我国生物质能政策框架李景明

1、浅析我国生物质能政策框架的现状与发展李景明（农业部科技发展中心，北京，100026）摘 要：在中央政府的支持下，我国生物质能的开发与利用得到了迅猛发展，但是由于相关的法规和政策并不配套和协调，导致生物质能发展过程中遇到一些政策性障碍。本文拟通过对近些年来我国出台的涉及生物质能的法律、法规和政策进行分析，提出了在基本构建了生物质能政策基本框架的基础上，还必须通过提高其可操作性并完善相应的配套措施，才能保证生物质能又好又快地持续健康发展。关键词：生物质能 政策Abstract: Biomass development and utilization in China has progressed

2、rapidly in recent years. But there are some policy obstacles to biomass development because of unmatched and uncoordinated laws, regulations and policies. The paper analyses biomass laws, regulations and policies promulgated recently. It puts forward recommendation of constructing biomass policy fra

3、mework, strengthening policy effectiveness and increasing matching measures to guarantee the sustainable and healthy development of biomass.Key words: biomass energy, policy 1 我国生物质能的发展势头迅猛近年来，我国经济保持了平均每年10%以上的高速发展速度，对能源的需求和消耗也处在一个高增长的状态下，在某些地区或者行业甚至呈现了惊人的增长态势。2007年，全国能源消费总量达到了26.5亿吨标准煤1，比2006年的24.6

4、亿吨标准煤增长了7.72%。从能源的消费情况来看，城乡能源消费的水平被进一步拉大。一方面钢铁、建材、汽车等高耗能的产业和城市居民能源消费增速较大，而农村地区能源消费增速缓慢。据农业部的不完全统计，2007年全国农村地区能源消费总量为9.0亿吨标准煤2，相对于2006年的8.7亿吨标准煤仅仅增长了3.45%，不到全国能源消费增长量的一半。另一方面，工业和城市居民的能源消费已经基本实现了煤炭化、电气化、燃气化，用能的效率和环境明显好于农村。从2007年农村地区生活用能的结构分析，以农作物秸秆、薪柴为主的生物质能占48.9%，而沼气的比例仅占1.4%，说明农村地区生活用能仍以传统低效、非清洁的生物质

5、能为主，导致农村室内空气质量恶劣，眼疾和肺病的发生率远高于城市。从能源的生产情况来看，2007年全国一次能源生产总量23.7亿吨标准煤，比上年增长7.0%；其中原煤25.36亿吨，增长6.9%；原油1.87亿吨，增长1.1%，已经接近供应极限。当年我国进口原油1.19亿吨，对进口原油的依存度达到47%，已成为世界上第二大石油净进口国。这种状况不仅对世界的能源市场产生深远的影响，而且对我国能源安全乃至国家安全都具有相当大的压力。作为一个世界上最大的农业大国和发展中国家，要想缓解我国的能源紧张和结构不合理的现状，最根本的出路之一就是要转变经济增长的方式，由粗放的生产方式向资源节约型和循环经济的生产

6、方式转变，要在能源节约、可再生能源开发和资源综合利用方面做文章。特别是农业部门，更要创新具有中国特色的农村能源开发利用模式，充分利用农业领域广泛存在和大量生产的农作物秸秆及人畜粪便等资源，通过先进、成熟和高效的转换技术，将其生产成使用方便、干净卫生气体燃料、固体燃料和液体燃料，替代化石能源，减少温室气体排放，改善生态环境3。为此，近几年来我国各级政府对生物质能的关注度在不断提高，采取了一系列政策措施，每年投入巨资专项支持生物质能的技术研发、示范工程建设以及对用户和生产者进行财政补贴、税收减免，吸引了社会各界投身和参与生物质能的开发利用，推动了生物质能产业的快速发展。2 我国生物质能政策框架已经

7、基本形成在过去的几年中，我国已经出台了许多与生物质能相关的法律、法规和政策，国务院有关部门也相继发布了涉及生物质能的中长期发展规划，基本形成了生物质能的政策框架和目标体系。2.1 中华人民共和国可再生能源法2005年2月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了中华人民共和国可再生能源法，并于2006年1月1日正式实施。在该法律中明确提出“国家鼓励清洁、高效地开发利用生物质燃料，鼓励发展能源作物。利用生物质资源生产的燃气和热力，符合城市燃气管网、热力管网的入网技术标准的，经营燃气管网、热力管网的企业应当接收其入网。国家鼓励生产和利用生物液体燃料。石油销售企业应当按照国务院能源主

8、管部门或者省级人民政府的规定，将符合国家标准的生物液体燃料纳入其燃料销售体系”。同时，强调“国家鼓励和支持农村地区的可再生能源开发利用。县级以上地方人民政府管理能源工作的部门会同有关部门，根据当地经济社会发展、生态保护和卫生综合治理需要等实际情况，制定农村地区可再生能源发展规划，因地制宜地推广应用沼气等生物质资源转化、户用太阳能、小型风能、小型水能等技术。县级以上人民政府应当对农村地区的可再生能源利用项目提供财政支持。”2.2 可再生能源产业发展指导目录2005年11月，国家发展和改革委员会发布了可再生能源产业发展指导目录（发改能源20052517号）。此目录的目的就是为了贯彻落实可再生能源法

9、的要求，将风能、太阳能、生物质能、地热能、海洋能和水能等六个领域的88项可再生能源开发利用和系统设备/装备制造项目列入其中，包括沼气工程供气和发电、生物质直接燃烧发电、生物质气化供气和发电、城市固体垃圾发电、生物液体燃料、生物质固化成型燃料等生物质发电和生物燃料生产及其设备/部件制造和原料生产，对具备规模化推广利用的项目，国务院相关部门将制定和完善技术研发、项目示范、财政税收、产品价格、市场销售和进出口等方面的优惠政策，用以引导相关研究机构和企业的技术研发、项目示范和投资建设方向。2.3 可再生能源发电有关管理规定等2006年1月，国家发展和改革委员会发布了可再生能源发电有关管理规定（发改能源

10、200613号）、可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法（发改价格20067号）和可再生能源电价附加收入调配暂行办法（发改价格200744号）。在这三个可再生能源发电的管理规定和办法中，对水力发电、风力发电、生物质发电（包括农林废弃物直接燃烧和气化发电、垃圾焚烧和垃圾填埋气发电、沼气发电）、太阳能发电、地热能发电以及海洋能发电等提出了价格和费用分摊的原则。特别针对生物质能发电项目明确提出，生物质发电项目上网电价实行政府定价的，由国务院价格主管部门分地区制定标杆电价，电价标准由各省（自治区、直辖市）2005年脱硫燃煤机组标杆上网电价加补贴电价组成。补贴电价标准为每千瓦时0.25元。发电项目自投

11、产之日起，15年内享受补贴电价；运行满15年后，取消补贴电价。自2010年起，每年新批准和核准建设的发电项目的补贴电价比上一年新批准和核准建设项目的补贴电价递减2%。发电消耗热量中常规能源超过20%的混燃发电项目，视同常规能源发电项目，执行当地燃煤电厂的标杆电价，不享受补贴电价。2.4 可再生能源中长期发展规划2007年9月，国家发展和改革委员会发布了可再生能源中长期发展规划，并在此基础上于2008年3月又发布了可再生能源发展“十一五”规划（发改能源2008610号）。规划明确提出了我国可再生能源中长期发展目标：一是，充分利用水电、沼气、太阳能热利用和地热能等技术成熟、经济性好的可再生能源，加

12、快推进风力发电、生物质发电、太阳能发电的产业化发展，逐步提高优质清洁可再生能源在能源结构中的比例，力争到2010年使可再生能源消费量达到能源消费总量的10%左右，到2020年达到15%左右；二是，因地制宜利用可再生能源解决偏远地区无电人口的供电问题和农村生活燃料短缺问题，并使生态环境得到有效保护。按循环经济模式推行有机废弃物的能源化利用，基本消除有机废弃物造成的环境污染；三是，积极推进可再生能源新技术的产业化发展，建立可再生能源技术创新体系，形成较完善的可再生能源产业体系。到2010年，基本实现以国内制造设备为主的装备能力。到2020年，形成以自有知识产权为主的国内可再生能源装备能力。同时，根

13、据我国经济社会发展需要和生物质能利用技术状况，提出重点发展生物质发电、沼气、生物质固体成型燃料和生物液体燃料。到2010年，生物质发电总装机容量达到550万千瓦，生物质固体成型燃料年利用量达到100万吨，沼气年利用量达到190亿立方米，增加非粮原料燃料乙醇年利用量200万吨，生物柴油年利用量达到20万吨。到2020年，生物质发电总装机容量达到3000万千瓦，生物质固体成型燃料年利用量达到5000万吨，沼气年利用量达到440亿立方米，生物燃料乙醇年利用量达到1000万吨，生物柴油年利用量达到200万吨。在可再生能源资源丰富地区，坚持因地制宜，灵活多样的原则，充分利用各种可再生能源，积极推进绿色能

14、源示范县建设，可再生能源利用量在生活能源消费总量中要超过50%，各种生物质废弃物得到妥善处理和合理利用，要与沼气利用、生物质固体成型燃料和太阳能利用相结合。到2010年，全国建成50个绿色能源示范县；到2020年，绿色能源县普及到500个。2.5 可再生能源发展专项资金管理暂行办法2006年5月，财政部下发了可再生能源发展专项资金管理暂行办法（财建2006237号）。发展专项资金将重点扶持潜力大、前景好的石油替代，建筑物供热、采暖和制冷，以及发电等可再生能源的开发利用，其中包括风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。发展专项资金通过中央财政预算安排，用于资助以下活动：可再生能

15、源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程；农村、牧区生活用能的可再生能源利用项目；偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设；可再生能源的资源勘查、评价和相关信息系统建设；促进可再生能源开发利用设备的本地化生产。申请使用发展专项资金的单位或者个人，根据国家年度专项资金申报指南，向所在地可再生能源归口管理部门和地方财政部门分别进行申报。对使用发展专项资金进行重点支持的项目，凡符合招标条件的，须实行公开招标。发展专项资金的使用方式包括无偿资助和贷款贴息。2.6 关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见2006年9月，财政部、国家发展和改革委员会、农业部、国家税务总局和国家林业局制定了关于

16、发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见（财建2006702号）。在实施意见中明确提出，国家将实施相应的财税扶持政策，其中包括实施弹性亏损补贴、原料基地补助、示范补助和税收优惠等，从而为推动生物能源和生物化工产业的健康发展提供有力的保障。根据这个实施意见，2007年4月和2007年9月，财政部分别下发了生物能源和生物化工非粮引导奖励资金管理暂行办法（财建2007282号）和生物能源和生物化工原料基地补助资金管理暂行办法（财建2007435号），对有关奖励和补助资金的标准和申请方式提出了具体的办法，即农业原料基地补助标准原则上核定为180元/亩，林业原料基地补助标准为200元/亩，具体标准将

17、根据不同类型土地核定，补助金额由财政部按具体标准及经核实的原料基地实施方案予以核定。2.7 全国农村沼气建设规划和全国生物质能产业发展规划2007年4月和7月，农业部分别向社会发布了全国农村沼气建设规划（2007-2010）和全国生物质能产业发展规划（2007 -2015）。在这两个规划中，农业部预计，到2010年全国有4000万农户用上沼气后，每年可产生约154亿立方米的沼气，相当于替代2420万吨标准煤的能源消耗和1.4亿亩林地的年蓄积量。沼气农户使用沼渣、沼液可减少20%以上的农药和化肥施用量，每年为农户节约燃料费、电费、化肥和农药等直接支出约500元。而全国4000万户沼气不仅可为农民

18、年增收节支200亿元，还在转变农民传统生活方式、改进村容村貌方面具有重要的推动作用，可产生显著的经济和社会效益。此外，规划中还提出到2015年，全国将建成一批农业生物质能基地，技术创新和产业发展体系基本建成，开发利用成本大幅度降低，初步实现农业生物质能产业的市场化。生物质能产业成为农业发展的重要领域，对促进农民增收、改善农村生活条件，建设社会主义新农村作用日趋明显，成为保障国家能源安全、保护生态环境的重要力量。其具体目标是，到2015年，农村户用沼气总数达到6000万户左右，年生产沼气233亿立方米左右，并逐步推进沼气产业化发展；建成规模化养殖场、养殖小区沼气工程8000处，年产沼气6.7亿立

19、方米。同时，建设一批秸秆固化成型燃料应用示范点和秸秆气化集中供气站，利用边际性土地适度发展能源作物，满足国家对液体燃料的原料需要。2.8 节能减排综合性工作方案2007年4月，国务院印发了节能减排综合性工作方案。要求积极推进能源结构调整，大力发展可再生能源，抓紧制订出台可再生能源中长期规划，推进风能、太阳能、地热能、水电、沼气、生物质能利用以及可再生能源与建筑一体化的科研、开发和建设，加强资源调查评价。稳步发展替代能源，制订发展替代能源中长期规划，组织实施生物燃料乙醇及车用乙醇汽油发展专项规划，启动非粮生物燃料乙醇试点项目。实施生物化工、生物质能固体成型燃料等一批具有突破性带动作用的示范项目。

20、抓紧开展生物柴油基础性研究和前期准备工作。2.9 可再生能源电价补贴和配额交易方案2007年9月和2008年3月，国家发展改革委和国家电监会分别下发了关于2006年度可再生能源电价补贴和配额交易方案的通知（发改价格20072446号）和关于2007年1-9月可再生能源电价附加补贴和配额交易方案的通知（发改价格2008640号）。通知中分别对2006年和2007年电价附加存在资金缺口的部分地区电网企业以及123个可再生能源发电项目进行电价和接网工程电费补贴，电价附加补贴范围为2006年度可再生能源发电项目上网电价高于当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分、公共可再生能源独立系统单位电量成本高于当地省

21、级电网平均销售电价的部分以及可再生能源发电项目接网费用。对纳入补贴范围内的秸秆直燃发电亏损项目按上网电量给予临时电价补贴，补贴标准为每千瓦时0.1元。3 我国生物质能政策具有多种激励机制从上述已经出台的各项法规和政策来看，我国生物质能发展政策的基本框架结构是以可再生能源法为基础，以可再生能源中长期发展规划为目标，以各部门项目的管理办法和规章制度为体现，通过建立一系列有效的机制推进生物质能又好又快地发展45。一是，建立了目标机制。在可再生能源法的框架下，国家发展和改革委、农业部等有关部门相继制定了生物质能的中长期发展的总量目标，并在生物质发电和生物液体燃料等领域引入了配额制政策，要求有关电力企业

22、和和石油公司在电力和燃料供应中要有一定份额的能源来自于生物质能，从而把过去完全依靠政府财政支持的政策转向政府管制下的市场机制，为大规模发展生物质能创造了条件；二是，建立了定价机制。国家发展和改革委员会连续出台了有关可再生能源发电的有关管理规定以及可再生能源发电价格和费用分摊等管理办法，同时对包括生物质能发电的部分企业或者建设项目提出了电价补贴和配额交易方案，保证了生物质能开发机构可以合理的价格出售电力，并要求电力公司必须购买；三是，建立了补偿机制。考虑到生物质能开发与利用对传统能源替代、生态环境保护等具有显著综合效益，但其开发和利用成本又暂时无法与传统能源抗衡，所以我国不仅采取了将高出传统能源

23、开发利用的成本由社会分摊，或各级财政拿出巨额资金用于补贴生物质能的开发与利用，如财政部建立了包括生物质能在内的可再生能源发展专项资金，中央政府每年投入数十亿国债资金专项用于农村沼气建设补助；四是，建立了交易机制。一方面是采取绿色证书交易系统，引入市场竞争，生物质资源丰富地区将优先发展生物质能，并可在配额目标完成的基础上，将超出部分的发电量以绿色证书的形式在交易市场上卖出以获得收益，由此可以促使资金和资源通过市场交易的方式得到合理配置；另一方面则是参照国际社会碳交易等清洁发展机制（CDM）的做法，将利用沼气等生物质能所获得的碳减排量折算成现金卖给承诺温室气体减排份额的发达国家，从而得到更多的经济

24、利益。4 生物质能政策执行过程中还存在着诸多问题4.1 政策体系仍不完善尽管我国针对生物质能的发展已经出台和发布了一系列有关法规和政策，但相互之间的配套存在较大“缝隙”。此外，由于尚未建立健全生物质能的技术标准体系5，导致生物质能的市场准入困难，而且出现混乱。4.2 补贴政策有失公平如农村沼气建设中，国家每年投入大量资金用于户用沼气建设，但是随着产业结构的调整，国家对越来越多的集约化畜禽养殖场和养殖小区建设大中型沼气工程却没有任何专项资金。此外，政府对农村户用沼气的补贴标准自2003年以来就再也没有调整过，即便这些年来物价指数已连续上涨许多。4.3 政策可操作性不强虽然2006年财政部就建立了可再生能源发展专项资金，但是时至今日也没有具体的操作办法