公有住房承租使用权纠纷中的几个法律问题(一)

1、公有住房承租使用权纠纷中的几个法律问题 一内容摘要近年来，国家住房改革产生了变化，公有住房承租使用 权纠纷增多，本交通查时公有住房使用权性质的理论探讨，对公有住 房使用权的性质进行了界定，从而提出了公有住房使用权转让合同的 效力问题，继承问题以及家庭成员之间故使用权争问题的体处理的理 论意见。关健词公有住房，使用、权益 近年来，我们国家住房政策发生了极大的变化，公有住房越来越多被 出售给承租人，特别是从1998年开始，国家停止住房的实物分配， 转向货币工资分配，公有住房从此逐步退出历史舞台，但在近年来法 院审判的房地产案件审判中，因公房使用权交易而产生的纠纷占相当 高的比例，据笔者统计，约为城

2、区基层法院受理房地产案件的五分之 一。此类案政策性强，可供参考的法律法规几乎没有，已经成为房地 产审判的一个难点。下面，笔者拟就审判实践中遇到的一些问题谈谈 粗浅认识。一、关于公房使用权的性质问题所谓公房使用权，是指我国城镇居民以名义上的租赁，实质上的福利 分配所取得的对 “国家所有的房屋租赁权。1包括产权属于房产管 理部门所有的直管公房和产权属于单位所有的自管公房，这种单位福 利分房制度是我国方案经济体制下福利性住房分配的表达。公有房屋 使用权的承租人，必须是企事业单位或者国家机关工作人员，其所分 得的房屋面积大小与其工龄、职务级别、奉献大小、家庭人口等诸多 因素密切相关，由此建立起的职工与

3、单位或者国家房产管理部门之间 的房屋承租关系，住房所有权归单位所有，职工低租金使用。这种公 房使用权与现在我国仍在实行的对社会最低收入家庭提供的廉租住房 有着本质的不同。因此，本文所讨论的公房使用权仅指国家或单位分 配给职工的福利分配住房，不包括对社会最低收入家庭提供的廉租住 房。关于公房使用权的法律性质，理论界分歧很大，其中比拟有代表性的 看法有：债权说、居住权说、自物权说和他物权说。一债权说。债权说认为，国家作为公房的所有权人，授权有关的 房产管理部门将公房出租给职工使用，并收取租金，在国家与职工之 间形成一种租赁合同关系。二居住权说。居住权是指居住权人对他人所有的住房以及其他附着物所享有

4、的占有、使用乃至收益的权利。2法国、德国、瑞士、意大利、日本等国的民法典中现在是明确认可居住权的。我国公房使 用权与大陆法中的居住权的法律特征十分相似，因此，有必要从立法 上将公房使用权作为用益物权中的居住权加以明确。三自物权说。公房租赁是依据变相工资分配方式建立起来的租赁关系，不是真正合同法意义上的租赁关系，这种使用权具有所有权性质，本质是物权，即民事主体以自己劳动获得的权利，象劳动报酬一 样，是比拟充分的一种自物权。3四用益物权说。用益物权说认为，公有房屋使用权由于具备使用 权人对公有住房的实际控制权、支配权，所有人的权利被虚化、弱化； 使用权没有期限限制并可由遗属继续使用；所有权人行使所

5、有权受到 使用权人的限制以及公有房屋使用权凝结着职工的劳动价值四方面的 原因，因此，公有房屋使用权根本符合用益物权的法律特征，但称其 为准用益物权更能概括公有房屋使用权的法律性质。4与国有土地使用权、农村土地承包经营权类似，属用益物权。笔者赞同第四种观点，即应将公房使用权界定为用益物权。理由如下： 第一、公房使用权有别于合同法意义上的租赁权，已具备了物权的属 性。首先，能够成为公房使用权的主体只能是城镇居民中 全民所有制 机关、企事业等单位的劳动者，其他居民无法获得这种使用权，而房 屋租赁合同的主体那么无此限；其次，能够取得公房使用权的条件必须 是为单位效劳到达一定的期限，所分配住房的面积与劳

6、动者工龄、职 务级别、奉献大小、家庭人口等诸多因素密切相关，从这个意义上讲， 公房使用权名为租赁，实质具有实物工资的意义。可见，公房使用权 与一般租赁合同承租使用权性质相比， 二者虽均称为房屋承租使用权， 但其产生的原因不同，从而导致其性质不同。公有住房使用权人在法 律允许的范围内，对公有房屋享有的占有、使用、局部收益和有限处 分的权利。这种权利是他人包括产权单位不能任意追夺的，已经 具有了一定物权的属性。第二、公房使用权比大陆法中的居住权的内容更加宽泛， 用益性更强。居住权在大陆法系传统民法上有其特定的含义，一般指対他人的房屋以居住为目的而加以使用的权利，是建立在私人所有权根底上的为特 定个

7、人设定的一种用益权，且不得将使用的房屋出租、转让或进行其 他处分，因此也不能把公房使用权同居住权相提并论。全国人大制定 公布的?中国物权法草案征求意见稿?中也规定了居住权，这种居住 权可以根据遗嘱或者遗赠获得，也可以按照合同约定取得。主要为生 活中的弱者一方设立，具有扶助、赡养、关心的性质。比方，房屋的 所有人可以通过遗嘱的方式，使房屋由其子女继承，但在遗嘱中却规 定由其配偶或其他人享有居住权；家庭在分家析产时，可以把某项财 产的所有权分配给某特定的人，但同时对需要房屋的人如保姆设定居 住权；再如，男女双方在离婚时，在离婚协议中规定，离婚后房屋所 有权归属于男方，但女方应对其中一间房屋享有终身

8、居住权。可见， 公房使用权比居住权的适用范围更加广泛，其内容也更加丰富。5第三、由于公房产权人的存在，公房使用权从功能上看还不能成为自 物权。如果将公房使用权作为自物权，将有一个无法回避的问题，即 单位作为产权人的地位问题。那么，在一项房产上将出现两个主体都 享有所有权的共有法律关系。然而，从许多地方规章和政策对公有住 房的规定来看，许多功能和属性有别于共有权的法律特征和效果。首 先，公房使用权人对房屋有占有、使用、收益和处分的权利，而原产 权单位并无共同占有、使用、收益和处分权。其次，在共有场合，共 有物的处分须经全体共有人同意，或至少应占份额一半以上的共有人 的同意，否那么，处分无效。而公

9、房使用权在一定条件下可以直接进入 市场交易。第三，在共有场合，各共有人原那么上可随时请求分割共有 物的权利。但在公房使用权人与产权人之问的关系上，产权单位无请 求分割之权。从这个意义上讲，公房使用权还不是自物权，只有按照 现行的有关 房改政策，使用权人出资包括用工龄等折算购置房屋 产权后，才能演变成为自物权。第四、将公房使用权界定为用益物权，并通过法律或司法解释加以明 确，有利于保护权利主体的合法权益，为此类纠纷的解决提供依据。 目前公有房屋使用权人对公有住房实际上行使了一种永久的占有权、 控制权，其交纳的租金并非所有权经济效益的表达，不能与房屋租金 和土地的绝对地租及级差地租相称，公有房屋使

10、用权已相对独立于国 家所有权，成为一种独立的物权，但这种权利毕竟是建立在他人之物 上的，以实现使用价值为目的，从这一点上看，公有房屋使用权更类 似于用益物权中的用益权。 用益权即在保持物的本质情况下对他人之 物使用和收益的权利，6作为用益权人，可以如同自己所有对标 的物进行占有、使用、收益，在一定条件下，用益权人还可对标的物 进行处分。我国现行法律以及以梁慧星为课题组负责人的?中国民法 典草案建议稿?主要规定了以下几种用益物权：基地使用权、农地使 用权承包经营权、邻地使用权地役权，典权等。之所以未将公 房使用权规定为用益物权，笔者认为，公房使用权作为特定历史条件 下的产物，在不久的将来即将退出

11、历史的舞台，如果对一项没有生命 力的权利进行标准，势必要加大立法本钱。另外，过去公有房屋使用 权与用益权最根本的区别就在于收益，公有房屋使用权人不能通过出 租、出售等方式进行收益。现在，随着公有住房改革的深入和二级房 产交易市场的放开，公房使用权象农村土地承包经营权一样已允许流 通，其作为用益物权的主要法律障碍已经消除。如果考虑到立法本钱 的问题，可以不把它作为一种独立的物权在物权法中加以规定。 但是, 鉴于公房使用权纠纷在现阶段还大量存在这一现状，最高法院应通过 司法解释对其物权属性加以明确。司法解释创设物权已经在?最高人 民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律假设干问题的解释? 中，

12、关于被拆迁人优先权问题上得以表达， 并为学者认可，7这样, 也可以使其名正言顺地成为一种独立的物权。二、审判实践中几类公房使用权纠纷的处理一、关于公房使用权转让合同的效力问题公房使用权能否进入市场流转以及如何交易问题，是随着城镇住房改 革不断深化和展开产生的一个现实问题。?城市公有房屋管理规定?明 确禁止自由转租和买卖公房使用权，现在允许公有住房公开有偿转让 必然和该规定相冲突。因此，一种观点认为，未经产权人同意转让公 房使用权的行为无效。笔者对此持反对意见。第一，按照笔者前面的 观点，公房使用权是一种他物权；属用益物权、从其法律特征上看， 是允许转让的。而且，转让的是房屋的使用权，并未对产权

13、人的产权 造成任何侵害；第二，按照合同法规定，当事人之间订立的合同，只 要不属于?中华人民共和国合同法?第五十二条规定的法定无效情形， 不违反法律法规禁止性规定，就应为有效合同，受法律保护。最高人 民法院关于属于?中华人民共和国合同法?假设干问题的解释一规 定 合同法实施以后，人民法院确认合同无效；应当以全国人大及其常 委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据， 不得以地方性法规, 行政规章为依据。建设部?城市公有房屋管理规定?显然不属于法院 认定合同效力的依据；第三，从房地产市场的客观情况来看，允许公 房使用权自由交易已是一种开展趋势。2 0 0 2年12月15日北京 市国土资源和房屋管理局作出的?关于开展直管公房使用权交易试点 工作的通知?已明确指出了