公共财政视角下的城市公共资源整合的目标与原则

1、公共财政视角下的城市公共资源整合的目标与原那么作者 : 单位: : )摘 要：经济的迅速开展带来了城市化进程的加快，在我国中等以上 城市都 不同程度地出现了城市公共资源的短缺， 使得经济效率大打折 扣。从公共财 政视角重新审視城市公共资源的供应与管理的经济学理 论依据，确立城市 公共资源整合的目标与原那么， 是城市公共资源整合 的根底， 关系到城市公共 资源整合的成败。关键词：公共财政；城市公共资源；城市公共资源整合城市化既是经济开展的产物， 同时又是经济开展不可或缺的 条件。 而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩，改革开放以来 城市人口增 加基于以下三个主要因素： 城市人口的自然增长，

2、经济发 展引致城市人口的 迅速增加，以及随着方案经济时期被人为控制在各 行政区划的人口的解禁 而增加的流动人口。城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显 现出来，20 世纪 90 年代中期至今， 城市公共资源短缺的集中爆发从 大城市逐渐蔓延 到中小城市，并且集中表现在以下几个方面，如水务 问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、 城市管网建设等。 各城市在 极度被动的状态下开始了 “兵 来将挡、 水来土堰的城市公共资源供 给的攻坚战， 但政府很快就发现这是 个无底洞， 政府的投入永远无法 满足城市化带来的公共资源需求膨胀， 政府 开始寻求其他的途径提供 公共资源。在这方面实践走在了理论的

3、前面，如PPP Pub 1 i c-Pr i va t e Partnersh公私合作体制模式。在国外比拟著名 的是英国撒切尔 时期进行的私有化改革，在国内较早对这一领域进行探索 的是天那么经 济研究所的公用事业研究。 由于转轨经济的特殊性， 在我国可参 照的 经验不多，更无可直接引用的案例，天那么的公用事业研究也是边理论 边实践， 至今已有一些正待检验的案例。 因此，可以说在我国城市公 共资源 的供应从理论到实践尚无比拟成熟理论体系和可操作性标准。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原那么，而 这恰恰是进行城 市公共资源整合所要解决的首要问题。 本文包括如下 三局部内容： 城

4、市公共 资源内涵本文所讨论概念的界定；城市公共 资源管理研究的范围界定； 城市公共资源整合的目标与原那么。、城市公共资源的内涵一城市公共资源的界定城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府 作为供 给主体， 被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、 城市生 存和开展中不 可或缺的物品。它能为人类提供生存、开展、享受的物 质与条件，这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济开展共同所有的根底条件( 二 ) 公共资源的特点城市公共资源属全体人员共同享有，一个物品是公共资源， 必须 有以下特点：1. 公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人 物品 而言的。 与私人物品相比

5、， 公共物品具有非排他性和非竞争性的 所有权不属 于某个人， 而是属于局部成员和全体成员所有。 它同时存 在多个使用者， 每 一个使用者不存在竞争性，具有公共性质。(1) 公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引 起另 一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生 存的根底， 是区域经济可持续开展的根本。(2) 公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时，对其他 使用 者来说会产生一种额外支出， 例如， 同使用一条河流的上下游两 用户， 上游 企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。2. 公共资源具有稀缺性。 在工业化社会以前， 各种资源丰 富，人 们认为公共资源是取之不尽

6、用之不竭的，然而随着工业化带来 的经济飞速 开展，科技的不断进步以及人口的剧增， 人们才认识到了 公共资源的稀缺也 在日益增加。3. 公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受 到破 坏，将影响到公共资源的整体价值。 如城市的环境污染、 水资源 短缺等会降 低城市的整体价值。4. 公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不 仅偏 重于其经济价值的评价，更重要的是偏重于对其公共资源的社会 价值的评 价，即公益性的评价。城市公共资源具体包括：1. 城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、 湿 地、矿产、海洋等资源。2. 城市中的社会资源。主要包括：一是有形资产。可经营 资 源、

7、城市根底设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等；二是 无形资 产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等 无形资产的 使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共 资源问题主要集 中在城市中的社会资源。、城市公共资源管理研究范围界定通过上述公共资源的内涵分析，以及考察现代市场经济国家 对城市公共资源管理的沿革，我们将城市公共资源管理的研究对象作 如下界 定：一城市公共资源的提供而言城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业局部和其他转轨国家一样， 我国公用事业也带有较为明显的方案经 济的痕迹， 因 此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯 公共品，是由政府 必须

8、无偿提供的； 哪些是准公共品必须由政府有偿 提供的； 哪些应该由市场 提供的；哪些是暂时无法分清的。二城市公共资源建设的融资模式研究主要研究内容包括：全部由财政投资的公共资源；财政与市 场共 同出资的公共资源； 由市场融资建设的公共资源。 具体融资形式 表达在： 财 政融资，包括财政预算、国债、政策收费等；银行贷款； 企业和工程直接融 资等。其中近年来表现尤其活泼的是企业和工程直接融资， 涌现出很多重要的做法， 包括：企业发行 '' 准市政债券； 以信托为工具的“准市政债券 如国内第一个成功的案例是上海外 环隧道工程 ；保险资金的进入。 2003 年底，国务院常务会议原那么通

9、过?投资体制改革方案?，提出鼓励和促进保 险资金间接投资根底设 施。这些投融资模式应进行操作程序的标准、 操作方 法的完善，并逐 渐将其一般化三城市公共资源的经营模式研究在城市公共资源中有相当一局部是有偿提供的，这是一笔只 要城 市存在就永远不会枯竭的收入，现在由于经营城市公共资源的大 都是国有 企业，国有经济效率低是经济学人所共知的， 因此现在经营 城市公共资源的 国有企业大都亏损。 而私营经济的目标是利润最大 化，在公众利益与其经济目标发生冲突的时候， 难免会发生损害公共 利益的事情， 伦敦机场由于私有 化而一度出现滞留旅客无法登机的混 乱局面就是先例。城市公共资源经营 模式研究从理论到操

10、作细节的设 计，以及适用的条件都应有事先的充分准 备，而且需要通过区域试验 不断积累经验，最终形成法律标准。四城市公共资源的监管、评价体系研究城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运 营的 保障，监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点，因此监 管、评价体 系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。三、城市公共资源整合的目标与原那么一城市公共资源整合的目标 通过城市公共资源的理论研究，以及对具体城市公共资源提 供与 管理的现状和背景分析， 在借鉴国外和国内先进经验根底上， 提 出具体城市 公共资源整合目标： 理顺政府对城市公共资源管理的责 任、地位和作用； 规 范市场进入公共资

11、源领域的规制及程序； 完善城 市公共资源监管体系； 建立 城市公共资源管理评价体系。二城市公共资源整合的原則1. 以公共财政的理念为城市公共资源整合的根本理论指导正，因城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠此对现有城市公共资源进行整合的理论根底应是公共财政理 论，以公共财 政理论为根底， 对具体城市的公共资源供应现状进行分 析，确立政府对城市 公共资源管理的责任、地位和作用，确定市场进 入城市公共资源领域范围。2. 以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市 公共 资源整合的根本出发点城市公共资源管理带有较强的地域特征，不同地区的自然情 况、 经济开展、文化传统以及制度根底对城市