法院调解制度的反思与完善

1、收稿日期2005202220基金项目国家社会科学基金“证券欺诈的民事责任及其法律救济制度研究”(02CFX 005作者简介石先钰(1964,男,湖北谷城人,华中师范大学政法学院法律系副教授,主要从事民事诉讼法学、司法伦理学研究。第44卷第6期华中师范大学学报(人文社会科学版2005年11月V o l .44N o .6Journal of H uazhong N o r m al U niversity (H um anities and Social Sciences N ov .2005法院调解制度的反思与完善石先钰(华中师范大学政法学院,湖北武汉430079摘要在我国人民司法的历史上,法

2、院调解的发展虽然经历了大半个世纪,但是,它仍然有着鲜活的魅力,同时随着时代的发展,很多方面有了改革的必要。法院调解制度的问题和弊端存在于制度设计和司法操作两个层面。完善法院调解制度,在司法实践中更好地发挥其优势,我们应当妥善解决法院调解与判决之间的关系;坚持法院调解必须遵循的原则;明确调解书的制作与效力;将法院调解与人民调解协议效力衔接起来;改进调解的程序。关键词民事诉讼;法院调解;调解协议;制度完善;司法伦理中图分类号D 925.1文献标识码A 文章编号100022456(20050620054206法院调解制度是指人民法院在审理和解决民事、经济纠纷等案件的过程中,由审判人员主持,本着自愿、

3、合法的原则,对当事人之间的民事权益等争议,促成他们平等协商、达成协议、解决纠纷的法律制度。在我国人民司法的历史上,它的发展虽然经历了大半个世纪,但它仍然有着鲜活的魅力,随着时代的发展,也暴露了一些弊端和问题,很多方面有了改革的必要。一、法院调解制度的价值设立法院调解制度具有多方面的价值意义:传承优良传统;实现民事诉讼目的;统一认识,消解利益冲突;实现司法公正和司法效率;构建和谐社会。首先,确立法院调解制度具有传承优良传统的价值。法院调解是我国的司法传统和经验,应予继承和发扬光大。在我国人民司法历史上,法院调解的发展经历了三个阶段:第一阶段,调解为主阶段。在我国新民主主义革命时期及建国后三十多年

4、直至1982年,都是实行调解为主。著名的“马锡五审判方式”便是新民主主义革命时期法院调解的典型。“马锡五审判方式”强调的是依靠群众和调查研究,实行审判与调解相结合,并将调解作为审理和解决民事纠纷的主要方式。在这一时期的法院调解中,有些地区提出过“调解为主、审判为辅”的八字方针。后来,根据1962年10月全国第六次司法会议的决定,最高人民法院于1963年7月召开了第一次全国民事审判工作会议。在会后所提出的关于民事审判工作若干问题的意见(修正稿当中,正式确立了“调查研究,就地解决,调解为主”的“十二字”方针,并将其作为民事审判工作的根本工作方法和工作作风来加以强调,同时明确要求:“为了把案件处理的

5、正确及时,必须全面地认真地贯彻这一方针。”1964年12月,最高人民法院院长谢觉哉在向第三届全国人民代表大会第一次会议所作的工作报告中,针对民事审判工作,又提出了“依靠群众、调查研究、调解为主、就地解决”的“十六字”方针1。在1982年试行民事诉讼法颁布以前,我国民事诉讼中始终贯彻了调解为主的方针。第二阶段,着重调解阶段。在1982年我国试行民事诉讼法第六条规定:“人民法院审理民事案件,应当着重进行调解。”这一规定一直贯彻到1991年新民事诉讼法颁布为止。第一阶段的调解为主和第二阶段的着重调解都导致了一个问题的产生,即片面强调调解结案率,出现了强迫调解、非自愿调解的情况。于是,调解制度就发展到

6、了第三阶段,即自愿合法的调解阶段。1991年的新民事诉讼法第九条规45定:“人民法院审理民事案件,应当根据自愿和合法的原则进行调解。”这对克服片面追求调解结案率,充分尊重当事人的诉讼权利,实现诉讼公正起到了良好的作用。从上述法院调解制度的发展过程可以看出,尽管名称和内容在不断发展,但这一制度始终都坚持了下来,可以说,有人民的司法,就有了人民法院的调解制度。目前,我国的调解制度主要由人民调解、法院调解和行政调解构成,已经形成一个调解制度体系。现行的调解制度,既是对中国法文化传统中有关调解理念和做法的继承,又对它进行了发展和完善。它适合我国的实际情况,对化解矛盾、减少讼累、维护社会稳定有积极的作用

7、。从建构法治社会来说,它的作用和意义是不可代替的,同现代法治精神所追求的价值目标也是吻合的,已经是而且将继续是我国法治社会具有民族特色的一个突出的表现2。 其次,确立法院调解制度具有实现民事诉讼目的的价值。确立法院调解制度是实现民事诉讼目的和任务的需要。我国民事诉讼法的目的和任务是通过正确处理民事案件,维护社会秩序、经济秩序,保障社会主义建设事业顺利进行。如何实现这一目的呢?由于中国公民法律意识并不高,打官司是天大的事,有的打一场官司,记一世仇。如果通过调解,使双方当事人消除隔阂,化解矛盾和纠纷,团结起来,轻装上阵,搞好工作,有利于安定团结和生产建设,有利于维护社会秩序、经济秩序,促进经济建设

8、。法院调解的过程,也是向当事人进行法制宣传的过程。通过人民法院的调解工作,不仅使当事人,而且可以让周围群众受到很好的法制教育,使他们了解法律在具体事项上的态度,知道法律保护什么,反对什么,从而预防纠纷,减少诉讼。因此,法院调解是实现民事诉讼目的和任务的有效方式之一。第三,确立法院调解制度具有统一认识,消解利益冲突的价值。民事纠纷发生的原因不外乎两个方面:一是认识原因,二是利益冲突。认识原因即双方当事人对案件事实以及法律规定的理解和认识上的冲突。而这种冲突是可以通过摆事实,讲道理,深入领会立法意旨而达成共识的。法院调解的过程实际上是引导当事人正确理解法律,正确分析案情的过程。认识一致了,调解也就

9、成功了。从利益冲突来看,民事纠纷大量都是邻里、同事之间的纠纷,其根本利益是完全一致的,一时的利益冲突也是非对抗性的,可通过互谅互让协调解决。因此,不管是认识原因,还是利益冲突,都是可以调和的,调解可以统一认识,消解利益冲突。第四,调解结案,有利于实现司法公正和司法效率的价值目标。法院调解将情、理、法三者有机结合起来,不仅使案件得以当庭审结、省时省力,而且使双方矛盾纠纷得到妥善化解、息讼止争,实现了公正高效和“化干戈为玉帛”。根据中国法官协会调研组关于基层法院调解工作的调查报告,从几个基层法院的统计数字来看,以调解方式结案的比例多在60%至70%左右。不仅满足了当事人的愿望,实现了司法公正,而且

10、效率大大提高。如山东省淄博市博山区法院在注重对审判工作加大调解力度的同时,对案件审限实行严格考核,取得了调解与效率“双赢”的良好效果。2004年,调解率达到了76.3%,该院审结的38起刑事附带民事案件调解率达到了100%。该院民商案件普通程序和简易程序案件审理天数由法定程序的6个月和3个月平均缩短到了76天和34天;刑事案件普通程序和简易程序审理天数由法定程序的45天和20天平均缩短到了22天和11天;行政审判普通程序审理天数也由法定程序的3个月平均缩短到了60天。3第五,确立法院调解制度具有构建和谐社会的价值。从中华民族的文化心理基础分析,调解也是有基础的。中国传统文化是一种强调和追求和谐

11、的和合文化,传统的调解制度与我国古代的社会思想特别是占统治地位的儒家思想有着密不可分的联系。梁治平教授在寻求自然秩序的和谐一书中指出:古代中国纠纷解决的着眼点并不是确定或维护什么人的权利,而是要辨明善恶,平息纷争,重新恢复理想的和谐:一种按照道德原则组织起来的秩序。因此,在儒家文化的熏陶下,人们更多选择调解的方式来解决纠纷,从而形成颇具特色的调解机制。儒家思想倡导的这种和文化对于调节人际关系、促进社会稳定发展具有不可低估的作用。即使在今天,和谐对于每个国家甚至人类的发展都具有重要作用。一位美国学者指出,“直到进入二十世纪之际,司法外的调解仍是占主导地位的解决纠纷的方法。儒家哲学的宗旨,中国社会

12、的结构以及帝国政府机构运转方式的共同作用导致了对这种解决纠纷方式的特殊偏爱”。这无疑从一个更为具体的层面揭示了偏爱调解的诉讼观念在中国法律传统中的渊源4。在当前的司法实践中,有人进行过问卷调查,在判决和调解的选择上,设问“对既可以通过法院判决,也可以通过调解来解决的纠纷,你首先选择哪种”,回答:(1判决172人,占11.96%;(2调解1266人,占88.04%。二者之比是1288。从民事审判看,第一审审判审结的案件中,通过调55解解决的大致将近6成,判决解决的案件一般不足25%,某些地方通过调解审结的件数多达90%以上5。中华民族有“和为贵”的传统心理。社会主义精神文明也要求团结友爱、互谅互

13、让,这就为法院调解提供了心理和文化的基础,发挥法院调解的功能,可以从司法的角度对构建和谐社会作出贡献。二、法院调解制度存在的问题与弊端法院调解制度的问题和弊端存在于制度设计和司法操作两个层面。从制度设计层面看,法院调解制度的问题和弊端表现如下:1.调审合一。我国法院调解实行的是调审结合模式,即调解和审判可以动态转换、交互运行。法庭辩论以后可以进行调解,调解不成,可以判决,判决以前,都可以调解,案件办到哪里,承办法官的调解工作可以做到哪里。由于立法上调审合一,调解人员常常自觉或不自觉地对当事人施加各种影响,以促调解成功。这种随意性容易破坏司法的严肃性,失去法院调解所应有的公正价值追求。同时,调解

14、相对于判决而言具有自愿性、和解性、协商性、开放性和保密性等比较优势。但是,我国目前调审合一的诉讼体制妨碍了法院调解发挥其比较优势6。2.法院调解程序的设置不健全。程序不健全是当前法院调解制度存在的主要问题之一,体现在:调解是否公开进行;调解协议的效力如何,能否具体问题具体分析;当事人真实意思反映的固定;调解方式过于单一等。3.调解主体单一。我国民事诉讼法第八十六条规定,人民法院进行调解可以由审判员一人主持,也可由合议庭主持。也就是说调解是由人民法院进行,实际上应当增加委托调解、协助调解等形式。4.调解适用的范围不规范。从民事诉讼法的规定看,似乎所有的案件都可以调解,但是实际上有很多案件是有特殊

15、性而不宜调解的,如特别程序案件、身份关系案件等。从司法操作层面看,法院调解制度的问题和弊端表现如下:1.程序法与实体法约束的双重软化,导致程序法、实体法约束的失范7。从程序法约束的失范看,由于调解的随意性,软化了程序法的约束,给了法官一定的“操作”空间,容易造成法官行为失范、审判活动无序,甚至产生司法腐败。从实体法约束的失范看,由于调解往往是以权利人作出牺牲为代价的,而确认这种牺牲是有隐性违法之嫌的。法院调解有一个基本原则就是合法原则,调解协议的内容不得违反法律规定。实体法约束的失范是不利于法制社会建成的。2.强制调解。强制调解就是违背当事人的意愿,或者一方当事人凭借其某些方面的优势地位强迫对

16、方当事人接受协议,或者人民法院少数审判人员工作方法简单,强迫当事人接受协议。法官的强制调解一般不会以纯粹的形式表现出来,而会采用尽可能隐蔽的方式,如审判实务中的“以劝压调”、“以拖压调”、“以判压调”、“以诱促调”等8。我国民事诉讼法第八十五条规定,人民法院审理民事案件,根据当事人自愿的原则,在事实清楚的基础上,分清是非,进行调解。显然,强制调解违背自愿原则。3.久调不决9(p120。我国民事诉讼法没有规定明确的调解期限。只笼统规定“调解不成的应及时判决”,正因为如此,有的当事人采取拖延战术,有的法官为了调解结案,降低风险,反复调解,旷日持久,造成当事人讼累。4.片面强调调解结案率与调解偏好。

17、从理论上讲,尽管在民事诉讼中调解与判决已无轻重之别,调解已不再具有往日优越于判决的地位,但是,现行法实施以来的民事审判实务表明,调解在实践中的主导地位并未有实质性的改变。据有关统计资料分析,调解结案率虽有所降低,但与判决结案率比较,仍占绝对优势10。其原因是多方面的,但从法官趋利避害的选择来看,与判决相比,调解至少可以给法官带来三方面的益处:首先,它可以使法官在相同的时间内办更多的案件;其次,调解可以使法官回避作出困难的判断;最后,调解是一种风险较小的处理案件方式。出于自身利害关系的考虑,多数法官倾向于选择快速、省力、风险小的调解而回避费时、费力、风险大的判决是不难理解的。所以,只要法律仍然把

18、调解与判决共同作为法院行使审判权的方式,并使两者合一,那么,调解的扩张和判决的萎缩就不可避免8。三、法院调解制度的完善与司法应用在中国法学会诉讼法学研究会2003年的年会上,围绕法院调解议题,代表们讨论了如下问题:法院调解制度的存废问题、法院调解是否可以作为民事诉讼法的基本原则、法院调解是否应当遵循“查明事实、分清是非”的原则等。我国民事诉讼法将自愿合法调解作为基本原则之一。对此,有的代表表示反对,主张取消这一原则,持这种观点的代表认为,调解作为一项原则应当予以否定,但是它可以作为一项诉讼制度保留下来,与判决共同发挥解决纠纷的作用。有的代表主张取消“调解”,以“诉讼和解”取而代之。但是大多数代

19、表认为,应当保留法院调解制度,并进一步从程序方面来加以完善11。笔65者同意保留并加以完善的观点。那么,法院调解制度如何完善,在司法实践中如何应用?我们应当注意如下几个问题:第一,法院调解与判决的关系问题。在如何处理法院调解与判决之间的关系上,有如下几种典型主张:第一种典型主张是调审分离论。我国一些学者主张将调解与审判分离。将法院调解从民事诉讼中分离出去,作为与审判相独立的、以预防诉讼为目的的解决民事、经济纠纷的制度。通过两者的分离,纯化审判程序和调解程序12(p204。调审分离的必要性包括:调解软化了程序法的约束,造成了法官行为失范和审判活动无序;调解结果的隐性违法和审判权的滥用;调解软化乃

20、至取消实体法对调解结果的制约,为少数法官利用审判权谋私打开方便之门;案件处理高度个别化,使事实相同或基本相同的案件在调解中出现差异很大的调解结果,有损我国法律适用的统一性和法律的权威性等等13(p421。第二种典型主张是建立“调审分离,审前调解”模式。重新划分我国民事诉讼的法官职能。我国可根据职能把法官分为准备法官和庭审法官。准备法官负责开庭审理前的各种准备活动,不再拥有审判权,庭审法官则负责案件的审理,不再参与庭前活动;重组我国法院的调解组织,调解组织由法院调解人员和推举或选任的调解人组成。调解人的作用是协助法院调解人员作说服、劝导工作,提出具体的调解方案供当事人双方参考。法院调解人员由准备

21、法官担任,主要负责对调解人和当事人解释有关法律和规则,对当事人进行说服教育并对调解协议的内容予以审核等工作;设立庭前会议制度。就是在庭前由法院召集双方当事人及其代理人开会,对于双方即将在开庭时出示的证据在庭前会议上预先出示、交换,以便双方对对方的证据有所了解,并为此准备己方的证据和质证方法、手段14(p375。第三种典型主张是调审结合论。有人主张在现行民事诉讼调审结合的框架内进行改革,进一步落实“自愿、合法”的法院调解原则12(p204。笔者认为,应当建立一种“立足判决,兼顾调解”的运行模式。在调解与判决之间的关系上,立足判决,对于有可能通过调解解决的民事案件,人民法院应当调解。调解不成,要及

22、时判决,不能久拖不决。这样,才能纠正过去那种片面追求调解率的现象,克服隐性违法,尊重当事人的诉讼权利,切实保护当事人的合法权益,从而维护国家法律的尊严和人民法院的权威。第二,法院调解必须遵循的原则问题。法院调解应遵循的原则有三:自愿;合法;查清事实、分清是非。自愿原则即是在法院调解过程中,是否接受调解由当事人自主决定,调解方案如何确定,由双方当事人协商一致,任何一方当事人不得强迫对方接受自己的调解方案,人民法院也不得强迫,更不能以判压调。民事诉讼是解决民事经济纠纷,应当尊重当事人的意愿,贯彻当事人处分原则,充分尊重当事人的处分权等诉讼权利15。不能搞“以劝压调”、“以拖压调”、“以判压调”、“

23、以诱促调”。合法原则即指调解协议的内容不得违反法律规定。如果内容违法,即便当事人达成了一致协议,也不能准许。如甲借给乙一万元钱,约定月息20%,借期两月,借款日为2004年11月1日。到期后乙无钱归还,甲乙遂达成协议,将两月利息4000元计入本金,由乙出据14000元借条,借期延展两月,利息依原约定。到期后,乙又未归还,甲诉至法院,要求乙还本付息。在法院主持下,甲乙双方一致同意按10%月息付息,那么此调解方案能否准许?这里涉及利率限制问题。在利率限制上,按有关规定,民间借贷的利率可以适当高于银行的利率,各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握,但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍(包括利率本

24、数。超出此限度的,超出部分的利息不予保护。本案中,按中国人民银行当时的贷款利率公告,六个月以下(含六个月的短期贷款年利率为5.22%,以4倍计,年利率为20.88%,这就是这一时期民间借贷的最高利率限制,而本案当事人达成月息10%的协议,即年利率为120%,大大超过国家最高利率限制,因此不能准许。查清事实、分清是非原则要求,法院在调解中,也应查清案件事实的来龙去脉,分清谁是谁非,合法与非法,而不能“和稀泥”。第三,调解书的制作与效力问题。关于调解书的制作。调解达成协议,人民法院应当制作调解书。调解书应当写明诉讼请求、案件的事实和调解结果。调解书由审判人员、书记员署名,加盖人民法院印章,送达双方

25、当事人。但是,如下几种案件,调解达成协议,人民法院可以不制作调解书:(1调解和好的离婚案件;(2调解维持收养关系的案件;(3能够即时履行的案件;(4其他不需要制作调解书的案件。对不需要制作调解书的案件,应当把调解协议记入笔录,由双方当事人、审判人员、书记员签名或盖章后,即具有法律效力。关于调解书的效力。经双方当事人签收,调解75书才生效。当事人一方拒绝签收调解书的,调解书不发生法律效力,人民法院要及时通知对方当事人。调解书不能当庭送达双方当事人的,应以后收到调解书的当事人签收的日期为调解书生效日期。调解书和调解笔录在法律上有相同的效力。其法律效力有三:1.确定力。确认当事人之间的权利义务关系。

26、调解协议生效后,民事纠纷已得到解决,当事人之间的权利义务关系在调解协议中得到确认。2.执行力,即强制执行的效力。有给付内容的调解书具有强制执行力。调解协议是双方当事人在人民法院主持下自愿达成的,一般情况下当事人应当自觉履行。如果一方当事人不按调解确定的内容履行到期义务时,另一方当事人可以向法院申请强制执行。3.终结诉讼的效力。一是本案已经结案;二是调解协议生效后,民事纠纷已依法解决,当事人不得以同一诉讼标的、同一事实和理由,向人民法院再次提起民事诉讼;三是对调解协议没有上诉权,无论是在一审、二审还是再审程序中达成的调解协议,均不能提起上诉。与调解效力密切相关的另一个问题是,法院调解效力与人民调

27、解协议效力的衔接问题。对人民调解协议应当实行审核制16。经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容,并由双方当事人签字或者盖章的调解协议,具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除调解协议。具备下列条件的,调解协议为有效:(1当事人具有完全民事行为能力;(2意思表示真实;(3不违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益。第四,借鉴诉讼和解制度问题。通过诉讼和解终结诉讼程序是大陆法系和英美法系民事诉讼法本来就存在着的共通之处17,“和解的本质,是使对抗不仅在形式上、行为上,而且在心理上、情感上得到消除”18(p18。“当事人自愿达成的合意和自律能够有效地保证

28、协议的履行,符合社会的根本利益。”19(p367依我国民事诉讼法的规定,当事人有权选择调解(法院调解、撤诉或判决等方式结案,但对诉讼和解未作明确规定。其实和解较之其它结案方式,更能体现当事人意思自治,也更能节约司法资源,降低诉讼成本,应当予以明确规定20。和解的形式包括审前和解、律师主持和解等。审前和解,即充分的审前准备程序使当事人能预见裁判结果,从而促进双方权衡利弊,相互妥协。如美国和英国一向被认为是爱诉的民族,但其绝大多数案件都是在审理前的发现程序和审前会议阶段即终结了,而且和解的比率相当大,这无疑是审前准备程序和解价值的体现21。律师主持和解完全可以借鉴国外的立法例,允许当事人在诉讼进行

29、的各阶段,在律师面前进行和解。法院对这种和解协议的效力予以认可就可以了,而无需再主持。和解协议的效力与调解书的效力应相同22。第五,调解程序的完善问题。一是应导入不公开原则,充分发挥调解的比较优势。调解和审判最大的区别在于调解是在当事人互谅互让的基础上进行,为了确保双方当事人自由放心地进行协商,不受外界因素的影响,应当对当事人自愿达成的协议进行保密。因此,当事人申请不公开进行调解的,人民法院应当准许。二是明确适用范围,对一般案件都可以做调解工作,但适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件,婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件,人民法院不予调解。三是

30、建立当事人确认制度,调解结案的民商事案件,当事人必须签署确认书,证明该调解确系当事人真实意思的反映。四是采取多种灵活的调解方式。我国民诉法及相关解释并未规定法院调解应采用的方式。实践中除采取最为流行的所谓“背对背”的调解方式外,还可以采取“面对面”的方式;可以采取直接调解的方式,也可以采取委托调解等方式。当事人在诉讼过程中自行达成和解协议的,人民法院可以根据当事人的申请依法确认和解协议,制作调解书。双方当事人申请庭外和解的期间,不计入审限。当事人在和解过程中申请人民法院对和解活动进行协调的,人民法院可以委派审判辅助人员或者邀请、委托有关单位和个人从事协调活动。从阶段上讲,中国法官协会调研组关于

31、基层法院调解工作的调查报告显示,各地法院将调解贯穿于审判全过程和各个不同的诉讼阶段:包括“送达调”、“答辩调”、“即时调”、“听证调”、“庭审调”、“庭外调”、“庭后调”等。五是为了避免久调不决和当事人借调解拖延诉讼,法律应对调解期限进行明确规定。调解期限届满,不管调解协议是否达成,都要转入审判程序23。人民法院对受理的第一审、第二审和再审民事案件,可以在答辩期满后裁判作出前进行调解。在征得当事人各方同意后,人民法院可以在答辩期满前进行调解。在答辩期满前人民法院对案件进行调解,适用普通程序的案件在当事人同意调解之日起15天内,适用简易程序的案件在当事人同意调解之日起7天内,未达成调解协议的,经

32、各方当事人同意,可以继续调解。延长的调解期间不计入审限。85综上所述, 人民法院采取调解的办法处理民事 案件, 是我国民事审判工作的成功经验。 人民法院 的主要职责是进行审判, 但在审判民事案件过程 中, 还要重视调解, 总结这方面工作的经验。 正确运 用法院调解, 要适应社会主义市场经济发展和司法 现代化的需要, 不断进行改革, 吸收先进的思想观 念和理论发展的成果, 采取切实的对策。 这样, 才能 为我国社会主义市场经济体制的运行提供强有力 的司法保障。 参考文献 1 赵钢. 回顾、 反思与展望 对二十世纪下半叶我国 讲座 C . 北京: 法律出版社, 1991. 10 王红岩. 试论民事

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