机关参考资料管理体制改革思考

1、新中国成立以来的九次政府机构改革新中国成立以来，为了不断适应经济、政治、社会发展的新需要，共进行了九 次大规模的行政体制与政府机构改革。第一次： 1954 年，中央加强对经济建设的集 中统一领导， 国务院隶属部门由建国初期的 35 个部门增至 64 个；第二次：1956 年， 中央向地方放权，国务院所属经济管理部门由 50个减为 36 个；第三次： 1961年， 中央再一次收权， 国务院隶属部门达 79 个；第四次：1982 年，废除干部终身制促 “四 化”建设，国务院隶属部门从 100 个减为 61个；第五次： 1988年，转变政府职能， 国务院部委由 45 个减为 41 个；第六次： 19

2、93 年，适应市场经济体制需要，国务院 隶属部门从 86 个减少到 59 个；第七次： 1998 年，消除政企不分，国务院组成部门 由原有的 40 个减少到 29个；第八次： 2003年，计划色彩淡出，国务院组成部门变 为 28 个；第九次： 2008 年，实行大部门体制，国务院组成部门变为 27 个。前五次 是在计划经济的框架内进行的，而后四次是为了适应建立社会主义市场经济体制的 需要而进行的，改革的重点是转变政府职能，建设服务型政府，提供越来越多的公 共服务，满足人们越来越高的公共需要。总体上看，我国行政管理体制改革，与经济体制改革同步，不同程度地解决了 一些问题，缓解了一些压力和矛盾，行

3、政管理水平和效率有了实质性的提高。一是 “有限政府”的治理理念逐步确立。通过不断的改革，逐步认识到政府的权力是有 边界的，不能政府包揽一切，要正确处理政府与市场的关系，努力做到不缺位、不 越位、不错位，建立有限权力和有限责任的政府，依法行政，以责履权。二是宏观 调控体系日趋完善。政府强调市场导向，综合运用经济手段、法律手段和必要的行 政手段，统筹财政政策、货币政策、土地政策、产业政策、收入分配政策、价格政策和社会政策，注重发挥各种政策的组合效应，提高宏观调控的有效性，有效抑制了经济运行中不稳定不健康因素，保持了经济平稳较快地发展。三是公共服务职能不断增强。转变政府管理职能，加快了行政审批制度和

4、垄断领域的改革，推进了公共服务创新，更加注重社会管理和公共服务，更加关注社会的公平与公民权力。调整财政支出结构，不断加大政府的公共服务投入，重点向义务教育、医疗卫生、社会保障等民生领域倾斜，真正实现让发展成果由人民共享。四是政府管理更加注重科学化、民主化、透明化。在政府权力下放、政务公开、廉政建设、扩大民主参与等方面采取了一系列改革措施，政府绩效优化升级，政府决策机制日趋科学化、民 主化，政府管理走向公开透明。二、 当代国外行政管理体制改革的经验与启示20 世纪 80 年代以来，随着经济全球化和信息化的加快发展，为了解决政府管 理面临的新压力，以美国、英国等西方发达国家为代表，世界各国普遍进行

5、了以市 场化为导向的公共行政改革，形成了世界范围的行政改革浪潮，在控制机构规模、 降低行政成本、提高行政效能等方面取得了巨大成效。1. 转换政府职能。英国通过大规模的国有企业私有化和公共服务市场化、社会 化，实现了政府从包揽社会事务回归小政府的成功 “卸载 ”，而最具英国特色的重大 改革措施则是决策与执行相分离。 1988 年，英国政府开始推行 “改进政府管理：下 一步行动方案 ”，在政府部门内部设立独立的执行机构，实行经理责任制，拥有充分 的自主权。到 2002 年，英国政府设立执行机构 127 个，承担了 75%的公共服务任务。 美国总统克林顿 1993 年执政，出台政府改革的纲领性文件

6、从重视过程到重视结果： 创造一个花钱少、 工作好的政府，开展了历时 8 年的以市场化为导向的重塑政府运 动，裁减人员 42.6万人，清除 64 万页的规章法则， 制定了 4000 多条顾客服务准则， 成为美国 20世纪 50年代以来规模最小的政府。 法国从上世纪 90年代起，开始采用 美英的 “小政府、大社会 ”模式，精简政府机构，推进国有企业私有化。德国采取了 非连续性渐进改革模式， “给国家减肥 ”，削减公职人员，压缩公共部门人事开支， 转变公共组织结构。2. 完善决策机制。美国形成了一套较为成熟的与市场经济相适应的政府管理体 制和决策机制。首先，决策目标明确。注重选民的利益和意向。其次，

7、决策程序规 范。自始至终进行民主讨论、辩论以及对决策结果进行绩效评估，并按多数人的意 见做出决策。再次，决策公开透明。先后制定了信息自由法 、政府公开法等 法律，建立对全体美国民众开发的政府网站，决策受法律约束和民众监督。3. 实行大部门制。美国约翰逊总统 1966 年成立交通部，将分散在商业部、财政 部等 8个部的交通事务集中起来，实行综合管理，体现了 “大运输”、“大交通 ”概念。 英国希思政府 1970年出台中央政府的改组 白皮书后， 改革经历了一个渐进而又 曲折的过程，设有国防部、卫生与社会保障部、外交和联邦事务部三个超级大部， 中央政府机构大体保持在 17 个左右。改革的另一个成果是

8、成立了核心能力部门 “中 心政策评审组 ”，集中于总体战略发展和消除特定政策与战略之间的矛盾与冲突。 日 本从 2000年起，中央政府将过去的 1府 21省厅合并成 1府 12省厅。一些新兴国家 如韩国等也开始探索实行大部门模式。4. 地方分权改革。国外政府间关系改革，表现为中央向地方的分权倾向，以增 加地方自主性。 1982 年美国里根总统，推行 “还权于州与地方 ”改革，下放部分权力 给州和地方政府， 与联邦政府分享财政收入、 分担公共服务供给。 法国在 1982 年地 方分权改革的基础上， 2003年修宪报告明确将法国界定为 “地方分权 ”的单一制国家， 重塑了中央与地方的关系。除法国外

9、，其他中央集权国家如英国、日本、西班牙等 在维护单一制国家结构的前提下， 也不断向地方政府下放财政和公共事务管理权限， 使地方政府转变成相对独立的准自治地方政府。同时，通过撤销合并等方式扩大地 方政府管理幅度，增加管理半径，降低管理成本，还通过建立垂直管理体系和加强 政府间合作等方式协调中央与地方政府之间的关系。5. 推行绩效管理。服务承诺制，是英国行政体制改革的一个组成部分。英国自20 世纪 90 年代起建立现代公共支出和绩效管理框架，制定 “公共服务协议 ”，在全 国推行政府社会服务承诺制，中央政府制定出了数十个全国性的工作绩效标准并向 社会公布。 1999 年布莱尔政府继续推进以质量和顾

10、客满意为导向的绩效管理，出台 政府现代化白皮书 ，2003 年实施 “全面绩效评估 ”，使财政绩效管理成为政府行 政管理改革的 “助推剂 ”。美国 1993 年通过政府绩效与结果法案 ，使美国政府绩 效评估和管理走上了制度化的轨道，并成立国家绩效评审委员会推动联邦政府绩效 管理改革。澳大利亚、新西兰、法国等国家也在政府预算绩效改革方面取得了举世 公认的成效。6. 加强权力制约。西方国家在推行行政管理体制改革中，十分注重对权力的约 束，形成了比较严密的行政权力运行的制约与监督机制。美国的行政管理模式以分 权制衡为特征，从联邦到各州政府实施了立法、司法、行政三权分立模式。英国的 政制主要原则是 “

11、议会主权 ”和 “议会至上 ”，总理内阁产生于议会，并对议会负责。 但议会并不因为拥有不受限制的立法权而滥行立法。西方国家除了 “以权力制约权 力 ”外，还注重 “以权利制约权力 ”，并在法律中得以体现。如瑞士建立了包括公民直 接投票表决制度、 “公民复决立法 ”制度和 “公民倡议立法 ”制度等在内的比较完善的 公民“直接民主 ”监督制约制度体系。随着经济全球化步伐的加快和现代信息技术的飞速发展，行政管理体制改革正 在不断的深入。国外行政管理体制改革给我们的启示，一是创新是行政管理体制改革的活力源泉。二是简政是行政管理体制改革的突破重点。三是效能是行政管理体 制改革的价值取向。四是预算是行政管

12、理体制改革的强力抓手。五是制衡是行政管 理体制改革的保障手段。 我国已融入世界经济一体化， 也面临着同样的环境和挑战， 需要借鉴国外有益的做法。三、 推进我国行政管理体制改革的建议我国行政管理体制改革，面临着特定的政治、经济和社会环境，有其横向权力 配置和纵向事权分工的内部结构，具有艰巨性和长期性，是一项复杂的系统工程。 因此， 推进行政管理体制改革， 必须处理好政府与政治的关系、 政府与经济的关系、 政府与社会的关系、中央与地方的关系，以政治民主促服务型政府建设，引入市场 机制建设有限政府，关注城镇化、收入差距以及环境保护和公共危机化解等社会问 题，健全中央与地方财力与事权相匹配的体制，在保

13、证国家集权和市场统一的前提 下发挥中央与地方两个方面的积极性，实现协调和可持续发展。（一）遵循政权民授原则，加快建设法治型政府“没有规矩，不成方圆” 。依法行政，自古有之，中外皆然。中国古代迷信君权 神授，早在尚书召诰就有记载“有夏服（受）天命”;资本主义社会则崇尚“议 会至上”，政府听命于议会； 而我国是人民民主专政的国家， 一切权力包括行政权力 都来源于人民，这就决定了建设法治型政府必须遵循政权民授原则。政府提出法律 议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件都应当符合宪法和法律 规定的权限和程序，必须充分考虑全民的利益，在政治程序上保证人民享有平等的参与权。政府建立健全法治化行

14、政决策机制，以法律的形式规定各种决策主体的决 策权力，确定科学的公共决策咨询程序和规则，将公共管理和行政行为纳入法制化 轨道，保证每一个群体同等的机会和待遇，保障每个公民的生存权，为社会弱势群 体提供基本的社会救助。建设法治型政府，涉及政府责权配置、民主决策机制、行 政执法程序以及依法执政能力建设等诸多方面的内容，需要对传统法治精神与政权 民授原则加以整合，必将是一个开拓创新、循序渐进的过程。（二）强化执政为民理念，努力创建服务型政府民本思想起源很早，孟子提出“民为贵，社稷次之” ，北宋的石介也提出“民， 国之根本也”，李世民更是主张“水能载舟，亦能覆舟” 。民本思想也体现在西方政 治中，政党

15、的当选需要公民投票，政党施政也要赢得民意。但这些民本思想存在着 历史上和政治上的局限性，需要借鉴其中的有益部分。对于当代中国而言，建设服 务型政府是落实科学发展观、实现人民利益的必由之路。党的十七大提出“学有所 教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的“五有”目标。本着这一目标， 财政支出逐步向教育、医疗卫生、社会保障等事关人民群众切身利益的基本公共服 务供给方面倾斜。 2008 年中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、 医疗卫生、 社会保障、就业、保障性住房、文化方面的民生支出为 5603.64 亿元，同比增长 29.2%。 2009 年中央财政用在这方面的民生支出安排为 7284

16、.63 亿元，同比增长 29.4%。在 加大民生投入力度的同时，更加注重改善和保障民生的各项体制机制建设，各项社 会事业加快发展，涉及人民群众切身利益的一些热点、难点问题相继得到了较好地 解决。今后，财政支出将进一步向教育、社会保障、医疗卫生等社会事业发展倾斜， 改善保障民生的各项体制机制，不断完善政府的社会管理和公共服务职能，努力做 到便民、利民、取信于民，充分体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的科学发展观。（三）控制行政管理成本，量身打造节约型政府“历览前贤国与家，成由勤俭败由奢” 。古代历朝都在追寻精兵简政之路，却从 未走出政府机构从精简到膨胀、再精简再膨胀的怪圈，官无常

17、制、职无常守， “官与 职殊”、“十羊九牧”现象始终没有得到很好解决。西方的政府“瘦身”运动和我国 的政府机构改革仍是在寻求着破解这一难题。面对这一难题，党中央、国务院决心 坚定。在党的十七大报告中明确提出 “精简和规范各类议事协调机构及其办事机构， 减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题” 。中 央办公厅、国务院办公厅 2009年 2日下发了关于党政机关厉行节约若干问题的通 知，要求各级党政机关厉行节约反对铺张浪费，明确规定 “因公出国（境）经费支 出、机关车辆购置及运行费用支出要在近 3 年平均数基础上分别压缩 20%、15%， 机关公务接待费用支出、节电、节

18、油、节水指标比去年分别削减10%、5%，一律不得新建楼堂馆所 ”。这是一个可喜的进步。但从根本上破解这一难题， 必须按照十七 大报告的要求，综合考虑各方面的影响因素，根据行政单位性质进行分类管理，培 养全员成本意识，加强预算执行控制和绩效评估，实现从传统的以 “节约、节省 ”为 目标的成本管理向现代的注重投入产出比的成本效益管理的转变。另外，机构改革 要与财政改革同步，以法律的形式严格控制财政供养机构和人员数量。（四）界定行政管理权限，科学构建高效型政府 西方新公共行政改革倡导的先“瘦身”后“健美”运动，对于当代中国同样适 用。首先，处理好政府与市场的关系。西方国家的成功经验，诸如引入市场竞争

19、机 制、实现公共服务社会化等， 对于我国具有重要的参考价值。 在这里需要注意的是， 我国行政管理体制的市场化社会化要很好地把握一个度的问题，避免国外政府改革 中出现的公共职责私有化、新的社会不公、过分追求成本效益化等问题。还有一个 问题是避免政府与市场争利，需要时候引进来不需要时候踢出去的做法与改革的指 导思想是相违背的。其次，减少政府行政管理层级。明晰中央与地方政府的事权和 财权，厘清中央与地方的关系，在保证中央全国财政分配主导地位的前提下，保护 地方积极性。随着交通和通讯手段的快速发展，政府施政空间越来越大，为减少政 府行政管理层级提供了可能。 从提高政府执政能力出发， 该减的减， 该强化

20、的强化。 为了缩短政府间信息传输链条， 继续推进实行省直接管理县 （市）的财政体制改革， 有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。 “上面千条线，下面一根针” 为了更好地满足社会不断增强的公共需求，强化市县政府财政职能，为辖区居民提 供全面而又专业的公共服务。最后，进一步促进政府职能转变和机构改革。稳步推 进中国政府“大部委”改革，整合行政管理资源，减少职责交叉、权责脱节、部门 之间遇事相互推诿等现象。继续减少和规范行政审批，不断加强对行政审批权的监 督制约。按照责权对等原则，完善行政问责制度。坚持约束与激励相结合原则，加 强干部评价体系建设。推进事业单位科学分类和资源整合，提高事业单位资源的利 用效率和公益服务质量。推进非税收入管理改革，实现行政执法与部门利益脱钩。 建立对部门的科学的绩效考评制度，将预算资金分配与政府部门绩效考评