村民状告集体土地用途变更案评析

1、村民状告集体土地用途变更案评析I *、卞文斌【裁判要旨】 行政机关作出涉及集体经济组织所有的土地征收、征 用、登记、发证等行为后 , 作为集体经济组织成员的村民是否具有行政诉 讼原告资格 , 关键看其与具体行政行为是否具有法律上的利害关系且主 张的权益与被诉行为是否具有因果关系。只有农村土地承包人等土地使 用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服 , 才可以 自己的名义提起行政诉讼。【案情】原告韩登忠，男， 1971 年出生于江苏省兴化市，汉族，农民，住兴 化市垛田镇城东村二组。被告兴化市人民政府，住所地兴化市长安南路。 第三人兴化市环保助剂厂，住所地兴化市垛田镇城东村。韩登忠等

2、 31人不服兴化市人民政府 2002年 9月向兴化市环保助剂 厂颁发兴集用 (2002) 字第 0354 号集体土地使用证的土地管理行政登记 行为， 2004年 6月 7日以兴化市垛田镇城东村二组村民的名义向泰州市 人民政府申请行政复议。泰州市人民政府经复议后认为，兴化市环保助 剂厂始建于 1981 年， 1994 年进行了扩建，使用地块一直被列为兴化市 垛田镇城东村的建设用地，属历史沿用地，并非申请人所称之农田。申 请人称农民集体所有的土地不得用于非农业建设，而中华人民共和国 土地管理法第十一条第二款规定，农民集体所有土地依法用于非农业 建设的，由县级人民政府核发证书，确认建设用地使用权，故

3、该辩称理 由不成立，不予采纳。兴化市人民政府将集体所有的土地确认归村办集 体企业兴化市环保助剂厂使用，并无不当，该发证行为认定事实清楚， 适用法律正确，程序合法。故于 2004年7月 22日作出复议决定，予以 维持。韩登忠等 31人仍不服，于2004年 8月 9日向法院提起行政诉讼， 法院以韩登忠等 31 人为原告立案受理。原告韩登忠等 31人诉称， 2002年 8月 23日，兴化市垛田镇城东村 支书解德荣个人，在未经民主讨论的情况下，与兴化市环保助剂厂签定 土地租用协议书，约定城东村（蒋庙村）二组的农田租与兴化市环保助 剂厂使用，租期 50 年，年租金每亩 1000元。对此，二组村民毫不知晓

4、。 原告于 2004年5月 14日，向兴化市垛田国土所查询时，才知被告兴化 市人民政府已在 2002年 9月 25日作出兴集用（ 2002） 0354号土地使用 证，确认土地使用者为兴化市环保助剂厂，用途为工业用地。被告作为 县级地方人民政府，理应知道切实保护耕地是我国的一项基本国策，国 家实行土地用途管理制度，严格控制转为建设用地是保护耕地的基本原 则，农民集体所有的土地使用权，不得出让、转让或者用于非农业建设。 被告在认定事实不清的情况下，违背法定程序，滥用职权，作出的具体 行政行为违法。特请求法院依法作出撤销被告行为的判决。被告兴化市人民政府辩称： 1、被告兴化市人民政府向第三人兴化市

5、环保助剂厂颁发的兴集用（ 2002）字第 0354 号集体土地使用证，有事实 根据和法律依据，且程序合法。 2、原告韩登忠等 31 人不具备原告诉讼 主体资格。请求法院裁定驳回原告的起诉。第三人兴化市环保助剂厂述称： 1、在没有全体村民授权的情况下， 原告韩登忠等 31 人无权以兴化市垛田镇城东村二组村民作为诉讼主 体。2、第三人依法使用的土地其所有权属兴化市垛田镇城东村。原告韩 登忠等 31 人不是被告作出的具体行政行为的相对人 ，第三人依法使用其 土地使用权，没有侵犯原告的所有权和使用权，原告提起行政诉讼的主 体不适格。 3、原告所提起的行政诉讼已超过法律规定的期限，依法不应 受理。 4、

6、被告兴化市人民政府兴集用（ 2002）0354 号土地使用证发给 第三人，程序合法，第三人使用该土地不违反法律规定。请求法院驳回 原告的诉讼。【审判】 兴化市人民法院经审理查明，被告兴化市人民政府颁发的兴集用 2002 字第 0354 号集体土地使用证中所载土地 ，其所有权属兴化市垛田 镇城东村，使用权人是第三人兴化市环保助剂厂。另查明，案外人严永泉、严永其曾经是讼争土地的原承包使用人， 起诉的 31 名原告中没有严永泉、严永其二人。兴化市人民法院认为 ，原告韩登忠等 31 人对上述土地既不具有所有 权，也不具有承包使用权，亦非讼争土地的原承包使用人，与被诉具体 行政行为没有法律上利害关系。因

7、而韩登忠等 31 人的起诉，不符合起诉 的法定条件。依照中华人民共和国行政诉讼法第四十一条、最高 人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第 十二条、第二十七条、第三十二条第二款、第四十四条第一款第（二） 项的规定，于 2004年 9月 20日裁定如下：驳回原告韩登忠等 31 人的起诉。宣判后，当事人均未上诉，裁定已经发生法律效力。【评析】本案主要涉及原告主体资格问题。一、行政诉讼的原告必须是公民、法人或者其他组织首先，村民小组是否具有行政诉讼原告资格在理论上和司法实践中 都是颇有争议的问题。中华人民共和国土地管理法第十条规定：农 民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体

8、经济组织或村民 委员会经营、管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农 民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理。 从建国初期至上世纪七十年代末，农村集体土地的管理模式是三级（人 民公社、大队、生产队）所有队为基础，队为基础的含义是指大队与大 队之间、生产队与生产队之间对所属土地保持相对稳定。改革开放以后, 大队改为村，生产队改为组。村委会作为村民自治组织，一般情况下， 对本村的土地享有所有权和经营、管理权。而村民小组由于其非法定性 属性，组织形式则呈多样性：有的组具有完全的独立性，对本组土地拥 有所有权，直接对本组土地行使经营、管理权，村民小组与本组村民签 订土地

9、承包合同；有的组只有相对的独立性，对原生产队经营、管理的 土地虽然不具有所有权，但在以村民小组的名义与村委会签订土地承包 合同的基础上，再与本组村民签订土地承包合同，间接行使对本组土地 的经营、管理权，村委会对村民小组经营管理行为通常不作干预；有的 组则没有独立性，其只是为了生产上的方便而形成的一种松散组织，对 原生产队经营、管理的土地不但不拥有所有权，而且不具有经营、管理权，村委会直接与村民签订土地承包合同。所以，笔者认为对村民小组 是否具有行政诉讼原告资格不能一概而论。具有完全独立性或相对独立 性的村民小组可视为其他组织，可以提起行政诉讼，由组长或者其他主 要负责人作为诉讼代表人；没有独立

10、性的村民小组则不能以其名义提起 行政诉讼，即使全组村民或者大多数村民提起诉讼，届时可以集团诉讼 受理。其次，村民在其个人利益受到损害时，作为公民不言而喻其有权以 自己的名义请求司法保护。村民作为集体经济组织的成员，行政机关作 出的决定违反法律规定，侵害集体经济组织权益时，村民是否可以通过 诉讼等方式维护集体经济组织权益，往往认识不一。持否定论者的主要 理由是我国行政诉讼尚不支持公益诉讼。但笔者认为，村民所在的集体 经济组织是特定的，行政机关作出的决定违反法律规定，侵害集体经济 组织权益时，将直接侵害集体经济组织成员的权益。所以，应当赋予村 民在一定条件下的起诉权。但值得特别注意的是，无论是民事

11、诉讼，还 是行政诉讼，是单一诉讼，还是集团诉讼，公民也好村民也罢，均应以 自己名义提起诉讼，而不应冠以 “中国公民”、“某市公民”、“某村 村民”、“某组村民”等泛称。本案韩登忠等 31 人以兴化市垛田镇城东村二组的名义向泰州市人 民政府申请行政复议 ，泰州市人民政府认为韩登忠等 31 人不能代表兴化 市垛田镇城东村二组，故韩登忠等 31 人根据复议机关的要求，以兴化市 垛田镇城东村二组村民的名义申请复议，后仍以兴化市垛田镇城东村二 组村民的名义提起行政诉讼。兴化市人民法院经审查后认为：兴化市垛 田镇城东村二组是否具有独立性审查阶段难以确认，但该组主要负责人 （组长）未主张诉讼，诉状无该组印章

12、，韩登忠等 31 人只占全组村民的 少数，所以，韩登忠等 31 人既无权以兴化市垛田镇城东村二组的名义提 起诉讼，也不应以兴化市垛田镇城东村二组村民的名义提起诉讼，只能 以自己的名义提起诉讼或共同提起诉讼。如果共同提起诉讼，因人数众 多，应当推选 15 名诉讼代表人参加诉讼。我们认为受案法院的上述意 见是正确的。二、原告必须与被诉行政行为具有法律上的利害关系 根据行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和 行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政 诉讼。应该说我国行政诉讼法对原告资格的界定是比较宽泛的。然而， 在司法实践中有的人却认为，只有行政管理相对人才能提

13、起行政诉讼， 且把相对人理解为具体行为中指名道姓的人，即具体行政行为直接针对 的对象才是相对人，才能提起行政诉讼。为了取消对原告资格的不当限 制，最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题 的解释第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、 法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。” 由此可 见，原告资格最本质的特征是与具体行政行为具有法律上的利害关系。 被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；与被诉的行政复 议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；要求主 管行政机关依法追究加害人法律责任的；与撤销或者变更具体行政行为 有法律上利害关系的；联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、 合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具 体行政行为侵害的；农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其 使用的农村集体所有土地的行为不服；公民、法人或者其他组织均可以 自己的名义提起诉讼。本案被告兴化市人民政府颁发的兴集用 2002 字第 0354 号集体土 地使用证中所载土地，其所有权属兴化市垛田镇城东村。该土地建国初 期至上世纪七十年代末 ，由原告韩登忠等 31 人所在的生产队（村民小组） 经营、管理