在新一轮城市总体规划修编中调整城市人均建设用地标准

1、在新一轮城市总体规划修编中调整城市人均建设用地标准X孙久文 叶振宇提 要本文从我国城市人均建设用地标准的现状出发, 分析该标准实施以来存在的若干个问题及产生问题的原因, 分析其对我国城市经济发展的影响, 并根据区域经济理论, 从区域规划、主体功能区、城市职能以及城乡协调等多角度来探究我国城市规划人均建设用地标准调整的重点和方向, 重点阐述该标准的调整对当前统筹城乡发展具有重要的实践意义。关键词人均建设用地标准 区域规划 主体功能区 城市职能中图分类号F29312文献标识码A 文章编号1000-114X (2007 01-0023-06城市化和工业化相互促进是改革开放以来我国经济社会发展的重要特

2、征之一。我国城市的人口规模、用地规模和产业规模急剧扩张, 城市化水平快速上升。各地政府在制定中长期城市总体规划时, 都试图增加城市建设用地供给量来扩大城市规模, 获取发展空间。根据建设部1991年颁发的5城市用地分类与规划建设用地标准6规定, 城市规划人均建设用地指标分为四级, 最低为60平方米/人, 最高为120平方米/人, 各级城市现有的规划城市人均建设用地指标需要根据现状, 按照指标级别和允许调整幅度双因子的限制要求加以调整。由于在实施的过程中, 出现了不少的漏洞, 有的地方违背了原先制定的城市总体规划, 受利益的趋势, 非法征地, 建设各类开发区, 造成了农民失地的问题。由于中国新一轮

3、城市总体规划的修编已全面展开, 新的城市规划要对从现在到2020年的城市定位、发展目标、人口空间布局、交通发展战略等做出安排。我们认为, 新一轮城市规划修编是在城乡公共物品要素分配不合理、农村公共物品的供给量严重不足的背景下开始的, 城市规模的无序扩大势必造成城乡差距的继续扩大。所以, 必须给新一轮城市总体规划的修编带上两个X 本文为国家社科基金项目:/走向2020年的中国城乡协调发展战略0(项目号:05&ZD053 阶段性研究成果。/紧箍咒0:限制城市规模扩大的幅度和降低城市人均建设用地的标准。本文着重分析现行城市规划中城市人均建设用地标准存在的问题, 提出未来调整的重点和方向。一、

4、我国现行城市规划人均建设用地标准存在的问题我国现行城市规划中的城市人均建设用地标准制定于1991年, 至今仍然是指导我国各类城市进行总体规划修编的国定标准。但是, 由于标准本身存在一系列的问题以及15年来我国经济社会发展的环境已经发生巨大变化, 因此标准所带来的问题正在逐渐地暴露出来。11实施标准单一, 对城市规划的约束性差我国现行的城市人均建设用地指标分为四级, 分级如下:城市人均建设用地指标分级指标级别用地指标(平方米/人 Ñ6011-7510Ò7511-9010Ó9011-10510Ô10511-120由于制定的是单一标准, 具体到操作层面上看,

5、对控制城市建设用地的约束性不强。我国目前实际的城市人均建设用地超过国家用地高限的三分之一, 大大超过国际平均水平。按照国家关于城市规划建设用地的最高定额, 一般城市人均用地面积最高标准是人均100平方米, 首都和特区城市最高是120平方米。据专家估计, 我国664个城市, 城镇居民人均用地已达到133平方米, 而世界上发达国家人均城市用地是8214平方米, 发展中国家人均城市用地是8313平方米¹。目前, 我国各类城市正在经历一段经济结构和社会结构的快速变革时期, 伴随城市化速度的加快, 城市人口和城市用地在总量上的增加是不可避免的。但是, 由于土地资源的稀缺性, 在城市化率提高的同

6、时, 减少人均城市人口占用土地的面积, 是保证城市可持续发展的重要途径。上述情况表明, 如果我们不考虑经济社会发展和人口规模变化的显示, 还按照原来的单一标准进行城市总体规划修编, 势必会使我国城市空间问题成为城市经济发展的瓶颈。21现行标准缺乏因地制宜, 忽视地区间的差异性我国是一个相当于整个欧洲面积的大国, 各地区的自然条件相差很大。例如, 坐落于高原的城市和矗立于沙漠的城市, 由于周边生态环境都比较脆弱, 不宜提高城市规划人均建设用地指标; 一些平原城市则可以根据实际发展的需要, 适当地提高城市人均建设用地标准, 扩大城市规模, 减少因用地紧张所造成的不良后果。由于自然条件、区位条件和历

7、史原因的影响, 我国不同地带城市间的经济社会发展差异也很大。当东部的中心城市已经达到世界中等发达国家的水平的时候, 中西部地区的城市则还处在比较低的发展水平。由于缺乏因地制宜的细化标准, 导致东中西的城市规划用地规模出现苦乐不均的局面。从目前的状况看, 大城市和特大城市的城市人均建设用地指标明显低于中、小城市, 大城市和特大城市的城市人均建设用地指标数值近年来略有提升, 而中、小城市和小城镇的城市人均建设用地指标提升速度较快。更令人担忧的是, 在我国城市化迅速加快的进程中, 各等级城市的用地规模急剧扩张, 不少城市早已突破原先的城市规划限制。由于人均建设用地标准需要与城市规划人口规模相乘才能得

8、出城市未来需要规划的用地规模, 近年来出现了城市规模的迅速扩大与人均建设用地逐渐上升并存的局面。31现行标准时滞性强, 没有考虑到区域动态发展需要20世纪90年代初, 我国城市经济总体水平比较低, 除了直辖市、省会城市、特区、沿海开放城市之外, 其他城市的城市化和工业化水平处于起步阶段或者发展阶段, 农村剩余劳动力没有像现在这样大规模的区际性流动, 应该说, 当时制定的城市人均用地的标准, 基本符合当时的发展需要。但是, 随着改革开放的不断深入, 全国不同等级城市的工业化水平逐渐地提高, 城市总体规划出现了失效现象, 助长了各类工业区建设泛滥, 城市用地规模扩张加速, 降低了规划标准的权威性。

9、现行标准时滞性强的另一个表现, 是城市规划考虑的对象仅限于单个城市, 没有考虑到城市之间发展变化的情况。尽管在城市规划的用地标准中已有涉及到城市对外交通的用地需求, 但城市是在同其他城市发生各种经济联系的过程中实现城市功能升级和结构调整, 并且随着城市空间的拓展, 已经出现面积较大、功能较强的城市群或者城市带, 对于城市群或城市带而言, 目前的城市规划标准显然是不适用的。一般而言, 城市群地区对城市用地需求要比非城市群地区的用地需求更加旺盛, 但是从20世纪90年代初沿用到现在的城市规划人均建设用地标准, 并没有为城市群发展而设定的专用标准, 这也应当成为未来研究的一个重点。41现行标准没有反

10、映城乡协调发展的需要, 制度性障碍加剧城乡分割目前, 我国城乡差距发展较大, 城乡关系较为紧张, 但是现行人均城市用地标准没有对实施的成本进行核算, 也就是说, 现行标准没有考虑到每增加或者降低单位面积的建成区所需要增加或者减少固定资产投资以及征地补偿等成本, 因此地方政府出于做大、做强市区考虑, 盲目地扩大建成区面积, 强制向市郊农民征用大量的农田, 致使农民丧失赖以生存的生产资料 土地。在不顾及城乡协调发展的前提下执行现行的城市人均建设用地标准, 会使一个技术性的标准成为制度性的障碍。在当前我国农村农民社会保障制度尚不健全的情况下, 农民失地后, 生活日趋窘迫, 城乡收入差距很快拉大。二、

11、城市规划人均建设用地标准的调整方向结合我国区域发展格局以及未来趋势, 促进我国城市化进程的健康发展, 节约利用有限的城市建设的土地资源, 城市人均建设用地标准有必要进行调整, 从制度建设上为中央政府的宏观调控创造条件。从区域的视角入手分析我国城市规划人均建设用地标准调整的方向, 具体如下:11从区域规划出发, 合理配置土地资源, 统筹区域建设用地我国经济发展存在东部、东北地区、中部以及西部等组织宏观经济活动的四大板块, 东部地区开放开发较早, 城市化和工业化水平较高, 现已形成了长江三角洲、珠江三角洲、京津冀、山东半岛和海峡西岸等五个城市群, 这些城市群的规模、等级以及现代化水平均列全国前列,

12、 因此, 城市的人均建设用地对城市群整体空间结构的调整具有重要意义。从城市建设用地的规模来看, 东部地区、东北地区的城市分布相对集中, 城镇体系相对完善, 城乡关系相对协调。而中、西部地区地域面积广大, 地形复杂多样, 城市数量少, 城市现代化水平较低, 城乡分割严重。基于区域发展趋势, 东部地区、东北地区对几个大城市群进行区域规划, 尤其是城镇体系规划和土地规划, 按照合作分工的原则对中心城市和其他城市的职能进行协调, 避免区域内的各级城市的职能/大而全, 小而全0。中西部地区要规划中原城市群、武汉都市圈、长株潭城市群、成渝地区、关中地区等城镇密集的区域, 适当控制城市人均建设用地标准, 引

13、导人口和产业向这类区域集聚。在外围地区, 中、小城市需要适当降低城市人均建设用地标准, 增加城市数量, 发挥中、小城市对广大农村的带动作用。在/十一五0期间, 通过调整城市人均建设用地标准, 促进生产要素、产业和人口适度集聚, 使城市成为承担我国统筹城乡发展的主导力量。21从区域主体功能出发, 协调城市发展与主体功能区之间的关系按照资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力, 将我国空间划分为四大主体功能区域, 各主体功能区内的城市要服从国家实施的区域政策和区域规划要求, 选择合理、科学、可持续发展的人均建设用地标准。具体而言, 对于优化开发区域, 人均城市建设用地的标准需要适当调低, 关键在于

14、提高土地资源的利用效率; 对于开发区域, 人均城市建设用地标准适当放宽, 以加快工业化和城市化的步伐, 承载优化开发区域和国外的产业转移, 承接限制开发区域和禁止开发区域的人口, 今后将成为我国经济活动和人口集聚的重要载体。对限制开发区域和禁止开发区域, 人均城市建设用地标准需要进行严格控制, 限制人口的过度集聚和产业的盲目扩张, 减少各种开发活动对自然生态环境的影响。31从城市职能出发, 通过调整城市人均建设用地标准促进和完善城市职能城市职能就是城市在区域发展中所承担的作用。通常按照城市职能划分, 可以将城市分为工业城市、旅游城市、交通枢纽城市、商业城市等几大类。建设部门需要根据城市职能设定

15、不同参照标准, 以满足城市完善其职能过程中的用地需求。一般来说, 工业城市和交通枢纽城市要求面积较大的建设用地, 因此城市规划中人均城市建设用地的标准需要适当按高限掌握。反之, 对于诸如旅游城市等而言, 适当降低规划的人均建设用地标准, 限制重化工业的发展, 也要避免因城市扩张过快对旅游景区产生较大的负荷。41城市人均建设用地标准要与主体功能区相结合城市的诞生、成长以及发展都离不开所在区域的自然生态环境, 城市人均建设用地标准要依据区域功能不同而设置不同等级, 使得城市的发展要与区域主体功能定位相适合。在/十一五0期间, 将我国的国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能

16、区, 按照主体功能区的发展方向调整完善区域政策和绩效评价, 规范空间开发秩序, 形成合理的空间开发结构。为此, 在未来五年, 我国地方政府制定区域规划或者城市总体规划都要从区域的主体功能入手, 寻求空间资源的优化配置。城市人均建设用地标准作为城市规划的参照指标之一, 要加入区域主体功能定位的要求, 促进城市开发与区域主体功能协调发展。三、几点建议在当前统筹城乡发展大背景之下, 研究如何通过城市规划人均建设用地标准的调整以增强城市对农村人口的吸纳能力, 具有十分重要的实践意义。具体地讲, 调整人均建设用地标准至少可以实现三种功能, 一是合理利用城市土地, 有助于提高城市的产业聚集能力和宜居水平;

17、 二是城市的工业以及所带动的服务业发展将吸纳更多的农村剩余劳动力转移; 三是增强中央对各类城市进行科学、合理的土地调控, 从而提高土地的集约利用率和宏观经济运行的稳定性。对我国未来调整城市人均建设用地标准, 提出几点建议:11城市人均建设用地标准要与城市的规模等级相结合自20世纪90年代以来, 在/优先发展大城市0的思路引导下, 我国大城市和特大城市因城市人口增加过快, 人均建设用地往往位于规划用地标准的低限, 土地利用较为集约, 城市交通拥堵、环境压力、供电供水供气紧张等问题凸现; 中小城市则相反, 人均建设用地面积比较高, 城市建设容积率比较低。在新一轮城市规划制定中, 大城市的数目在增加

18、, 大城市的平均规模不断上升; 而中、小城市数目和规模成倍扩大, 成为一个普遍的倾向。由于这类城市数目很多, 城市扩展中的城市人均建设用地标准仍按照中、小城市的标准施行, 大量占用土地在所难免。为此, 急需修订城市人均建设用地的标准, 在遵循依法依规、从严从紧、节约集约的原则下, 特大城市、大城市的人均建设用地标准保持不变或者略为降低, 力求通过城市自身调整土地利用结构, 挖掘内部潜力, 扩大城市绿化、公共服务设施用地的面积, 控制城市建筑的容积率, 改善城市的市容市貌, 尽可能满足市民宜居要求; 中等城市可以从城市职能出发, 适度降低人均建设用地标准, 尽可能在满足城市职能发展的条件下集约利

19、用土地资源; 对于小城市而言, 要大幅度降低城市人均建设用地标准, 减少当前小城市非法征地以及土地利用不合理等粗放用地行为。21城市人均建设用地标准要与统筹城乡发展相结合城市人均建设用地标准要与城镇建设用地标准相结合。当前我国存在城市人均建设用地标准与城镇建设用地标准两张皮, 后者要比前者来得高, 土地利用集约化利用程度比较低。城镇扩张没有能够最大限度地吸纳失地农民以及农村剩余劳动力进城就业, 在有些地区甚至加剧了城乡矛盾。解决这个问题, 可以从城市设置方面着手, 将一些符合城市发展条件的建制镇设置为城市, 并且调整其用地规模, 这样可以增加城市的数量, 从更大范围内吸引农村剩余劳动力。因为将

20、城镇升格为城市, 其人均建设用地标准就不能再使用城镇的标准, 而不许使用城市的标准。如果到2020年, 将目前19000多个建制镇中的3000个升格为城市, 理论上可以减少相当多的土地占用的增加。当然, 这需要从城市设置的体制和管理制度上进行彻底的改革。在今后城市总体规划中, 还需要将城镇的发展纳入到城市规划体系中, 统一设定为城市人均建设用地标准, 也就是使城镇人均建设用地标准与城市不要相差太大。31从国家宏观调控出发, 建立城市人均建设用地的成本核算机制当前, 如何深入研究城市规划人均建设用地标准与城市化率、征地补偿等建立核算机制, 已经成为研究的重要课题。调整城市人均建设用地标准需要立足

21、于城乡关系的协调, 人均建设用地标准的调整要与失地补偿联系起来, 避免因标准提高而造成/圈地运动0。具体而言, 调整城市规划人均建设用地标准要考虑三个方面:首先, 城市人均建设用地标准调整要考虑到征地补偿安置成本, 避免因成本过低或者补偿不到位而造成城乡关系失调, 或者土地扩张致使国家宏观调控乏力; 其次, 城市人均建设用地标准调整要考虑到土地出让费用的转移支付补偿, 也就是说标准制定时需明确土地出让费用于农田基础设施建设、廉租房建设等公共基础设施建设的比重, 尽可能减少人为支配土地出让金行为。再次, 城市人均建设用地标准要考虑到各种不同用途土地出让或者开发成本。尤其对于工业用地而言, 调整后

22、的标准要对工业用地的比例、规模、等级进行分类计价, 通过规范工业用地转让、开发方式, 以达到控制工业用地供给 量来调控地方发展经济的冲动。 总之, 城市人均建设用地标准的成本核算是今后修订城市规划建设用地标准的重要内容, 对 当前进行统筹城乡发展和宏观调控具有重要的实践意义。 ¹ 5 国土资源部重整土地 土地审 批制度改 革年底出 年 6 月 30 日。 炉6 房地产 门户 - 搜 房网 http: / / www soufun1com2006 1 参考文献: 1 徐笑东, 张占录等: 5 我国城市人均用地规模指标 研究6 , 5中 国软科学6 , 1999 年第 8 期。 2 周倩: 5控 制城镇建设用地规模研究6, 5 中国土地 科学6 , 1997 年第 3 期。 3 赵永革: 5 世纪之交的重大话题 我国耕地、粮 食与城市 土地 利用状 况6 , 期。 4 国家发改委: 5 中华人民共和国国民经济和社会发 展第