完善个人所得税立法的探讨(一)

1、完善个人所得税立法的探讨 一 摘要我国开征个人所得税已有 26 年之久。近年来随着个人所得税收入 的超速增长，引发了个人所得税改革的一系列讨论，如税制模式的选 择、费用扣除和税率的设计等问题，我国立法部门也正在加紧拟定、 审议个人所得税的改革方案。 应该看到， 我国现行的 ?个人所得税法? 虽然对于整个人税收和社会公平起到了积极作用，但仍存在较大缺陷 和缺乏，笔者主要从改革个人所得税的分类所得税制度模式、调整纳 税范围和税率、实现税收指数化和实现公平纳税等角度，借鉴国际经 验，结合我国的具体情况，谈个人所得税制的完善。关键词 分类所得税制度；征税范围；税率；税收指数化；公平纳税个 人所得税自

2、1799年在英国创立，至今已有 200 多年的历史，如今被世 界各国广泛推广采用，并成为兴旺国家最主要的税收来源。 1980 年我 国首次开征个人所得税， 2005 年我国个人所得税的起征额提高到 1600 元，采取年收入超过 12 万的纳税人自行申报纳税和全员全额扣缴申报 措施。提高个人所得税的起征额，与我国经济的飞速开展和物价变动 相适应，降低了征管本钱， 一定程度上实现了税收的公平与效率原那么； 而自行申报纳税和全员全额扣缴申报的规定在很大程度上弥补了原有 法律法规的缺乏， 加强了对高收入人群的监督， 完善了税收征管措施。 但个人所得税的修改仍不能使个人所得税应有的功能得到充分发挥， 无

3、法从根本上有效地改善偷税漏税现象， 对缩小贫富差距也收效甚微， 税收公平的实现任重而道远。 在这样的背景下， 探讨个人所得税问题，构思改革和完善个人所得税的相关制度，仍具有重大的现实意义。笔 者认为，我国的个人所得税法应在以下六个方面进行修改：一、改革个人所得税的分类所得税制度模式，实现向分类综合所得税 制的转化 目前世界各个国家实行的个人所得税制度大体分为三类模式：(1)分类所得税制，又称个别所得税制。它是对同一纳税人不同类别的所得， 按不同的税率分别征税，而不是将个人的所得合并征税。英国的 “所谓 分类表制度 是分类所得税制的典范。 (2)综合所得税制，又称为一般所 得税制。它是将纳税人在

4、一定期间内的各种所得综合起来，减去法定 减免和扣除工程的数额，就其余额按累进税率征收。它的特点是将来 源于各种渠道的所有形式的所得加总课税，不分类别，统一扣除。美 国等兴旺国家的个人所得税制属于这一类型。 (3)分类综合所得税制， 又称为混合所得税制。它由分类所得税和综合所得税合并而成。它是 按纳税人的各项有规那么来源的所得先课征分类税税费，然后再综合纳 税人全年各种所得额，如到达一定数额，再课以累进税率的综合所得 税或附加税。它的特点是对同一所得进行两次独立的课税，日本、韩 国、瑞典、丹麦等国家的现行个人所得税属于这种类型。综合与分类 的混合制，最能表达税收的公平原那么，因为它综合了前两种税

5、制的优 点，得以实行从来源扣缴、防止漏税；全部所得又要合并申报，等于 对所得的课税加上了 “双保险，符合量能负担的要求， 是一种适用性较 强的所得税类型。由于现阶段我国公民的纳税意识还比拟低，税收征管手段较落后，这 就决定了我国个人所得税的征收在很大程度上都必须依赖于源泉课税 的方法，也就是说客观上要求我国个人所得税采用分类税制模式。这 种税制在个人收入来源小而且单一的情况下还可以适用，而在收入来 源日益广泛和复杂的当前，其弊端日益明显。因为它无法表达税收的 公平和效率原那么，也不符合黑格西蒙斯准那么对于收入所得的定义。目 前我国正处于社会转型期，国民收入分配格局正在发生剧烈变化，贫 富分化已

6、成为不争的事实，这就决定了我国个人所得税的主要任务就 是调节社会分配、实现公平分配的目标，显然这正是综合所得税制的 优势所在。实行混合所得税模式可以结合分类税制和综合税制的优势 扬长避短，是符合我国国情的选择。也就是说，对于经常性的收入所 得，如工资、薪金、经营、劳务报酬、财产租赁和转让所得合并统一 征收，而其他如股息、利息、红利及偶然所得可以依次实行分类征收 具体而言，就是要在进一步标准所得分类的根底上，先以源泉预扣的 方法分别采取不同的税率和扣除方法征收分类所得税，在纳税年度终 结后，由纳税人申报其全年各项所得并对其进行汇总，调整后的应税 所得作为全年所得的课税依据，并对汇总的数额规定一个

7、起征点，对 汇总收人到达起征点以上的局部按照累进税率征收综合所得税。为了 防止重复征税，征收综合所得税时，可将分类所得税已缴纳的税额予 以扣除，以充分表达个人所得税对个人收入的合理调节。对其他未纳 入综合所得范围的工程实行分类课税。二、逐步扩大税基，增加新的应税所得 一拓宽个人所得税的征税范围 为了更好地发挥税收组织财政收入和调节个人收入差距的作用，应修 改个人所得税的有关法规，扩大我国个税税基，从而将更多的个人收 入纳入征税范围。目前个人所得税采用列举税目，许多个人收入工程 没有纳入征税范围，建议个人所得税采用概括税目，只将要给予免税 的工程列示，对个人所得明确规定，无论是货币、实物、有价证

8、券所 得，都计入应纳税所得额， 尽可能减少个人所得税的免征、 减征工程。 将住房补贴、公费医疗、儿童入托、免费就餐以及单位提供的实物福 利等计入个人的收入中，纳入征税范围；同时，将公款消费也纳入征 税范围，按市场价推定其所得，进行纳税；对于军人的转业费、复员 费、离休工资、 退休工资、福利费等工程也统统列入征税范围； 最后， 对过去没有列入、也难以列入工程如馈赠所得、资本利得、灰色收入 所得等可考虑计人应纳税所得额，这样个人所得税税基自然扩大。 二减少减免税工程 目前，我国按奖金级别的上下来划分是否免税，这一点缺乏取。现行 税法规定，对省、部、军级以上及外国机构颁发的奖金 包括特聘教授 奖金免

9、征个人所得税，这不符合国际惯例。有资料显示，西方国家对 获得诺贝尔奖金也征收个人所得税；我国对取得外国机构颁发的奖金 却免征个人所得税，这不符合公平原那么。另外，我国对在境内工作的 外国专家等的附加扣除、对外籍人员取得的股息、利息、红利以及房 补、洗衣费、探亲费、子女教育费等等的扣除都应当清理，同时取消 对个人储蓄存款利息、国债和国家发行的金融债券利息等工程的免税 优惠。三、降低税率，减少税率档次 根据供给学派拉弗曲线的原理， 当税率为 0 时，不会有任何财政收入； 当税率为100%时，也不会有任何财政收入；只有当税率为0%100% 时，才会有财政收入。所以，应该适当降低最高边际税率。 近年来

10、，世界各国在个人所得税税率改革上的共同趋势是：在保存累 进税率的同时，不同程度地降低个人所得税的边际税率，并减少了税 率档次。与此相比，我国的工薪所得采用九级累进税率，最高边际税 率为 45 % 。据测算， 我国月工资在 1 0万元以上的人可谓凤毛麟角， 月 工资在 4 万元以上的也不多。所以税率级距中心的第五级至第九级税 率缺乏实际意义，并且 45%的高边际税率没有多少人适用，却使我国 税制空背高税负之名。如此不但效率损失过大，也与国际潮流不符。 以美国为例，其个人所得税税率累进档次原为 14 级，最高边际税率为 55%， 1986 年税制改革以后，累进档次曾一度减为 2 级，经过调整现 在

11、也不过 5 级， 最高边际税率下降为 396%；在布什总统的减税方案 下，累进档次再度简化为 3级，而且把最低税率从 15%降到 10%，把 最高税率降到 33% 1 。俄罗斯自 2001 年开始实行的?税收法典?甚至 单一采用 13%的比例税率课征个人所得税。我国也应顺应这一潮流， 相对简化税率档次，结合世界税制改革趋势和我国的实际，将九级累进税率改为 5、 10、 20、 30、 35的 5 级累进税率。四、大力推广税收指数化，建立弹性税收制度 税收指数化是经过立法通过的一个公式，使税制中一些工程随物价变 化进行指数化调整， 以实现自动消除通货膨胀对实际应纳税额的影响。 而我国经济开展曾经

12、出现过较高的通货膨胀，今后也难免发生。为了 减少通货膨胀对税收的影响，合理负税，我国应实行税收指数化。这 样就防止了通货膨胀对个人所得税制的冲击，从而保障工薪人员最基 本的生活需要，减轻工薪人员的税收负担。同时我们也应看到我国的 国情，实施税收指数化将会困难重重，面临着如价格指数计算是否准 确、征管制度是否健全等等问题。五、改良不公平的差异待遇，标准税前费用扣除，实现税负公平 (一)统一城乡税制，实现居民个人税负公平 长期以来，我国城市农村实行不同的税收制度，这种城乡税制割裂的 局面是因二元经济体制所致。二元经济 (dualeco nomy)结构是指开展中 国家经济中存在的大量不均衡甚至锋利对立的现象。我国经济呈现出 了较为明显的二元经济的特征。二元税制结构是二元经济在税制上的 具体表达，城乡税制割裂，税收调控机制的不完善和税收公平原那么的 严重扭曲，导致的结果就是城市居民和农村居民税负的差异。我国 20 多年的改革在消除城乡差异方面取得了明显成效，农村税费改革也取 得了重大成就。农民可以直接得到实惠的是，逐步降低农业税税率并 取消农业税、取消农业特产税和对农民实行直接补贴。但城乡二元体 制尚未从根本上发生改变，二元税制也未从根本上废除。按照城乡平等的原那么改革农业税收制度，应尽快统一城乡税制。国际 上一些国家的通行做法是：在农业政策上表达对农