全球经济治理：强化多边制度（一）

1、    全球经济治理：强化多边制度（一）         摘  要相比以前，世界经济正在变得越来越不稳定、不平等以及缺少治理。为了解决这些问题， WTO、IMF和世界银行应该分别在贸易、货币和发展援助领域发挥更大的作用，而发挥这些多边组织的作用，首先在于这些组织自身治理结构的改善，这样才能适应全球经济的新变化，应对全球经济的新挑战。WTO、IMF和世界银行的治理改革应该从议题设定、决策和执行过程、领导人遴选以及总部所在地等几个方面开始。只有发展更具多边主义特征的全球

2、经济制度，才能促进国家间合作，共同解决全球经济的不稳定、不平等和缺少治理的问题。关键词世界经济；全球治理；WTO；IMF；世界银行；多边制度    一、引言    关于全球经济的好消息是，在过去的20年中全球化快速发展，同时世界上几个地区经济得到前所未有的增长。迄今为止，合理的经济政策使得高速通货膨胀极为少见。商品价格的上涨促进了次撒哈拉非洲地区的增长，以前的穷国正在成为世界经济的重要行为体。不好的消息则是，较之以前的时代，当下的全球经济似乎更不确定、不平等以及缺少治理。这部分是因为全球经济的治理没能跟上全球化和增长的发展。本文旨在考

3、察能够改变和重新激发制度在治理全球经济中发挥作用的可行方法，从而有助于更好地管理不稳定、不平等，以及解决目前困扰许多国家的对多边主义的参与不足问题。因为次贷市场的崩溃及其对金融部门的直接影响，导致了欧洲和美国的严重危机，当前，全球经济的不稳定性再次凸显。美国和欧洲都是大的经济体，它们的房地产会影响其他国家。比如，这两个地区中任何一方的缓慢增长都会很快降低中国的经济增长，这既对中国造成经济和政治问题，也对中国周边地区产生影响。各国政府和中央银行都手忙脚乱地为加剧的金融危机导找解决方案，关注的焦点就集中于全球经济制度的不足。全球经济制度在以前就没能有效地管理全球金融，它们似乎在将来也不会成为政府间

4、加强管制努力的核心。尽管确保全球化会使所有国家受益，但在一国内部以及各国家间，全球经济的不平等都加剧了。世界经济不平等的加剧是全球治理严重失败的象征。在1944年，国际货币基金组织（IMF）和世界银行的创建者们就曾寻求确保国家贸易的“平衡”增长，并帮助政府提高“其领土内的生产率、生活水平和劳动条件”在（世界银行的目标中也如此写出），也就是说，全球化被认为是够够托起所有船只的浪头。但是在当下，国家内部和国家间的极度不平等仍在延续。国家内部的不平等仍在加剧。在1950年之前，不平等曾连续多年下降，但从1970年开始加剧，尤其在1988-1998年间，不平等持续加剧。联合国千年计划的数据显示，全球人

5、口的80%生活在不平等日益加剧的国家，全球只有4%的人口生活在不平等差距得以缩小的国家。同样，穷国和富国之间的差距似乎也在扩大，尽管人口加权研究认为结果恰恰相反。但是如果将中国和印度（约占世界人口的40%）排除在外，即使这些人口加权研究也承认，国家间的不平等在强化。这一点在非洲体现得最为明显。非洲总体占世界贸易的份额从1980年的6%降到了2002年的不足 2%。目前不平等的加剧主要是因为商品价格上涨将意外所得集中于少数非洲石油和商品生产国。在许多这样的国家中，新的收入所得并没有降低贫困。总之，全球化正在产生不均衡的影响，而当前的全球安排似乎也没能对此有所作为。富国更能意识到为有效处理这些问题

6、而进行制度改革的紧迫性，它们一直尽力推动全球化的一体形式。如果不这样做，随之而来的风险将包括持续的贫困、增加的冲突以及世界某些地区的不稳定，这些已经成为地缘战略关注的焦点。全球经济治理已落在了快速发展的全球化后面，为更好管理全球经济关系而创建的国际制度日益失去效率和边缘化。作为贸易谈判回合的论坛（多哈回合）的世界贸易组织（WTO）也似乎未能成功。IMF和世界银行眼看着其会费捐助国离开，因为这些国家既不从IMF和世界银行贷款，也不会支付制度自身运转的费用。所有的这三个制度仍然被少数发达国家的小集团所主导，它们似乎已不能适应全球经济力量的转变。新兴经济体认为IMF由少数发达国家主导，这些国际组织深

7、受它们的影响，而且，世界银行也由一个美国任命的总裁和美国主导的理事会所控制。他们对这些组织会像一个多边机构一样，而不是如经济合作发展组织（OECD）、西方七国集团（G7）或G1那样行事缺乏信心。更为严重的是，在这些组织的决策机构中，尽管中国、印度、巴西和海湾国家极度缺乏代表，但是他们并没有全力要求改革。他们不呼吁改革是因为其具有替代方案：他们增加自身外汇储备（因此不再需要IMF）；他们正在亚洲建立自己的多边互换安排；他们寻求扩大金融的多种来源（因此不再依赖世界银行的贷款）；他们正在谋划新的多边发展倡议（比如南方银行）；其中一些国家还有自身的援助计划。实际上，新兴经济体正在降低对IMF和世界银行

8、的需求，使这些制度在其决策中被边缘化，从而使之沦为全球合作的边缘。（一）我们需要老式的国际制度吗？国际公共制度（比如多边或政府间组织）的信条是其直接反映国家层次对公共制度的需求。在全球层次，对于管理市场失灵和生产全球公共物品，制度也是必要的。因为制度可以促成国家间的集体行动，从而促进国际合作。如果没有制度和合作，国家将追求个体理性目标，从而导致对所有国家而言都是灾难的结果，比如全球变暖、冲突的快速扩散、传染性疾病缺乏控制或者金融危机的加深和扩散。从历史上看，这曾经发生在“全球化”的早期，即19世纪晚期全球贸易和投资全面扩张的时代。在很大程度上，20世纪30年代大危机的发生是因为国际制度既不强大

9、，也未发展成熟，从而不能促进国家间有效应对因政治恐惧而扩大的经济冲击的合作。也就是说，有人认为，在全球经济时代，需要不同类型的制度。10年前，有人认为当代全球化正在改变世界，政府间的合作和管制将变得不重要。权力从民族国家的流散意味着我们应该考虑全球治理的替代方案。但在几年后却发生了反向的转变。在像中国、俄罗斯、海湾国家、印度和巴西这样的新兴经济体中，国家都在发挥重要作用，与此同时，这些国家也已获得了更有利的全球地位。他们的国家石油公司已经成为能源市场的主要行为体，他们的主权财富基金已成为主要的投资者，至少控制了两倍于对冲基金的资源。因为这些国家积累外汇储备，他们获得了如同核武器一样的能力（确保

10、相互摧毁），可以制造全球货币体系的大破坏。权力转移加重了发达国家的政治忧虑和风险，他们担心俄罗斯和中国会利用他们新获得的经济力量来寻求地缘战略目标。因而，新旧强国可以在国际论坛内就这些议题进行讨论和谈判是非常重要的。总之，既是出于应对新的全球挑战，也是为了适应全球政治中的权力转移，多边制度都是必须的。也就是说，必须要有一个避免误解的有力说明。比起全球治理，国家和地方政府要更为有效和更有责任性。全球行动的逻辑必然是集体行动的逻辑，也就是说，只有当国家集体行动时才能达成共同的目标。（二）现有制度的危机    2007年，主要国际机构已经明显地暴露出弱点。因世界贸易组织

11、推动的贸易谈判破裂，很多人宜称当前的贸易谈判“失去动力”，甚至已经“死亡”。石油价格的急剧上涨使得穷国和富国都深受其害，也再度激起人们对新兴经济体国有石油公司的活动的恐惧，但是国际能源机构（International Energy Agency）似乎不足以对此做出反应：它的27个成员国并不包括像中国、印度这样的新兴经济体，甚至在其成员国之间，它也只有有限的权威。国际原子能机构正疲于应对核扩散问题，更别说处理正日益成为全球产业的核工业的标准了，核工业所有权正在脱离原来那些富有经验和稳定的安排。在全球金融领域，IMF也处于困境。在2006年，巴里·艾森格林（Barry Eichengre

12、en）将之描述为“失去控制的船漂浮在流动性的海洋上”。货币基金组织似乎既面临着重要性下降的问题，也面临着失去合法性的危机。IMF的会费缴纳国已经用脚采投票，它们建立自身的储备以避免求助于基金组织。结果就是即使在自身活动范围内，货币基金组织的资源也正日益紧张。而且它还面临新的批评，人们认为其对最近的金融危机缺乏预警。在一个援助和支持发展承诺不断增加的时代，直到最近，世界银行仍被其主要的捐款国视为边缘机构，在过去 20年间，这些捐款国在国家和国际层次创造了各种新的机构。只是在佐利克（Robert Zoellick）新行长的努力下，世界银行才成功地补充了优惠贷款方式，即国际开发协会（Internat

13、ional Development Asso ciation）。当政府在多边主义合作上遭遇危机时，几种改革方案开始涌现。我们被告知：WTO应该更加开放，为那些最穷的国家提供机会以接近非正式的谈判过程，以及增加促进它们海外贸易的援助。IMF已经将一些增加的投票权分配给了中国、墨西哥、土耳其以及韩国，但是如何让穷国在决策过程中享有更大的发言权仍有待讨论。对世界银行而言，前总裁保罗·沃尔福威茨（Paul Wolfowitz）的突然辞职使得新任总裁可以推动世界银行所需要的变革。一些人主张国际能源机构在扩大成员的同时，也要增加其权威。所有这些建议都将扩大参与，从而增加全球制度的合法性或有效性。

14、不过，本文强调的是我们需要深层次的改革，本文将依次分析这三个全球经济治理的核心制度：世界贸易组织、国际货币基金组织和世界银行。二、重新思考世界贸易组织    世界贸易组织处于全球贸易关系的中心。当前世界贸易组织正处于困境之中，这至少部分是因为全球贸易体系中太多的国家认为正在进行的贸易谈判回合没能反映其利益。而且，现在它们具有否决权。之前，只有强国尤其是四国（美、日、加、欧盟）才能发号施令，现在，新兴和发展中国家集团（20国集团）已经清楚地表明，贸易谈判必须将其利益考虑其中。集团越小，组织会更加严密，其呼声也更高。国际贸易谈判的僵局会影响所有国家。没有多边协定，小国

15、会发现自己被迫更为快速地加入双边谈判，而它们在其中明显处于弱势地位。但是，即便是最大和最具权势的国家在多边回合中也具有重要利益，它们很难同自己最为重要的贸易伙伴达成满意的双边协定（比如美国同中国或印度）。如果没有多边协定，大国必然要投人大量的时间和资源同那些有意向的国家展开双边谈判，结果就是出现一系列协定，增加了这些强国的大公司在全球运营的复杂性。因为这些原因，一个多边协定是重要的，尽管其当下处于困境。贸易谈判的障碍在于对以下问题的深度分歧：全球贸易协定应该覆盖哪些领域（哪些不应该加入）；什么样的贸易政策最能促进经济增长；贸易规则应该怎样以及在哪里被制定和执行。如果全球贸易治理要有助于解决本文

16、开始提到的那些问题，就必须考虑这些问题。需要注意的是，第一，一个合理的贸易协定能够缓解当前全球经济的不稳定，特别在这样一个每个国家都可能转向保护主义政策的时刻，确保市场的开放；第二，一个好的贸易协定能够在降低全球不平等上发挥建设性作用，促进和支持那些目前处于底层的共同体和国家的经济增长与发展机会；第三，最后但并非不重要的一点是，改革后更为强大的世界贸易组织和重新注入活力的多边主义是更好地管理贸易的必要前提。（一）缩小贸易规则的范围    对于发展中国家的很多人来说，WTO用以治理国际贸易的规则似乎不公平。在20世纪80年代的贸易谈判中，发达工业大国达成了适合它们的

17、协定。其核心就是不平等交换。发展中国家签订条约，同意在对发达国家最有利的项目上履行承诺，而发达国家仅承诺在今后的谈判中关注发展中国家最关心的项目。富国仍然拒绝开放自己的农产品市场。对发展中国家来说，这一点很重要，因为这涉及发展中国家的多数产品。欧盟利用壁垒防止其他国家农产品的进入。美国规模巨大的农业项目为农场主发放补贴，使得其他国家难以竞争。因为不能依赖于开放市场，穷国必须依赖于特殊的随意安排或者双边协定，这又被美国和欧洲所控制，并且可被用来分化和掌控。在农业尚未自由化的同时，扩大WTO规则在其他领域上的适用范围却耗费了大量的谈判资源和时间。这部分缘起于乌拉圭回合所采用的战略，当时美国和欧洲推动“单一承诺”（single undertaking），也就