农地流转效率低的制度成因及化解路径

1、农地流转效率低的制度成因及化解路径关键词:农地流转;制度成因;土地股份制合作土地是农业最基本的生产要素,过去是,现在仍然是中国农村问题的核心1。农地流转问题是当前农村土地制度的焦点,其流转效率的高低直接影响农村资源配置,研究意义重大。 一、 衡阳农地制度变迁及绩效 纵观建国60年衡阳农村土地制度的变迁,与全国的步骤基本一致,大致经历了从土地改革、人民公社体制、家庭联产承包责任制及农地流转的出现等几个阶段。一是土地改革阶段。废除封建的地主的土地所有制,实行农民土地所有制,具有很强的激励作用,制度变迁效率和农地配置效率都相当高。二是人民公社体制。在初级、高级农业生产合作社阶段,都是较为符合当时实际

2、的;在人民公社化阶段,全面无偿占有农民的生产、生活资料,实行劳动成果平均分配,这种绝对平均的制度,忽视了经济效益,是一种极低的产权制度安排。三是家庭联产承包责任制阶段。这种制度安排体现了多劳多得的按劳分配和按要素分配的原则,促进了农村社会的全面进步,产权制度变迁效率增进明显。四是土地流转的出现。土地流转是家庭承包经营制度的延伸和发展,鼓励农民将承包的土地向专业大户、合作农场和农业园区流转,发展农业规模经营,农地配置效率将大大提高。总之,土地制度一定要与经济发展的需要相适应,要维护好农民的利益才能产生良好的绩效,往往诱致性的制度变迁比强制性制度变迁更易取得成功2。 二、 衡阳农村土地流转效率低下

3、的现状 (一)衡阳农地流转现状 据调查统计,目前衡阳市农村土地流转面积为69.79万亩,占全市耕地总面积的16.54%,其中转包43.64万亩,占土地流转总面积的62.6%;转让7.7万亩,占土地流转总面积的11%;租赁9.78万亩,占土地流转总面积的14%;互换3万亩,占土地流转总面积的4.3%;股份合作4.95万亩,占土地流转总面积的7.1%;其他形式流转0.72万亩,点土地流转总面积的1%。全市参与农村土地流转的农户27.81万户,占全市总农户的19.21%,共签订农村土地流转合同17.71万份3。 (二)衡阳农地流转效率低下的现状 1.流转规模偏低。目前全市的流转多为农户间自发的分散性

4、流转,流转的区域多局限在本村或本组农户间,一般规模不大,有组织大规模的流转只在烤烟种植和产业结构调整较大的少数乡镇存在3。 3.传统流转形式比重偏大, 而一些新型土地流转方式如土地入股流转程度不高。我市土地流转主要有转包、转让、租赁、互换、股份合作等几种形式,其中最主要的是农户之间自发流转,以转包为主,这种形式占全市土地流转面积的62.6%;其次是租赁形式,一部分地方农业结构调整力度较大,产业优势较明显,土地流转大多以租赁为主,约占流转总面积的14%,以转让、互换、股份合作等形式的流转在我市存在但面不大3。 3.我省农村土地流转主要在农户间进行,企业和机构参与的偏低。据不完全统计,2009全市

5、户间土地流转比例在 70%以上,而企业和机构共流转农户承包地只占流转面积的27%3。企业和机构参与农村土地流转,主要采取租赁和入股,大面积、长时间使用农户承包地,发展专业化、规模化农业生产,实行产业化经营。企业和机构参与农地流转的比例越高才越有利于农业发展。 4.土地流转效益偏低。一是流转费用比较低甚至没有。据调查,全市耕地流转价格平均为200斤稻谷/亩,而农户之间自发的转包基本上是无偿流转,有的甚至倒贴代耕费。二是流转后普遍效益不高。当前土地流转前后产业结构变化不大,品牌优势和规模效益不明显3。 三、衡阳农地流转效率低的制度成因 (一)农地产权的制度缺陷 纵观目前湖南土地流转出现的问题,其根

6、本原因在于集体土地产权关系不清晰,而在现有体制下,分散的普通农民谈判能力较弱、信息不对称等因素,导致农民无法保障好自己的权益,从而导致农村土地流转效率低下。普遍存在的是一些地方在乡村集体组织的流转中,忽视承包农户土地流转收益主体地位,截留、挪用农村土地流转收益,与民争利,损害农民的利益。 (二)其他关配套制度的不完善 一是农村社会保障制度不完善。较低水平的农村社会保障制度制约了农地流转。农村合作医疗、农村大病救助、农村低保等制度还很不完善,发挥的作用有限,还无法保障农民的生活,这就极大地束缚了农村劳动力的流动, 使农民长期依赖土地, 从而限制了土地的流转。二是户籍制度的限制。城乡二元户籍管理制

7、度,进城务工的农民不能和城市居民一样享有医疗、养老、低保等政策待遇,这样农民还有后顾之忧,土地还是承担着农民的社会保障功能,所以农民不愿放弃土地。三是农地流转的市场机制不健全。农村土地流转市场在全省还没有普遍建立,导致了土地流转不畅。一般的农民对土地流转缺乏足够的了解,分散的普通农民谈判能力较弱、信息不对称等因素,导致农民无法保障好自己的权益,加之缺乏为农地流转服务的市场,农地流转效率低。四是农地流转缺乏制度规范。对流转过程中的一些随意变更甚至撤销农户的承包合同、改变农地农业用途等行为缺乏制度规范。四、基于制度视角的湖南农地流转效率低的化解路径 (一)用产权制度来引导农地流转 据统计,湖南土地

8、所有权构成中有91.7%为集体所有。这种产权制度下,农户手中的农地的流转,一方面受到集体组织的限制,另一方面缺乏保护机制。产权具有可分割性、可分离性、可转让性,农户对农地的产权具有相对独立性,应让其排除集体组织的干扰,参与市场自由流转,参与流转的农地只是使用权的出让,农户依然和集体组织一起享有农地的所有权,在出现纠纷时以集体所有的名义能使农户的利益得到很好的保障4。 (二)以管理制度来促进农地流转 加强管理,规范农地流转。着重政策的落实,如土地承包经营权流转备案、登记和档案管理制度,指导签订、督促兑现土地流转协议或合同,维护土地流转双方的利益。着力规范各地方政府的行为,土地流转并不是政府包办,

9、而且要让广大农民亲自参与,如条件的协商、合同的签订等程序都要让农民享有充分的表决权,以维护农民利益,从而促进农地流转。 (三)以约束制度规范农地流转 只要有三个方面的措施:贯彻实施农村土地承包经营纠纷调解仲裁法;要加强治理;对农业农地转非农业用地、对违约纠纷、对侵害农户权益等行为要从严治理。 (四)促进农地流转的配套措施 1.建立健全农村社会保障制度。要解决农民的后顾之忧,使广大农民从土地中彻底解放出来,必须建立多层次的农村社会保障体系,包括农村社会养老保险、最低生活保障制度以及发展和完善新型农村合作医疗制度等等,逐步弱化土地的社会保障功能。 2.改革现行的户籍制度。赋予农民“迁徙自由权”,实

10、现城乡的自由流动,城市居民与农村人口的就业平等,社会保障权利平等,才能免除后顾之忧,从而有利于农地使用权的流转。 3.合理安排农村剩余劳动力。人地矛盾是影响农地流转的一个重要因素。衡阳大体是“七山一水二分田”,人地矛盾较为突出。通过发展农村二、三产业来增加农民就业,鼓励支持乡镇企业的发展、推动农业产业化经营来转移劳动力;推行农民职业教育,帮助农民某职业;对农民给与信贷支持和税收减免,鼓励农民自主创业。 五、提高衡阳农地流转效率的途径土地股份制合作 结合衡阳实际,在家庭承包经营制度下发展土地股份制合作,并辅之以相关的措施来促进农地流转,是提高衡阳农地流转效率的实现途径。 (一)衡阳发展土地股份制

11、合作的可行性 其可行性主要有四点:(1)实行土地股份制合作可使外出务工农民流出土地。我省是劳务输出大省,外出务工农民较多,往往他们在家的妻儿老小没有足够的精力耕种土地,对他们来说能将土地流转出去获取收益不失位一种好办法。(2)实行土地股份制合作能将抛荒地充分利用起来。当前衡阳抛荒土地面积大大增加,对于在这些农户来说,将荒地加入土地流转,无异于获得了一笔额外收益,当然乐于参加。(3)实行土地股份制合作让农民没有后顾之忧。土地股份制合作,形成土地变股权、农户变股东、收益靠分红的收益模式,农民不但没有失去土地,而且还可获得长期收益,这样减少了恋土情节的影响也让农民少了后顾之忧,农民参加农地流转的积极

12、性将大大高涨。(4)实行土地股份制合作是衡阳的迫切要求。我省人均耕地0.84亩,且很多地方耕地被低山丘陵分割连片性较差,所以只有发展土地股份制合作,将耕地集中起来交由专业的组织统一经营,才能避免单门独户经营效率低下的状况,带来规模效益,也有利于农业的现代化。 (二)衡阳发展土地股份制合作的实施步骤 首先要对土地进行统一测量、评估 ,之后把其折算成股份。其次是让农民以土地入股,建立股份制企业。参与的农民应人人持股,同股同权,同股同利,利益共享,风险共担。企业的治理结构:企业的最高层,由持股农民一人一票自主选出农民代表组成农民代表大会;农民代表大会下设经理,进行对土地的管理和决策,其管理和决策必须由农民代表大会通过。这样充分发扬农民当家做主精神,可以防止管理上的漏洞。土地集中到股份合作企业 ,进行统一规划、 统一开发,进行规模化经营,专业化生产,土地所获得利益,按照农民所占有的股份进行分红。企业对土地只