法国中央与地方事权配置模式及其启示

1、    法国中央与地方事权配置模式及其启示                                   20世纪80年代初，由时任法国总统的社会党人弗朗索瓦·密特朗倡导的地方分权改革，在托克维尔所宣称的民主、自由

2、、效率旗帜下展开，其目的是改变传统中央集权带来的效率低下与责任感缺乏等弊端，以实现行政决策的民主、效率与科学，进而重振国家活力。 时光流逝近三十年，法国地方分权改革不曾因政府更迭而中断，而是一步一步向纵深推进，取得了令世人瞩目的成绩。改革的核心内容是行政事务管理权限（即通常所谓的事权）在中央与各领土单位之间的重新配置。通过改革，法国中央政府分阶段、分步骤地向领土单位转让了事权以及相应的财权，中央与领土单位之间的事权配置模式得以重塑。这一改革改变了法国传统的中央集权体制，将之引向地方分权单一制国家。作为传统中央集权单一制国家通过地方分权改革来重新调整中央与地方关系的代表性国家，法国各政府间的事权

3、配置模式对于其他单一制国家而言，具有重要的参考和借鉴意义。 一、法国中央向地方分权改革的主要过程 法国的地方分权改革不是一蹴而就的，从1982年3月2日确定调整领土单位运作原则的关于市镇、省、大区权利和自由法开始，法国政府是通过一系列法律法令的颁布实施来不断推进改革的。具体而言，在三十年历程中，法国的地方分权经历了两次重要变革。第一次是19821988年，代表性法律是1982年关于市镇、省、大区权利和自由法和1983年1月7日与1983年7月22日确定国家与领土单位权限分配的两部法律，以及1984年1月26日关于地方公共职能地位法律和1988年1月5日改善地方分权法。这一阶段出台的法律揭开了法

4、国地方分权改革的序幕，架构了中央与领土单位权限划分的基本框架。 第二次是20032004年，以2003年3月28日关于共和国地方分权组织法的第2003276号宪法性法律颁布问世为标志。这一次是将20年来法国分权改革运动取得的主要成果确定在宪法中，包括法国国家组织形式是分权性的宪法原则、确定国家与领土单位之间关系要遵循从属原则（subsidiarité）、以及确认领土单位的财政自主原则，等等。这一次的宪法修改，以宪法形式将地方分权改革给法国社会带来的深刻变革确定下来，给予其在国家政治生活中前所未有的高度。 时至今日，在地方分权改革方面，法国政府已经有80余部法律、800多个法令先后出台

5、，将改革不断推向深化。通过这些法律法令的颁布实施，法国中央与领土单位之间权限配置框架基本厘定，各自事权范围得到明晰。领土单位在国家政治生活中的地位得以提升，国家权力的行使也更贴近人民，法国国家管理民主化程度得以前所未有的提高。 二、法国中央与地方事权配置的基本状况 法国地方分权改革是一种行政性分权改革，主要涉及行政事务管理权（即事权）在中央与地方领土单位之间的重新配置。我们可以从以下三方面来具体认识：一是事权配置的总原则；二是事权配置的具体内容；三是事权与财权的关系问题。 （一）各级政府之间事权配置的主要原则 根据法国1983年1月7日关于市镇、省、大区和国家权限划分法以及2003年3月28日

6、关于共和国地方分权组织法的规定，法国中央与领土单位之间确定事权归属时应当遵循的原则主要包括从属原则、权限的整体转移原则、禁止监管原则、权限转移不得涉及领土单位已有权限原则、权限转移必须伴随以相应收入转让的原则等，其中对重塑中央与地方关系来说，具有最重要意义的是一、二、五项原则。 首先，从属原则。在西欧政治中，从属原则一直被认为是联邦制国家的一个分权原则。从属原则的内涵是指联邦制国家在处理地方、邦、联邦之间关系时，凡是能够在地方层面实现的权力，就无需邦的介入；凡是在邦的层面能够实现的权力，就无需联邦的介入。越是高层的权力，越处于从属地位。这一原则主要体现自下而上的权力组织原则。2003年修改后的

7、法国宪法第72条第2款明确规定：“对在其层级能得以最好实施的全部权限，领土单位负责作出决定。”这一规定的实质，就是将传统联邦制国家分权时遵循的从属原则，作为法国中央与地方权力配置的宪法原则。这一原则改变了法国传统所有决策都要在巴黎作出的自上而下行政理念，在中央与地方事权配置上要求体现领土单位优先原则。 其次是“权限整体转移原则”。所谓权限整体转移原则，是指领土单位和国家权限划分的方法，是尽可能地区别由国家负责的权限和由市镇、省和大区负责的权限，使每一种权限的范围及其相应的资源，或者全属于国家，或者全属于市镇、省或者大区。换言之，法国式地方分权的基本原则是尽可能地使某一种权限整体归属于某一类主体

8、，避免出现权力配置不清以及相应的责任不明，导致管理上的混乱或者真空。 再次是权限转移必须伴随以相应收入转让的原则。这一原则是指为行使事权所必需的收入应当与事权转让同步进行，并且自转让之日起受让方有权对为行使这一职权所需使用动产和不动产进行支配。这一原则表明财政收入应随事权转移而转让，财政支出方面地方政府拥有自主权。实质即为通常所说的事权与财权相统一原则。这一原则在法国1982年改革之初确立，2003年又得到法国宪法的肯定。 通过这些基本原则的确定，法国中央与领土单位之间的关系得以明确，事权配置的进一步具体细化也有了方向和指引。 （二）各级政府之间事权配置的具体内容 在遵循上述基本原则的基础上，

9、法国中央与领土单位之间的事权配置又分为两步。 第一步是对中央和各领土单位的功能进行准确定位。首先要对各级政府的功能进行准确评估和定位。改革后，法国对中央到大区、省、市镇各级政府功能的定位分别是：中央是统领与调整功能，大区级是协调与战略功能，省级是管理者、社会连带政策负责人以及贴近性设施提供者，而市镇级是最基层服务提供者，负责与市民生活紧密相关的工作和贴近性服务的提供。 第二步则是事权的具体配置。概括而言，中央的主要职能是在安全、司法、大学教育、就业、公共卫生、领土单位之间的平衡以及发生危机时介入等。大区的主要职能是经济方面起经济发展协调作用；省的主要职能是社会连带责任方面的职能（如对儿童、老年

10、人、残疾人、处于被社会驱逐的人等全面负责社会救济补助金）；提供初中教育，提供市镇一级不能提供的贴近性设施（例如国家级公路、水政策等）；而市镇的主要职能就是城市规划与交通、颁发建筑许可证、公立小学教育、制定地方住房规划以及市镇图书馆与博物馆的资助、维护，等等。 通过改革，法国中央政府分期分批地将原属中央负责的事务管理权交给各级领土单位，扩大了地方自主权，同时也将中央与地方领土单位各自的权限范围明确下来。 （三）事权配置有相应财权为支持 法国地方分权改革后，领土单位拥有事务决策权，而支持这种决策权独立行使的重要保障在于领土单位拥有的财政自主权。财政自主权是法国地方分权改革中的一个重要内容，根据20

11、03年法国宪法修改后新增加第72-2条的规定，领土单位财政自主包括财政收入和财政支出两个方面。 首先，从收入角度看，法国领土单位的财政收入主要由以下几个方面构成：一是地方税收、二是中央通过转移支付进行的拨款、三是其他政府的拨款、四是借款、五是服务性收费收入、六是出售某些公共所有资源的收入。 宪法中规定的财政自主是指“对于每一类领土单位，税收收入和其他自有收入占其总收入的决定性部分”（宪法第72-2条第3款）。即在领土单位的全部收入中，由地方税收收入、服务性收费收入、财产性收入等构成的自有收入，超过国家援助、借款等，占到总收入的决定性部分。从实践角度看，目前法国地方政府的收入来源中，地方税收收入

12、已占到总收入的50以上，国家援助和其他政府补贴占到30左右。地方税收收入在其总收入中占据决定性的比例，可以说达到了财政自主的宪法要求。 法国宪法规定自有收入必须构成其全部收入的决定性部分，有两方面的实质意义：一是提升了税收收入在全部收入中的地位，二是限制了国家援助的地位，可以减少领土单位在财政上对国家的依赖，以支持领土单位对地方事务的自我决策权。 其次，从支出角度来看，法国宪法第72-2条提出两项原则以保证领土单位的财政自主。一方面，宪法第72-2条第一款规定，“领土单位拥有收入，对其可依法律规定的条件自由支配”。这一原则的实质涵义在于领土单位可对其收入进行自由支配，而无需事先得到国家或者国家

13、代表的批准，唯一的限制就是应当符合法律规定的条件。在收入支出方面，领土单位拥有了宪法确认的财政自主权。另一方面，宪法第72-2条第四款规定，“国家与领土单位之间所有的权限转移，都伴随为该权限行使相等同的收入分配。所有引起领土单位支出增加的权限新设或扩展，都伴随以由法律确定的收入。”这一条规定将1983年地方分权法提出的权限转移必须伴随相应收入转让的原则上升确定在宪法中，保障了权限转移的财政补偿。这一原则的实质是指在中央向地方转移事权的过程中，必须伴随以相应收入的转让。否则，如果中央只是将事权分配给地方，并没有给予相应收入转让的话，地方自主性则必然会受到中央权力的影响，进而会严重削弱领土单位对事

14、务自我决定的程度。 三、法国中央与地方事权配置的特点及启示 法国自1982年开始分权改革，对中央和地方事权权限范围进行重新配置，到今天已颇具成效。总结而言，我们可以从以下方面来看待法国中央与地方事权配置模式的特点及启示意义。 第一，法治国家中分权推进的法制化 纵观法国中央向地方分权的过程，可以看出法制化地推进是一个明显的特征。传统中央权力强大的国家，在处理中央与地方关系过程中，习惯性采用的是政策性分权。政策性分权的不利后果就是分权的不确定性和不稳定性，以及由此产生的中央与地方关系的不明确性和地方政府的不安全感。相对于政策性分权，法制化分权是在法律框架内稳步进行，权力转移过程协调有序，明确具体。

15、这种分权有助于将改革置于可控范围内，减弱地方分权改革对整个政府系统造成的不确定感和动荡感，把改革对稳定带来的负面影响降至最低。作为当代地方分权浪潮中改革的代表之一，法国采取法制化逐步推进方式，是一种现实而谨慎的选择。 第二，中央与地方事权配置方式的系统化 所谓事权配置的系统化，是指事权权限的配置不仅仅是一部法律在一个层面完成的，而应是一项分层次的系统工程。主要应包括三个层面的内容。 首先是在宪法层面确定中央与地方事权配置的基本原则。这一原则要确定的主要是在中央与地方事权配置中，是遵循“先中央后地方”原则，还是遵循“先地方后中央”原则。这一定位决定着权力配置的方向，对具体权限的划分具有决定性意义

16、。例如法国地方分权改革的选择是将从属原则确定在宪法中，作为确定中央与地方关系的基本原则，变传统“自上而下”为现代的“自下而上”。 其次是在基本原则指导下，明确各级政府的功能定位。中央与地方各级政府在国家政治生活中承担的角色与职能不同，因此其各自的权限范围也不应相同。给各级政府以明确功能定位，根据不同定位赋予各级政府不同的事权权限，才能满足公民对不同层次公共服务的需求，以及更好地在各政府层面实现国家职能。 再次是具体事权划分应当明确化。所谓具体事权划分应当明确化，是指尽可能清晰地划定每一项具体事权的归属。权限不明确带来的后果就是责任感的缺乏，当一个决定是由很多层次的很多人共同作出时，谁也不会感觉

17、它的正确与否与己相关了。效率低下与不负责任，直接造成的后果就是国家的软弱无力。而避免或者改变这种状况的方法，就是将权限以及相应的责任明确化、具体化。 法国在地方分权改革中确定中央与领土单位事权归属的一个原则是“权限的整体转移原则”。这一原则最突出特点是所有行政事项并列平铺，每一事项是一种独立的权限，在国家、大区、省和市镇之间进行分配。使一项权限尽可能地或者属于国家，或者属于某一级领土单位。这种明确化分权的好处是决策效率的提高，避免各级政府之间对权限的扯皮；事项决策主体明确，各级政府责任感随之增强。 第三，事权与财权相统一并且地方财政自主 使用不同的财政收入影响着地方政府制定决策和提供服务的方式

18、。一般来说，地方政府对地方税收、使用者付费等自有收入的依赖越深，其更有效率工作的刺激也就越大。这一观点实质上指出了领土单位事权与财权关系的两个基本方面：  一是事权与财权相统一，即事权的配置必须伴随以相应财权的支持。法国地方分权改革过程中，中央向地方转移权限的一个重要原则是所有权限的转移都必须要伴随以相应收入的转让。地方政府拥有一定的事权，必然就应当拥有相应的财权来支持其顺利进行公共物品的提供。中央不能既甩包袱，又收财权，这样的改革最终会引起中央与地方之间的纷争矛盾。 二是地方自有收入要在地方总收入中占据决定性地位，以保证地方独立行使事务决策权。这是法国式领土单位财政自主的核心要素，

19、也是法国宪法所规定的领土单位自由行政原则落实的必要保障。因为地方政府自有财力的大小，制约着地方政府自主决定的程度，以及地方政府与中央政府的关系。如果国家援助在地方财力中占有决定性部分，则地方自主决定的程度必然受到影响。因此，地方拥有与其事权相应的财权，以及地方自有财力在地方全部收入中占决定性部分，是支持地方自由行政不可或缺的两个基本方面，也是中央与地方事权划分的基础性物质保障。这是在确定中央与地方政府事权范围时必然要认真对待的问题。                &

20、#160;                                  注释:     Gérard Marcou: Le bilan en Demi-teinte de lActe II:Dé

21、centraliser plus ou Décentraliser mieux? RFDA 2008, n°2. les collectivités territotiales et la decentralization,la documentation Francaise,Paris 2004. Décentralisation,état et territories, La documentation francaise, Les Cahier Francais 318 Janvier-Février 2004. G. Marcou,  Décentralisation : quelle théorie de lEtat ? GRALE, Annuaire 2004 des collectivités locales, CNRS Editions. Pouvoir locaux, Les Cahiers de la Décentralisation, 2003(Décembre) Gérard Marcou: Le principle dindivisibilité de