刻研究耕地和基本农田保护问题。新沂地理位置为北纬 340710342838，东经 11801421184313，位于江苏省北部边缘，东与连云港市东海县、宿迁市沭阳县相接，南与宿迁市宿豫县以新沂河、骆马湖为界，西与邳州市为邻，北与山东省郯城县接壤。新沂市为暖温带湿润性气候区，四季分明，光照充足、雨热同季、雨量充沛、热量丰富，无霜期长。东西长 58.8 公里，南北宽 44.5 公里。2004 年，幅员面积160.05 平方公里（240.09 万亩亩） ，人口 96.48 万。截至 2004 年底，耕地 78858.5 公顷（118.29

6、 万亩） ，占土地总面积的 49.27。1996-2004 年，耕地减少3460.54（51908.1 亩）公顷，补充耕地 2901.53（43522.95 亩）公顷，尽减少耕地559.01 公顷（8385.15 亩） 。截止到 2004 年，全县人均耕地面积 0.082 公顷（1.23 亩）。与大多地方相似，新沂市随着社会经济发展致使耕地面积的减少，但是同时对耕地的开发、复垦和整理力度也很大，新增耕地面积不断增加。新沂是江苏省的县级市中的为数不多的交通枢纽，在近几年以及“十一五”规划期间，伴随着长江三角洲产业空间的梯度扩散和区域快速交通网络的发展，新沂市也在加快由传统农业县二三产业的转变，大

7、力发展新型产业，大力支持当地优势产业的发展，客观上讲，随着社会经济的发展和发展重点的转移，人口与耕地的逆向演变和粮食消费水平的提升，耕地资源的减少和人地关系的逐渐紧张的趋势是必然的。但是否在未来的发展阶段新沂市能否改善现有的耕地和社会经济发展之间的关系状态，以及如何来调整耕地保护和经济发展之间的关系，这都需要新沂市在进行下一轮的规划修编过程中，查清现有耕地和基本农田面积、构成和分布，未雨绸缪，为耕地资源的充分合理利用和保持经济持续发展的做好准备。第一章第一章 耕地利用现状及变化趋势分析耕地利用现状及变化趋势分析一、耕地一、耕地利用现状利用现状（一）耕地资源数量和质量状况（一）耕地资源数量和质量

8、状况截至 2004 年底，新沂市农用地总面积为 108780.09 公顷（163.17 万亩） ，占全县土地总面积的 49.38%，其中耕地面积 78858.5 公顷（118.55 万亩） ，占农用地面积的72.66%；耕地中，灌溉水田 31140.61 公顷，占农用地面积的 28.63%；旱地 45176.41公顷，占 41.53%；水浇地 2453.27 公顷，占 2.26%；菜地面积为 264.61 公顷，占0.24%。耕地质量方面，新沂市依据本县实际情况根据高产田亩产 600 公斤以上、中产田亩产 500 公斤到 600 公斤、低产田 300 公斤到 500 公斤的标准来衡量和确定。2

9、000 年以来，新沂市就依据自身的优势和特点（旱地比率较高） ，开始对中、低产田进行了换植耕作的方法，将中低产田逐步改植经济作物，或者改作其他用途。因此目前新沂市基本低产田数量较小，中产田的比例也很小，种植粮食作物的耕地基本都是高产田。因此，可以说新沂市县耕地质量整体水平比较不错。（二）耕地资源空间分布状况分析（二）耕地资源空间分布状况分析从图 1-1 可以看出，新沂市耕地主要分布在其下辖的 16 个乡镇之中，其中以北沟镇耕地面积最大，为 8594.54 公顷，分别占全县总耕地面积的 10.94%；棋盘镇和阿湖镇居其次，分别占全县耕地总面积的 10.3和 9.98；新安镇、窑湾镇、王庄镇、高流

10、镇、双塘镇、时集镇和新店镇占的比例差不多，居中，在 5.6%9%之间；其余的乡镇草桥镇、港头镇、合沟镇、邵店镇、瓦窑镇、唐店镇相对来说要小一点，所占比例在 2%5%0.002000.004000.006000.008000.0010000.00公顷耕地面积 4758 3628 3473 2630 4430 8089 5020 1626 5701 7833 8594 7071 3335 4427 3089 4816新安镇草桥镇港头镇合沟镇窑湾镇棋盘镇王庄镇邵店镇高流镇阿湖镇北沟镇时集镇瓦窑镇双塘镇唐店镇新店镇图 1-1 2004 年新沂市耕地分布情况图二、耕地利用变化及趋势分析二、耕地利用变化及

11、趋势分析（一）耕地资源数量变化过程分析（一）耕地资源数量变化过程分析随着新沂市经济的快速发展，总体来看新沂市耕地数量一直呈现递减趋势，19962004 年新沂市耕地数量变化以及人均耕地面积变化如下表 1-1 所示：表 1-1 1996-2004 新沂市耕地面积与人均水平变化表1耕地面积（公顷）总人口（人）人均耕地面积（公顷/人）199679417.519406070.08441997199779913.949514170.0840199880646.569613960.0839199980134.649459480.0847200079073.609633560.0821200179157.2

12、09722300.0814200278543.249658120.0813200378770.959555370.0824200478858.59647630.0817从新沂市 19962004 年耕地面积和人均耕地面积变化趋势图可以看出，1996 年1数据来源：1996 年后的数据来源于新沂市国土部门的土地详查面积和变更调查面积。以来新沂市人均耕地面积总体趋势是不断下降的，但整体下降幅度较小；19962004 年间新沂市耕地面积共减少 559.01 公顷，年平均减少 62.11 公顷。人均耕地面积可以分为三个阶段来看，1996 年到 1999 年变化幅度较小，先下降在升高；1999 年到 2

13、002 年两年呈急剧下降状态，尤其是 19992000 年，下降幅度较大；20022003 年其人均耕地面积有回升，2004 年基本增加到 2000 年人均水平。总体来看，1997-2004 年人均耕地面积呈 W 型状态，可能原因在于耕地实际减少和数据的统计口径不同。 7700077500780007850079000795008000080500810001996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004公顷0.07900.08000.08100.08200.08300.08400.0850耕地面积公顷/人图 1-2 新沂市 1996-2004 年耕地面

14、积和人均耕地面积变化图（二）耕地资源增减结构分析（二）耕地资源增减结构分析2004 年新沂市耕地总面积截至2004 年底，耕地 78858.5 公顷。1996-2004 年，耕地减少 3460.54 公顷，补充耕地 2901.53 公顷，尽减少耕地 559.01 公顷。1996-2004年耕地增加和减少的来源及去向可以在图 1-3 和图 1-4 中加以体现。建设占用60%生态退耕0%农业结构调整40%灾毁0%注：本土主要依据地籍更新调查数据。由于生态退耕和灾毁面积地籍调查没有统计，本图未表示整理8%复垦4%其他56%开发32%19962004 年间，按照地籍更新调查的统计，新沂市耕地减少主要有

15、两个个方面，一是建设用地占用耕地 2071.6599 公顷，占耕地减少总量的 60%；二是农业结构调整 1388.88 公顷，占耕地减少总量的 40%。地籍更新调查没有统计生态退耕和灾毁的情况，故未列入。可见新沂市建设占用和农业结构调整是耕地减少的两个主要因素，符合一般耕地减少的规律。从耕地增加来看，新沂市耕地增加主要依靠的是其他方式的土地利用模式，从图 1-4 可以看出，19962004 年间，其他方式累计新增加耕地 1636.53 公顷，占耕地增肌面积的 56%；其次是土地开发，累计新增耕地面积 924.07 公顷，占增加耕地面积比例达 32%，是新增耕地的次要来源途径；再次是土地整理，通

16、过土地整理新增耕地面积为 236.2 公顷，比例为 8%；通过土地复垦累计新增耕地面积 104.73 公顷，图 1-3 1996-2004 耕地减少结构图图 1-4 1996-2004 耕地增加结构图图比例为 4%。可以看出，现行规划实施以来，新沂市耕地增加主要其他方式和土地开发，补充耕地是控制耕地减少的有效办法。三、耕地利用的主要特点三、耕地利用的主要特点（一）土地利用率较高，利用方式以农用地为主（一）土地利用率较高，利用方式以农用地为主全县已利用土地面积 138434.82 公顷，土地利用率达 86.49%，其中农用地108603.69 公顷，占全县土地总面积 67.85%，说明新沂市土地

17、利用以农用为主的特性。在农用地中，以耕地和其他农用地为主，其中耕地占农用地面积的 72.61%，其他农用地占农用地面积的 14.78%，园地、林地分别占农用地面积的 9.17%、3.44%，没有牧草地。（二）土地资源中水域面积大（二）土地资源中水域面积大全市土地总面积 160054.45 公顷，其中河流水面、湖泊水面起来 16877.96 公顷，占土地总面积的 10.55%。全市地形地貌比较复杂，旱地较多，林地、果园相对其他的县市来说要高。（三）人均耕地面积水平较高，耕地（三）人均耕地面积水平较高，耕地资源丰富资源丰富截至到 2004 年底，新沂市人均耕地面积 0.082 公顷（1.23 亩）

18、 ，1996 年以来整体呈现下降趋势，但人均耕地面积下降幅度不是很大，不过还是低于全国平均水平，这说明从耕地数量角度看，新沂市人均耕地水平不高，但是耕地保护工作做的还是比较不错，人地关系舒缓。（四）土地后备资源丰富，开发潜力大（四）土地后备资源丰富，开发潜力大截至 2004 年底，新沂市全市未利用地共计 19942.68 公顷，占到土地总面积的12.46%。在 19942.68 公顷的未利用地中，大部分的是水域，84.63%的是湖泊水面和河流水面，而苇地、滩涂占未利用土地的 15.37%，是土地总面积的 1.91%。尽管比例相对不高，可开发土地资源总体绝对数量较高，土地后备资源相对丰富，开发潜

19、力相应较大。四、耕地未来发展趋势总体判断四、耕地未来发展趋势总体判断（一）社会经济发展趋势与目标（一）社会经济发展趋势与目标在现行规划实施期间，新沂市全市社会经济发展稳步上升。2004 年全县实现国内生产总值 64.55亿元，比 1996 年增长 76.86%；人均国内生产总值 6723 元，比1996 年增长 70.59%。产业结构得到优化和提升，三次产业构成中，农业比例不断下降，第二、第三产业飞速发展，三次产业产值比例从 1996 年的 40.6：32.6：27.8 逐步调整为 2004 年的 28.938.232.9。新沂市城市化水平也得到显著提高，由 1996年的 23%迅速上升到 2

20、004 年的 38.01%。可见，新沂市已经进入城市化快速发展阶段，在未来的一段时期之内未来十几年将是城市化水平迅速加快时期。对于未来一段时间的发展， 新沂市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（草案）中的论述能全面体现全市的发展思想和目标。在未来五年内新沂全县将突出四大方针：富民优先、科教优先、环保优先、节约优先；十大注重：注重健康、质量、后劲的有机统一，注重经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的协调发展，注重经济效益、社会效益和生态效益的同步提高，全面加强党的建设，全面提升经济社会事业发展水平。不断提升经济发展水平、社会和谐程度和生态人居环境，努力建设全面小康、富裕文明的新新沂。这期间

21、全县将围绕以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，始终以科学发展观统领发展全局，紧紧围绕建设“东陇海线上第三大城市、第三大工业城市”和“年年进位、项项争先”两大目标，坚持率先发展、科学发展、和谐发展的原则，按照富民优先、科教优先、环保优先、节约优先的方针，更加注重健康、质量、后劲的有机统一，更加注重经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的协调发展，更加注重经济效益、社会效益和生态效益的同步提高，全面加强党的建设，全面提升经济社会事业发展水平。 十一五规划目标：到 2010 年全市地区生产总值达到 160 亿元，年均增长 15%，超过全省、徐州市平均水平。财政一般预算收入达到 7.5 亿元，年

22、均递增 25%。开发区力争升格为国家级开发区。全市城市化水平每年提高 1.5 个百分点以上，力争建成国家生态园林城市、国家环保模范城市、中国优秀旅游城市、全国卫生城市。城镇居民人均可支配收入年均增长 11%，农民人均纯收入年均增长 9%。（二）耕地数量的变化趋势的总体判断（二）耕地数量的变化趋势的总体判断根据新沂市县经济社会总体定位与和主要的发展目标来看，为了达到预期的目标，占用一定数量的耕地来支持城镇以及行业的快速发展是必然的趋势，因此耕地面积会受到社会经济发展的不断影响。新沂市“十五”期间城市化水平已经升至35.2%，显然全县社会经济发展处于加速发展阶段，研究和实践均表明城市化发展加速时期

23、耕地面积减少幅度将不断加大。因此从这个角度来看未来一段时期内全市社会经济发展将会对耕地变化产生较大影响。但对于新沂市来说，科学发展观逐步确立，行业结构会不断调整并趋向合理，经济增长方式由外延型向内涵型转变，耕地对于经济发展的贡献率将相应逐步降低，GDP 增长对耕地的依赖性也将降低，即内涵型的经济发展将导致越来越少的耕地占用。另一方面新沂市对近期和远期的耕地开发整理复垦做出详细的规划，耕地开发复垦和整理工作进一步加强，因此预计新沂市的发展在规划期内会对耕地产生影响，但新沂市严格遵守国家政策、保持耕地总量动态平衡会顺利实现。第二章第二章耕地需求量预测耕地需求量预测一、主要指标预测一、主要指标预测从

24、未来粮食需求角度出发，耕地需求量主要受人口、粮食综合生产能力以及人均粮食需求量、粮食播种面积等因素的影响，因此在对耕地需求量预测之前需要对上述因素进行预测，包括人口数量、粮食单产水平、耕地复种指数、粮食自给率、人均粮食需求量、粮食作物播种面积占农作物总播种面积比例的预测。（一）人口预测（一）人口预测人口预测是指根据规划区域或单位现有人口状况和可以预计到的未来发展趋势，测算未来某个时点人口的状况，包括人口数量、人口性别和年龄构成等。在本课题研究中，人口预测旨在预测未来某个时点的人口数量。新沂市土地利用总体规划修编专题新沂市建设用地供需研究中运用人口自然增长法、灰色模型法和趋势外推法进行预测的结果

25、得到三种不同的结果，考虑到三种方法各有优缺点，研究决定选取三个结果的平均值作为人口预测的最终结果。其中人口自然增长法根据新沂市人口发展“十一五”计划和到 2020 年长远规划中全县总人口 2010 和 2020 年预测值得出。见下表。表 2-1 新沂市 2010、2020 年人口预测结果 单位：人预测方法预测方法2010 年年2020 年年人口自然增长法9935951033238灰色模型法9820171006877趋势外推法971205976493平均值9822721005536因此，本研究最终确定2010年新沂市人口总数预测值为982272人，2020年为1005536人。（二）粮食单产预测

26、（二）粮食单产预测近年来新沂市粮食单产整体上保持在5800公斤/公顷左右，但是2003年的粮食单产出现了巨大的变化，原因在于2003年新沂市大面积遭受水灾的影响，因此天灾导致粮食单产受到很大影响，因此数值异常。为此本专题对现在的粮食单产进行修正，并且在进行粮食单产预测时仍然采用移动平均法以降低因数据过少带来的误差。表 2-2 新沂市历年粮食单产变化趋势 单位：公斤/公顷年份粮食单产修正粮食单产19966059.155816.4719976290.326068.0119985632.786044.3919996574.816068.3120005711.785961.7520015910.905

27、772.8820025916.185538.8420034392.495393.8620045782.425606.34用二次三年移动平均法对修正后的数据进行分析处理，趋势预测分析发现一元线性模型、二次多项式模型和指数模型能够很好的反映粮食单产的变化趋势，各模型方程式以及粮食单产预测，但是由于自然灾害的影响以及种植面积的减少，模型的效果不是很好，不太符合实际。也因为数据量较小，计量分析结果不理想，而且本研究认为随着科学技术水平、尤其是农业水平的不断提高，以及农业机械、肥料和农药等在质量和数量上投入的改善，研究认为丹徒区粮食单产尽管呈现下降趋势，但会逐步稳定在一定的水平上。因此本研究采用各年来粮

28、食单产数据平均值修正后的数据作为未来 2010 年和 2020 年的粮食单产。最终的确定结果为 2010 年 6000 公斤/公顷，2020 年 6200 公斤/公顷。（三）粮食需求量预测（三）粮食需求量预测根据中国工程院院士、中国农业专家咨询团主任、国家食物与营养咨询委员会主任卢良恕提出的关于小康社会食物安全的目标体系表明，2010 年人均粮食年消费量将达到 391 千克，2020 年人均粮食年消费量将达到 437 千克1。据此预测未来新沂市粮食需求量：KPD式中，K 目标年粮食作物人均占有量；P 目标年总人口数；D 目标年粮食作物总需求量。结合上文预测的人口总量，初步确定 2010、202

29、0 年新沂市粮食作物总需求量分别为 384068.35 吨和 439419.23 吨。 （四）粮食播种比例预测（四）粮食播种比例预测表2-5给出了1996年到2004年新沂市粮食播种面积占农作物总面积的比例，从表中可以看出，新沂市粮食作物播种面积整体上呈现下降趋势，可以看出新沂市的经济作物所占的比例在逐年增加。在预测未来粮食播种面积所占的比例时，需要充分考虑到新沂市的产业特色和地区优势，并且要充分参照新沂市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的发展计划，还要重视粮食生产对于国家安全、社会稳定的重要性，研究认为只有粮食播种面积保持一定的稳定水平才能满足以上的要求。分析1996-2004年指标，

30、可以发现近年播种面积比例在逐年下降，近年来的平均水平在57.3%。如果根据趋势预测的模型预测，2010和2020年的播种肯定是低于45%。但是从表2-3中可以看出实际上播种面积还是在缓慢增加的，同时根据国家的政策和发展趋势，播种面积不可能持续下降，结合上世纪九十年代的指标值，研究最终确定2010年和2020年粮食播种面积占农作物总面积的48%左右。表 2-319962004 年粮食播种面积占总播种面积比重变化情况 单位：万亩、%年份粮食播种面积农作物播种总面积比重1996134.4177.3275.801997134.85184.3173.161998132.59189.1570.101 走中

31、国特色食物与营养发展道路 http:/ 科学网 2003-09-19EB/OL。1999115.76182.163.572000102.42200.8550.99200195.29199.547.76200295.56201.9347.32200387.9195.0845.06200488.38196.6844.94二、耕地需求量预测二、耕地需求量预测（一）粮食作物耕地需求量预测（一）粮食作物耕地需求量预测粮食作物占用耕地需求量按以下公式计算：S粮食 =（DN）/（TF）式中：S粮食为粮食作物占用耕地的面积；D 为粮食总需求量；N 为粮食自给率；为粮食作物单产；F 为粮食作物的复种指数。粮食复

32、种指数由于缺乏近年来详细资料，参考与新沂相毗邻的县市情况，研究提供两种指数，较高复种指数180%和较低复种指数160%进行预测；根据新沂市有关部门提供数据显示，1996年到2004年来新沂全市粮食自给率均达到100%。据此，本研究认为一直以来新沂市在农业上具有一定优势，粮食生产在一定时间范围内均量粮食生产仍然会保持现有自给状态，但考虑经济作物种植比例和到未知因素，因此本研究自给率分别给出100%、80%。据此，计算得到2010年、2020年不同粮食自给率和不同复种指数下新沂市粮食作物的耕地需求量。表 2-6 2010 新沂市不同情况下的粮食作物需求耕地量 单位：公顷自给率复种指数100n=80

33、%1.835561.6828449.511.640007.1232005.70表 2-72020 年新沂市不同情况下的粮食作物需要耕地量 单位：公顷自给率复种指数100n=80%1.839374.4831499.591.644296.2935437.03（二）耕地总需求量预测（二）耕地总需求量预测根据上文对粮食作物播种面积占农作物总播种面积的比例预测，计算新沂市2010年和2020年总的耕地需求量如下表2-8和2-9所示：表 2-8 2010 新沂市不同情况下的耕地需求量 单位：公顷自给率复种指数100n=80%1.874086.8359269.811.683348.1766678.54表 2

34、-9 2020 年新沂市不同情况下的耕地需求量 单位：公顷 自给率复种指数100n=80%1.882030.1765624.151.692283.9473827.15从上面两个表可以看出，在较低的复种指数下，新沂市现有耕地面积78858.5公顷，在自给率为80%时还可以满足需要，但是在100%时，到2010年和2020年不能够满足需求。基于新沂市的实际情况考虑，一来从前几年来看新沂市遭遇自然灾害的比率比较高，二来新沂市农业生产关注较多的是对经济作物的发展，因此，虽然目前的耕地量能够保证新沂市当前的粮食需求完全实现，但未来的耕地需求还是比较严峻，需要充分认识以上的客观事实，做好保护耕地，补充耕地

35、的工作。第三章第三章耕地供给量分析耕地供给量分析一、耕地减少量分析一、耕地减少量分析（一）建设用地占用耕地分析（一）建设用地占用耕地分析根据专题七新沂市建设用地供需研究的研究成果，在对建设用地需求总量预测基础上，扣除掉存量建设用地供给的之外，2010 年和 2020 年新增建设用地分别为 562.03 公顷和 1141.47 公顷。按新沂市近年来新增建设用地中耕地比例以 85计算，到 2010 和 2020 年占用耕地量分别为 477.73 公顷和 970.25 公顷。（二）农业结构调整和生态退耕、灾毁减少耕地面积分析（二）农业结构调整和生态退耕、灾毁减少耕地面积分析根据前文所述，以及我们对历

36、年耕地减少的原因分析，新沂市耕地减少的主要原因是农业结构调整、建设用地占用。1996 年2004 年因农业结构调整减少耕地面积 1388.88 公顷，占耕地减少面积的 40%。考虑到 2003、2004 年国家一系列耕地保护的政策相继出台，以及新沂市具体实际情况，因此未来产业结构调整占用耕地的数量将会有所下降，因此我们确定 2010 年和 2020 年因农业结构调整减少的耕地将会占到耕地减少总量的 35%左右。由于土地变更调查没有统计生态退耕和灾毁的情况，因而参考新沂市相邻县市的相应数据，同时基于对新沂市的自然地理条件和环境的充分考虑，研究认为为保持和改善生态环境，在自然保护区、水源保护地、生

37、态敏感区内及生态廊道两侧进行生态退耕，同时因生态退耕减少的耕地会通过土地后备资源的开发得到补充，耕地总量将保持平衡，实现土地利用与生态保护的双赢，确定 2005-2010 在 500 公顷左右，2011-2020 在 900 公顷左右；（三）规划年耕地总减少量预测（三）规划年耕地总减少量预测根据前文预测，2010 年和 2020 年耕地减少的流向为建设占用、农业结构调整占用耕地。具体耕地减少的流量如表 3-1 所示。表 3-1 新沂市 2010 年和 2020 年耕地面积减少预测 单位：公顷耕地减少去向20052010 年20112020 年建设占用477.731141.47农业结构调整688

38、.011368.484生态退耕及灾毁8001400合计1965.743909.954二、耕地增加量分析二、耕地增加量分析耕地增加量主要来自于土地整理、开发和复垦和其他方式。从新沂市土地开发整理规划项目数据资料可知，新沂市在 19962004 年期间进行土地开发复垦整理等新增耕地面积为 2901.53 公顷。根据新沂市土地开发整理工作报告 ，计划20052010 年土地开发复垦整理 14186.66 公顷，其中新增耕地面积 3063.082 公顷，考虑到新沂市的社会经济发展水平以及已经实施的开发整理计划的实际情况，并结合新沂市土地现状结构，研究认为 20052010 年新沂市土地开发整理复垦可以

39、新增耕地面积 2560.41；20112020 年随着社会经济发展水平不断提高，对土地开发整理复垦的投入力度不断加大，整理开发复垦的力度会更大，增加耕地面积也会增加，但考虑到新沂市未利用土地的总量以及其开发的可行性，研究认为全县 20052010通过开发整理复垦来增加的耕地面积为 2560.41 公顷，20052020 年总计为 5623.49公顷。三、耕地总供给量分析三、耕地总供给量分析根据公式，目标年耕地面积=基期耕地面积+土地开发整理复垦增加耕地面积农业结构调整占用耕地生态退耕及灾毁减少耕地面积建设用地占用耕地面积。基期土地面积以 2004 年末耕地面积 78858.5 公顷计算，确定

40、2010 年和 2020 年耕地面积为： S2010 =79453.17 公顷） S2020 =79025.99（公顷）第四章第四章耕地保有量分析耕地保有量分析综合新沂市耕地资源需求预测和供给能力分析结果，可以发现未来一段时期内，新沂市耕地资源基本满足全市在较高复种指数、80%自给率下的粮食需求。据此，耕地保有量确定思路如下：耕地保有量上限以不突破预测耕地供给量的最高值，下限以不低于预测耕地需求量的最低值：耕地保有量= Min（预测耕地需求量 t)，Max(预测耕地供给量 t) 其中：预测耕地供给量 t 表示第 t 期预测耕地供给量；预测耕地需求量 t 表示第 t 期预测耕地需求量。 因此，建

41、议耕地保有量范围如下：（1）2010 年，耕地保有量区间为59269.81 公顷，79453.17 公顷；（2）2020 年，耕地保有量区间为65624.15 公顷，79025.99 公顷。基于 1996 年土地详查现状数据，现行土地利用总体规划目标年耕地保有量确定为 79952.9 公顷（2010） ，但结合新沂市目前耕地实际状况这一保有量已不能完成。下一步在确定新沂市新一轮规划耕地保有量的时候应采取“粮食完全自给、部分粮食外调调出”的策略以及充分考虑到可能的自然灾害影响，使得耕地保有量数值在上述耕地保有量区间范围内尽可能向上限靠近，同时为将来的发展留有一定余地，因此，建议耕地保有量目标如下

42、：2010 年耕地保有量为 78453.17 公顷，2020 年耕地保有量为 78025.99 公顷，这一耕地保有量完全可以保证较低复种指数下的新沂市粮食的自给；并且预留了较大空间以防止自然灾害的发生对全县产生影响，同时给非农建设用地预留了适度的供给空间。第五章第五章基本农田保护研究基本农田保护研究一、基本农田的数量与分布情况构成分析一、基本农田的数量与分布情况构成分析根据新沂市基本农田检查和整改结果，截至 2004 年底，全县已划定基本农田保护面积 78667.9 公顷（1180006.3 亩） ，设立标牌 386 块，整修标志数 1414 处，指标分配到各个乡镇，各乡镇图表均齐备，责任到村

43、到组到农户。各乡镇基本农田面积具体情况如下图 5-1 所示：0.002000.004000.006000.008000.0010000.00公顷基本农田保护指标 2443 3156 4318 3015 4030 3545 4498 8560 4980 4597 2178 8130 7366 5612 7445 4788耕地保有量指标4342 3474 3528 3367 3638 2322 4543 8474 5356 4867 1731 8875 7232 5839 7867 4490新安镇瓦窑镇港头镇唐店镇草桥镇合沟镇窑湾镇棋盘镇王庄镇新店镇邵店镇北沟镇时集镇高流镇阿湖镇双塘镇图 5-1

44、新沂市各乡镇耕地及基本农田保护目标分布情况图从上图可以看出，新沂市基本农田分布各个乡镇差异显著。其中棋盘镇基本农田面积最大，占全县基本农田面积的 10.88%；北沟镇、时集镇、阿湖镇、高流基本农田面积相差不大，面积比较大。新安镇、瓦窑镇、港头乡、唐店镇、草桥镇、合沟镇、窑湾镇、王庄镇、新店镇、邵店镇、双塘镇这几个镇的基本农田面积要小一些，尤其是邵店镇。基本与耕地的乡镇面积分布相一致。从基本农田构成情况来看，根据新沂市提供的基本农田利用及变化情况汇总数据表明，截至到 2004 年底，新沂市基本农田为在74484.1公顷（1117261.5 亩亩）基本农田中，耕地 67691.5 公顷，占 90.

45、88%；园地 3967.937 公顷；林地 1466 公顷；其他农用地 1359.07 公顷，园地、林地和其他农用地构成了基本农田的 9.12%。表 5-1 目前基本农田地类构成表 单位：公顷地类合计 耕地园地林地其他农用地74484.1 67691.53.659.20123.10100%90.88%5.33%1.97%1.82%根据规划的基本农田保有量和当前实际的基本农田数量，以及新沂后备资源的潜力，新沂市后备基本农田面积可以确定 4182.99 公顷，占目前基本农田面积的5.6。二、基本农田变化情况及原因分析二、基本农田变化情况及原因分析截至 2004 年底，根据土地台帐等的统计数据，新沂

46、市实际划定基本农田保护面积 78667.09 公顷（1180006.3 亩） ，基本农田由于非农建设占用 1424.16 公顷，农业结构调整 1359.1 公顷，其他原因 4223.8 公顷，补划基本农田面积为 2824.08 公顷，因此实际划定数量较规划下达的基本农田保护规划指标 78666.67 公顷多出 0.42 公顷。但是实际上，根据四查清四对照的工作报告，新沂市 2004 年实际的基本农田面积76159 公顷。实际根据四查清四对照的工作报告，基本农田保护制度实施以来，受经济快速增长、城市化进程加快、农业结构调整加大等多种因素的影响，土地的供需矛盾日益尖锐。随着京沪和连霍两条高速公路在

47、新沂市境内通过，新沂交通区位优势的凸现，同时新沂市被省政府确定为“三级一类”中等城市后，以及正在实施“五年再造一个新沂城”的目标，客观上必然导致建设用地的扩大，不可避免将占用大量的耕地。基本农田保护区划定以来，由于国家、省重点工程建设占用，新沂市的基本农田保护区面积减少的比例较大。一是高速公路等国家重点交通建设占用。基本农田调整划定以来，共有三个国家重点交通建设项目占用基本农田 1270 公顷，其中1998 年国家发展计划委员会批准建设的连霍高速公路新沂段占用本市基本农田面积886.8 公顷；1997 年交通部批准建设京沪高速公路新沂段占用基本农田 332.7 公顷；2001 年国家发展计划委

48、员会批准建设的胶新铁路占用基本农田 50.5 公顷。2002 年因乡镇合并，在基本农田保护指标不得减少的原则下进行土地利用总体规划调整时，因三个项目占用耕地数量巨大，无后备耕地补充，只得将 1270 公顷土地质量贫瘠园地划入基本农田，这与基本农田保护的相关规定不符，所以这次检查新沂市将这部分作减少处理。二是铁路占地，在基本农田保护区划定后，在新沂市修建了新长铁路，占用 66.67 公顷。三是国道占地，205 国道改线工程占用 166.67 公顷。四是其它国家重点建设占用 66.67 公顷，其中亿斤粮库占用 40 公顷，铁路专用线占用 26.67公顷。五是南水北调工程是国家重点水利工程，由于南水

49、北调工程将抬高骆马湖的水位 1-1.5 米,将造成沿湖的新店、棋盘、草桥、窑湾四个镇约 2667 公顷的土地被水淹没，如果不调减该区域的基本农田保护区面积，势必造成基本农田数量的虚有。六是 2000 年左右政策性引导大力推广农业结构调整，使原本种植农作物的田地，改作其他用途，例如种植树木或农田养殖。该项占地 1359 公顷。七是设立生态保护区和文物保护区占地 1465 公顷。2004 年土地利用现状变更调查数据反映，新沂市现有耕地和园地面积共 133.2101 万亩，其中，园地 14.9214 万亩，坡耕地面积 4 万余亩，而在坡耕地中有近 2.5 万亩的坡耕地较为贫瘠，且改造较为困难。按照目

50、前的 118 万亩基本农田保护区的指标，新沂市基本农田保护率达 88.7%。由于以上国家、省重点工程建设占用基本农田上级均未作相应的指标核减，从而出现了基本农田“上山下水”的现象，使划入基本农田保护区难以从质量上保证，同时也对新沂市城市建设和经济发展造成了较大的用地压力。四查清四对照的工作报告里面建议，为了保证基本农田面积不减少，质量不降低，用途不改变，保障新沂市经济的健康发展，提高新沂人民的生活水平，希望对新沂市的基本农田约 7000 公顷进行核减，保持基本农田保护区面积 71659 公顷，基本农田保护率 80.8%。三、基本农田保护三、基本农田保护的绩效与采取措施的绩效与采取措施根据以上对

51、新沂市基本农田现状各情况的分析可以看出，新沂市没有完成基本农田下达的保护任务，当然有一定的客观原因，如国家和地区的大型工程。新沂市基本农田保护率仍然在 88%以上，是因为新沂市一直在采取积极有效的措施落实基本农田保护。但是鉴于目前的耕地和基本农田的严峻形式，新沂市的基本农田保护政策和执行力度必须加强，以确保实现既定的保护目的。首先，新沂市编制了科学的基本农田专项规划。新沂市依据土地利用总体规划图，专门编制了基本农田专项规划图，明确了各个保护块界线、面积和保护块中耕地面积，并完善基本农田保护地块台账。其次，新沂市完善了基本农田保护区调整划定工作。在确保耕地占补平衡和基本农田面积不减少的前提下，根

52、据乡镇行政区划调整的实际和新的土地利用总体规划要求，对基本农田进行了局部位置调整，形成了基本农田规划与土地利用总体规划、城市规划、中心村建设规划、交通、水利、土地开发整理规划协调统一的规划格局。第三，层层落实基本农田保护责任。新沂市根据基本农田保护工作新情况、新要求，重新明确调整基本农田保护区、保护片、保护块责任人，建立县、镇、村、农户四级基本农田责任体系，把基本农田保护措施落实到农户，落实到地块。第四，全面设立基本农田保护标志牌。新沂市先后投入一定资金，在 16 个镇交通要道、集镇村庄基本农田保护连片区域设立 386 处基本农田保护标志。标志公示基本农田保护面积、范围，责任人和保护措施，公布

53、监督举报电话，使基本农田保护置于广大干群监督之下。第五，不断完善和健全基本农田保护制度。新沂市建立了基本农田保护责任、检查、动态监测、质量与环境监督检查等十项制度，促进了基本农田保护工作规范化、制度化开展。第六，加强基本农田质量管理。新沂市在查清基本农田数量的同时，加强了基本农田质量检查，为做好耕地质量评定和肥情监测工作提供了科学依据。同时，通过发展有机农业、生态农业基地建设，引导农民转变种植习惯，大力推广优良品种，增施有机肥，培肥地力，促进基本农田质量的提高。第七，推进基本农田信息化建设。新沂市通过积极运用土地利用现状调查数据库成果，形成了基本农田规划电子图件，为基本农田信息化管理奠定了基础

54、。四、基本农田保护目标选择四、基本农田保护目标选择基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。规划确定的基本农田指标为78666.67公顷，实际划定基本农田保护面积78667.09公顷，比下 达指标多花0.42公顷。根据研究中基于粮食需求的耕地需求预测，以及充分考虑到新沂市的农业特色和自然灾害的影响，综合各方面因素，本研究根据耕地供给量研究结果表明2010年、2020年耕地供给都高于现有耕地面积，认为仍然坚持完成78667.09公顷的基本农田保护目标实际中能够顺利完成。因此，我们建议应该从新沂市的实际情况出发，可以保持现有新沂市基本农田保

55、护区的指标不变。这样可以将部分耕地充分的转移到种植经济作物或者发展副业上来，同时也能够保证社会经济发展和建设的需求。因此，研究建议新沂市确定基本农田保护面积为70666.67公顷，而且该保护面积也已经大大超出了新沂市2020年较高标准粮食需求下的耕地面积保有量。表 5-2 新沂市基本农田保护率预测年份耕地面积基本农田面积基本农田保护率201078426.07 公顷70666.67 公顷90.11%202079925.04 公顷70666.67 公顷88.42%第六章第六章主要结论和政策建议主要结论和政策建议一、结论一、结论（1）本研究对耕地利用的现状特点和近年来耕地的变化趋势进行了分析评价。认

56、为新沂市人均耕地水平相对较高，人地关系较为缓和；其土地利用比较充分，综合生产能力较高；全县水域一般。结合新沂市的实际情况，研究认为新沂市土地后备开发潜力较大。（2）本研究主要基于粮食安全预测了规划期内新沂市的耕地需求量，并考虑了粮食自给率为 100%（粮食完全自给自足） 、80%（部分粮食外购）不同情况下及不同的复种指数下的耕地需求量，结合考虑新沂市的会经济发展的实际情况以及自然灾害等方面的影响，采纳粮食自给率为 80%、较高复种指数 1.8 的条件下的耕地面积作为预测的最终结果，即 2010 年和 2020 年新沂市耕地面积要分别至少要达到59269.81 公顷公顷和65624.15 公顷公顷才可以满足人口在不同时间和不同生活标准下的需要。 同时本研究通过耕地的供给量的分析得出 2010 和 2020 年耕地总供给量分别为79426.07 公顷和 80925.04 公顷。通过耕地供需平衡分析，我们建议 2010 年和 2020年耕地保有量数值分别为 78426.07 公顷和 79925.04 公顷。（3）本研究通过分析新沂市基本农田变化的情况及原因，认为目前新沂市基本农田保护率达到88%以上，不论从新沂市保护基本的实际情况来看，还是从经济发展的客观要求来看，以及新沂市自身的产业特色和优势，新沂市按照目前的基本农田目标保护是可以完成的，而且这样既能够完全保证全县