汪玉凯.中国政府信息化与电子政务

1、公共行政管理科学© 1 *>*>4-2012 China Academic Jaumal Electronic PuWishing House. All rights reserved, http:ki.iidt中图分类号：D63;G202文献标识码文章编号0 06 0138 (2002) 02 0054 03中国政府信息化与电子政务文/汪玉凯© 1 *>*>4-2012 China Academic Jaumal Electronic PuWishing House. All rights reserved, http:ki.iid

2、t© 1 *>*>4-2012 China Academic Jaumal Electronic PuWishing House. All rights reserved, http:ki.iidt从2世纪9 0年代以来，伴随着信 息技术，特别是网络技术的飞速发展， 信息化成为各国普遍关注的一个焦点。 在国家信息化体系建设中，政府信息化 又成为整个信息化中的关键。 那么，在 新的历史条件下，中国为什么要加快政 府信息化的步伐，如何评价中国政府信 息化建设的成就、问题，中国未来信息 化建设应采取什么样的策略等，围绕这 些问题，本文作一简要分析和探讨。一、几个与政府信

3、息化相关的 概念在分析中国政府信息化问题前， 我 们有必要对目前流行的一些概念， 作一 简要阐述。电子政务是指国家机关在政务活动 中，全面应用现代信息技术、网络技术 以及办公自动化技术等进行办公、 管理 和为社会提供公共服务的一种全新的管 理方式。电子政务实际上就是平常我们 所说的政务工作信息化。在中国，电子 政务既包括各级行政机关系统的政务工 作信息化，也包括执政党以及国家权力 机关、司法机关、政协等机构的政务工 作信息化。从这个意义上说，政务信息 化在中国特定的管理体制下，有着更为 广泛的含义。电子政府国外也称电子化政府或电 子网络政府，它是一个实在与虚拟（数 字化）相结合的跨平台政府。广

4、义电子 政府的范畴，应该包括所有国家机构在 内;而狭义的电子政府主要包括直接承 担管理国家公共事务、社会事务的各级 行政机关。电子政府决不仅仅是一个新的概 念,而是将政府管理与服务建立在现代 信息技术、办公自动化技术和网络技术54 2 0 0 2新W 基础之上的一种全新的政府治理模式。 电子政府与传统政府的最大区别，就在 于它所具有的虚拟性，也就是说，与传 统的实体政府相比，电子政府在传统的 实体政府之外，又存在着一个不受时间 和空间限制的、对社会和公众不断提供 各种在线服务的虚拟政府。电子政府的 这种虚拟性，决定了电子政府的岀现， 将预示着政府治理的一场深刻革命。政府信息化是人们在日常工作中

5、经 常使用的一个概念，它是相对于国民经 济信息化、社会信息化、企业信息化等 来使用的。从1 9 9 9年开始，合国经济 社会理事会连续两年都把通过信息化改 造发展中国家的政府组织、重组公共管 理、最终实现信息资源的共享作为其工 作的重点，并在世界各国积极倡导 “信 息高速公路”建设的五个领域中，将推 动政府信息化、建设电子政府一直列为 第一位。可见，政府信息化是指为了适 应信息时代的到来，运用信息技术、通 讯技术、网络技术以及办公自动化技术 等现代信息手段，对传统的政府管理和 公共服务进行改造，从而大大提升政府 管理的有效性，满足社会以及公众对政 府公共管理和公共服务的期望，促进社 会经济的发

6、展。电子政务的核心价值或主导取向， 是其所具有的透明度和政府治理与社会、 民众的互动；其基本目标是改善政府的 公共服务。具体来说，电子政府把曾经 只能在真实空间里行使的政府职能， 通 过数字化的方式延伸岀去；将原来需要 大量的人力来处理的行政事务， 可以在 数字化设备和虚拟空间中轻松， 甚至自 动地进行。从而使政府、社会与民众的 交流、互动都变得十分容易，政府系统 的反映、决策、沟通能力也会大大提高， 并从根本上把政府治理从封闭的行政系 统中拓展岀来。二、中国为什么要加快政府 信息化和电子政务的步伐90年代以来随着经济全球化步伐 的加快，知识经济时代的到来，西方国 家的信息技术和网络技术在社会

7、组织、 企业组织以及公民个人家庭中得到了广 泛应用，从而推动了电子政务的发展， 并取得了重要进展。我国的“信息高速 公路”建设虽然起步较晚，信息技术、 网络技术在企业、社会组织以及公民个 人家庭的运用相对滞后，但目前的发展 势头很猛，因此，加快电子政府建设的 步伐，加强有关电子政务的研究，对我 国用信息技术改造传统的政府治理将有 重要的意义。1 加快政府信息化的步伐，有利于 应对“入世”带来的挑战。首先，加入世贸组织，对政府公共 政策的制定会产生深刻的影响。因为入 关后，不仅我国的产品、服务市场、资 源配置必将国际化，而且国家的经济政 策也势必朝国际化的方向发展。 这就是 说,一方面我国政府制

8、定的经济政策要 按照国际惯例使本国国内经济政策透明 化,并与世贸组织成员国经济政策协调 一致；另一方面，即使我国以发展中国 家的身份加入世贸组织，其国内经济政 策也必须遵守世贸组织成员国共同认可 的基本原则和约定。这就意味着，我国 传统的公共政策制定的一些方式方法很 难继续维继，而必须作相应的调整和改 革。其次，加入世贸组织后，对政府的 公共服务也提岀了前所未有的挑战。 因 为入世后，除了企业与企业、人才与人 才的竞争将更加激烈外，在这种竞争的 背后，实际上还有一个政府管理之间的 竞争问题。而政府管理的竞争主要表现 在政府提供的公共服务方面。这就是 说,我们的政府服务不但要体现岀办事 高效、廉

9、洁以及具备较高的透明度，而 且在保护本国国民的利益等方面还必须 有新的举措。再次，加入世贸组织，将对政府管 理方式产生深刻的影响。像以往那种政 府过多地对市场的干预，过多地运用行 政权力，以及目前我国各级政府过多地 行政审批、暗箱操作、透明度低等传统 的管理方式，都必须随之改变，并运用 现代信息手段，管理社会和经济。2 推进政府管理信息化，建设电子 化政府，可以改善政府的公共服务，提 高服务质量。从政府管理的角度来看，电子网络 政府的建立，主要在三个方面对政府公 共服务产生积极影响。首先，政府可以 通过网络，向社会及时、准确地传递信 息。比如政府的政策导向服务、信息咨 询服务、信访服务、管理服

10、务等，这些 服务，为企事业单位、群众个人及时了 解政府的各种公共服务信息提供了有利 条件。这就从根本上改变了以往政府公 共服务技术手段落后的问题。 其次，可 以大大提高政府提供服务的效率，克服 官僚主义等弊端。再次，电子网络政府 的建立，还可以保证公共服务的公正性 和公平性，真正作到一视同仁。从接受服务的对象来看，电子网络 政府的建立，为他们获取政府提供的各 种服务提供了更加便利的条件。 在多数 情况下，政府提供公共服务的对象涉及 到整个社会，其中最主要的是企事业单 位和公民个人。在传统的政府管理模式 下,社会各种组织和个人对政府提供的 公共服务常常处于一种被动的状态：比 如，要办理一件事情，

11、要跑很多路，进 很多政府部门，花费大量的时间和精 力，即使如此还不一定能顺利办成。另 外，人们对政府提供的公共服务，没有 选择的余地，更谈不上个性化的服务。 而电子网络政府的建立，则可以从根本 上扭转这种局面。一方面，通过网络政 府,可以把政府承担的各类公共服务的 内容、程序、办事的方法等向行政区域 内的所有单位、个人予以公布，使广大群众作到心中有数；另一方面，政府可 以通过网络，提供“一站到底式”和2 4 小时的服务，这就使过去必须要到多个 部门去办理的事情，在政府提供的网络 窗口，很轻松地得到办理，而且还不受 时间和空间的限制，使企事业单位、公 民个人有可能在足不出户的情况下，就可以获得满

12、意的服务。3 推进政府信息化,建设电子化政 府，可以实现资源共享，大大降低行政 成本。有效地利用政府内部和外部资源， 提高资源的利用效率，对改进政府治 理，降低行政管理成本具有十分重要 的意义。以往，我们的政府治理中，之 所以岀现管理成本过高，行政效率低 下等问题，一个重要原因就是不能充 分的利用各种资源，造成严重的人力、 物力和财力的浪费。而电子网络政府 的建立，以及政府管理中通过信息技 术、办公自动化以及网络技术的普遍 应用，可以把一定区域、乃至全国的行 政机关连接在一起，使信息、知识、人 力以及创新的方法、管理制度、管理方 式、管理理念等各种资源，真正实现共 享，提高包括信息资源在内的各

13、种资 源利用的效率。电子网络政府的建立，还可以大大 降低政府的行政管理成本。在电子网络 政府状态下，由于行政系统内部办公自 动化技术的普遍运用，使大量以往必须 由行政人员手工作业的工作， 可以在一 种全新的网络状态下进行，从而可以有 效地降低行政管理成本。如虚拟办公、 无纸办公的出现，以及政府部门之间跨 部门、跨地区的电子交换作业、 公务活 动的连线办公、电子邮递、办公自动化、 公文电子化处理等，都可以大大减少行 政人员的办公费用和公文处理的费用， 克服以往长期困扰我们的“文山会海”、 “公文旅行”等现象。另外，通过政府网上采购，又可以 节约大量的人力、物力、财力和时间， 等等。与此同时，随着

14、政府管理技术手 段的变化，还可以避免大量有形资源如 组织机构、会议设施等的重复建设和浪 费,减少行政系统的中间层次和管理人 员。所有这些，都可以相应地减少行政 人员的工资、福利方面的开支，达到提 高行政效率，降低管理成本的目的。三、我国政府信息化与电子 政务发展现状分析随着信息技术的不断发展，我国对 推进电子政务、加快政府信息化建设高 度重视。早在1 9 9 2镭务院办公厅就 提岀建设全国行政首脑机关办公决策服 务系统的目标和具体实施方案， 并在全 国政府系统推行办公自动化。2 0 0 1年,国务院办公厅又制定了全国政府系统政 务信息化建设的5年规划，对我国政府 信息化的指导思想、方针、政策等

15、作岀 了明确规定。按照这个发展规划，我国 在政府信息化的建设方面的方针、政策 主要集中在以下几个方面：第一，总体目标。根据我国的国情， 大体用3年建设以“三网一库”为基 本架构的政府系统的政务信息化枢纽框 架。这三网一库是指：政府机关内部的 办公业务网；国务院办公厅与各地区、 各部门连接的办公业务资源网；以因特 网为依托的政府公众信息网；政府系统 共建共享的电子信息资源库。第二，指导原则。按照国务院制定 的有关方针和政策，我国推动政府信息 化的指导原则是：“以需求为导向，以 应用促发展，统一规划，协同发展，资 源共享，安全保密”。所谓“以需求为导 向，以应用促发展”，是指要以需求作 为动力，以

16、应用推动政府信息化的发 展。这就要求各级政府在政务信息化的 建设中要善于捕捉和发掘政府机关办公 业务和领导科学决策的需求，有针对性 地开展各项系统建设和应用开发工作， 并通过系统应用的成果不断推进系统建 设的深入发展。所谓“统一规划，协同 建设”，是指政府信息化建设必须在国 务院的统一规划指导下，由各地区、各 部门遵循统一的规范和标准协同建设， 共同发展，以便使这项涉及面广、技术 和资金密集的系统工程，更好地发挥整 体效益。所谓“资源共享，安全保密，” 是指在政务信息化的建设中，各地区、 各部门要按照系统建设的要求，从政务 信息化的全局出发，打破条块分割，主 动提供相关信息，实现资源共享。同时

17、， 要严格遵照国家的有关安全保密的法 规，采取有效措施，确保国家秘密的安 全。第三，主要任务。按照国务院制定2 0 0 2新视野5 5公共行政管理科学的5年发展规划，我国政务信息化的任 务主要集中在以下7个领域：一是大力 推进政府业务的应用建设。具体包括政 府机关内部的应用系统建设、 公文、信 息无纸化传输系统、多媒体应用系统以 及办公决策服务系统。二是加强政府办 公业务网和办公业务资源网网络建设。 三是筹建办公业务资源网及政府公众信 息网政府网站。四是建立和完善共享信 息资源库。五是做好计算机网络安全保 密工作。六是加强对公务员的培训工 作。七是抓好与系统建设和应用相关的 法规工作。第四，保

18、障措施。为了有效推动政 务信息化，国务院还就有关的保障措施 作岀了一系列具体规定。这些规定主要 包括：做好组织领导工作；加强组织实 施工作；确保建设经费的落实等。在充分肯定我国电子政务取得重要 进展的同时，我们还要清楚地看到其中 存在的问题。这些问题集中起来主要有 主观和客观两个方面。从主观方面看，一是政府公务员的 观念有待提高。因为电子政务的发展， 必然对行政权力的行使提岀更高的要 求，如透明度要高、更加规范等，这势 必对公共权力的行使和运用起到一定的 限制和监督作用，这一点容易引起少数 公务员的抵触情绪，从这个意义上说， 更新观念，主动接受电子政务这一新的 管理手段，对公务员的权力观、利益

19、观 是一个严格的考验。二是传统政府运作 机制的障碍。我们知道，目前我国的政 府管理运作体制及机制，多数都是在计 划经济体制下形成和确立起来的。随着 市场经济的发展，这方面的问题虽然有 了很大改变，但一些深层次的问题并没 有解决，如机构设置不合理，政府各部 门职能交叉、重叠，审批过多、过滥，办 事没有严格的程序，行政流程不合理， 透明度低、暗箱操作等，所有这些问题 都有可能成为推动政府信息化的重要障 碍。三是多数公务人员的信息知识和运 用信息工具的水平还不高，难以适应电 子政务发展的要求。从客观方面来说，一是政府管理本 身的复杂性，决定了电子政务结构的复 杂性，因为未来的电子政务，要实现的 是一

20、线式的办理和不受时间空间限制的 在线服务，这就需要实现政府各部门之 间进行交互式办公和处理大量为公众服 务的事项；而每一个部门的管理业务本 身又是一个相对独立的系统，业务差别 很大，要使这些不同业务部门的政府机 构之间实现互通互联，一线式服务，是 一个非常复杂的问题。在实施中，只有 高度重视统一规划、统一标准，由易到 难，从简单到复杂，才能稳步推进，取 得良好的效果。二是我国社会整体的信 息化水平低，包括电子商务发展也较缓 慢,也在一定程度上会制约电子政务的 发展。三是信息安全成为当前政府信息 化中的关键问题。特别是美国9.1 1事件 后，这个问题显得尤为突岀。我们只有 下决心自主地研制保障信

21、息安全的产 品，掌握这方面的技术，才能为信息化 提供安全保障。四、我国政府信息化与电子 政务的应用及实施策略按照我国的国情，电子政务的应用 主要集中在5个领域。一是政府为社会 提供的应用服务及信息发布。包括：通 过政府网站发布信息，提供查询；面向 社会的各类信访、建议、反馈以及数据 收集和统计系统；面向社会的各类项目 申报、申请；相关文件、法规的发布、 查询;各类公共服务性业务的信息发布 和实施，如工商管理、税务管理、保险 管理、城建管理等。二是政府部门之间 的应用。包括：各级政府间的公文信息 审核、传递系统；各级政府间的多媒体 信息应用平台，如视频会议、多媒体数 据交换等；同级政府间的公文传

22、递、信 息交换。三是政府部门内部的各类应用 系统。包括：政府内部的公文流转、 审 核、处理系统；政府内部的各类专项业 务管理系统，如日程安排、会议管理、 机关事务管理等；政府内部面向不同管 理层的统计、分析系统。四是涉及政府 部门内部的各类核心数据的应用系统。 包括：机要、秘密文件及相关管理系统； 领导事务管理系统，如日程安排、个人 信息；涉及重大事件的决策分析、决策 处理系统；涉及国家重大事务的数据分 析、处理系统。五是政府电子化采购， 即政府电子商务的运用。要实现上述目标，在推动政府信息 化的过程中，必须创造电子政务的体制 条件，不断推进行政体制改革。第一，按照市场经济的要求， 定位 政府

23、的角色，减少政府不必要的干预。 政府职能的合理配置，是政府实行有效 管理的前提，也是政府行使各种权力的 基本依据。现代政府在配置职能时，首 先要考虑政府的基本职责，以及与此密 切相联系的部门的科学设置与权限的合 理划分。在指导思想方面，关键要解决 三个问题：一是要树立“科学管理、优 质服务”的职能意识。二是在行政体系 内部，要合理界定和划分政府各部门的 职责权限，加强管理与服务的有效性。 三是在重新界定政府职能中，要高度重 视政府职能的转变。在处理政府与市场的关系时，政府 应充分发挥市场在资源配置中的基础性 作用，能够由市场解决的问题， 要尽量 用市场方式进行解决，政府要避免不必 要的干预。在处理政府与企业的关系 时，要实现政企分开，政府要承担起由 企业改制中分离岀来的社会职能， 而把 企业的生产经营权等完全地交给企业， 使政府与企业职能错位的问题从根本上 得到解决，同时政府要有计划地从竞争 性行业逐步退出