新型农村社会养老保险制度的优势_问题及完善对策

1、新型农村社会养老保险制度的优势、问题及完善对策杨风寿*摘要2009年9月国务院通过了开展新型农村社会养老保险试点的指导意见,明确了全国新型农村社会养老保险试点的基本原则、制度架构、筹资方式、资金管理等重要内容。新农保制度运行一年多来,既发挥出巨大的政策优势,也存在诸多的不足和风险隐患,并且较长时间内仍处于试点阶段,面向广大农村亿万劳动对象。因此,不断总结和分析新农保的运行状况,不但关系到我国社会保障制度改革进程、社会稳定,也关系到能否实现分享社会经济发展的成果,更是满足城镇化发展,应对人口结构变化及人口老龄化挑战和推动农村减贫的客观要求。关键词农村养老社会保险中图分类号F 323.89文献标识

2、码A 文章编号10037470(2011070081(04作者杨风寿博士后清华大学科学技术与社会研究所北京市100084*作者为对外经济贸易大学副教授。在总结自1991年开始在全国推行的农村社会养老保险政策及2003年后部分地区新农保的经验基础上,2009年9月国务院通过了开展新型农村社会养老保险试点的指导意见,明确了全国新型农村社会养老保险(以下简称新农保试点的基本原则、制度架构、筹资方式、资金管理等重要内容。由于农村养老保险制度处于整个社会保障体系中的核心地位,面向广大农村亿万劳动对象,新农保制度的运行状况关系到我国社会保障制度改革进程、关系到社会稳定、关系到能否实现分享社会经济发展的成果

3、,更是满足城镇化发展,应对人口结构变化及人口老龄化挑战和推动农村减贫的客观要求。新农保制度也是继免除农业税、实行农村直补及新型农村合作医疗等之后实施的又一项重大惠农、支农长期政策。因此,不断总结和分析新农保的运行状况无疑有着重要的意义。一、问题的提出据统计,截止到2010年3月底,新农保运行的半年内,参保人数共计4685.39万人,其中领取养老待遇人数共计1569.55万人。新农保全国试点工作取得了一个良好的开端,展示出新农保政策强大的优势。从一些地区农民对新农保的反映来看,存在“一冷一热”的状况。“热”的是,新农保受到已达到直接领取养老金的农民或者只享受缴费补贴的农村重度残疾人等缴费困难群体

4、一致称赞;“冷”的是,部分45岁以下的农村劳动者参加农保制度的热情不高。与此同时,新农保在推进过程中,一些地方出现了片面追求参保覆盖面等现象,表现出政策频繁调整。基本社会制度运行短期内的重大调整,不同地区之间、不同人群之间的养老保险待遇水平差异,带来了新的不公平,影响着新农保试点的正常运行。从缴费来看,“捆绑缴费”也是农民不太理解的一个问题。如规定60岁以上的农村劳动者领取基础养老金,其所有子女须参保,容易被农民误认为是自己为父母领取的养老金缴费,农民参保意愿可能难以长期维持。另外,随着新农保试点的逐步扩大与全面普及,新农保的运行不足可能也会出现在新农保制度的服务供给环节上。除新农保制度的科学

5、设计外,如何实现新农保的具体经办能力、绩效及基本公共服务的均等化成为新农保制度关键问题。因为,新农保采取完全积累式的个人账户基本模式,不但意味着制度覆盖人口对象多(若实现制度的全覆盖,最高人数可达5亿至6亿人,而且个人账户也不存在名义账户的性质,即个人账户需要完全做实。因此,新农保要达到使农民能够安全、准确、便捷享受到养老金,新农保服务供给平台就需要不断加大投入,特别是西部地区的经费投入、人员编制、办公场所、信息网络建设等方面都需做较大改善,以此适应新农保的发展变化。二、新农保的政策优势新型农村社会养老保险制度是由国家主导、多方渠道筹资、农村劳动者自愿参加的基本养老保险制度,在经历了一年多的时

6、间内,其得到了社会各界的普遍称誉。一是新农保实行了“个人缴费、集体补助、政府补贴”,除东、西部地区集体补助相差较大外,政府的补贴明确、平等且直接补贴到个人账户内,制度的优越性显而易见。新农保制度与政府对农村的各种惠农、支农补贴和减免税费、土地承包权、家庭养老方式等共同保证了参保劳动者的退休期内的基本生活水平。新型农村社会养老保险制度不是补充性养老保险制度,而是我国的基本养老保险制度之一。并且,城镇新型基本养老保险制度运行了近20年,体系相对成熟、完善。新农保制度设计时,借鉴了其许多优点,尽可能地与城镇基本养老保险制度保持相对一致性。我国养老保险制度总体强调了制度的普适性,目前由于我国社会整体处

7、于社会经济成果的共享、公正的阶段,基本养老保险制度也体现了社会公平、普惠等社会价值观。二是新农保制度采取了“双低”原则。由于农村人口数量规模巨大,农村劳动者的养老需求差异较大。以农民工群体为例,由于农民工大多从事简单劳动,工资收入水平相对较低,且农民工的流动性大,于是新农保坚持了个人缴费的低标准与享受养老金的低标准的基本原则。新农保制度的个人缴费、集体补助和地方政府缴费补贴,全部记入个人账户。参保农民符合领取条件,除了发给基础养老金外,同时领取个人账户养老金。养老金待遇水平则依据本人缴费多少和年限长短,高低不同,多缴多得,体现权利与义务相对应。三是新农保政策易于理解。新农保制度面向广大农村群体

8、,农村劳动者文化程度层次不一,且相对城镇人口文化程度整体水平较低,因此,新农保要获得全部农村劳动者的支持和参与,其政策内容就需要相对简单、易于理解。新农保制度做到了无论是个人的缴费数额、政府的补贴资金,还是待遇计发等核心内容和重要环节都相对通俗易懂,避免了城镇养老金政策规定的专业性强、参数众多等复杂的特点。三、新农保政策的风险或不足“新农保”政策一方面有着巨大的惠农补助优势,但新农保的养老金待遇与民众的社会养老需求又有着较大的差距,存在诸如试点推进的速度和具体制度不完善等问题,具体表现在几个方面。一是传统养老思想与现代养老保险观点的冲突。现代养老保险的最大特点之一是自我养老,简单地说就是一个人

9、一生的收入平均分配到一生的每一时点上,但是收入时期与消费时期不存在自然对应,因此,就需要对一生的收入分配进行规划。但几千年来我国传统家庭养老及养儿防老观念根深蒂固,这种观点的重要特点之一是把子女作为自己养老投资对象,一生的收入基本上全部投到子女身上,未来的养老完全依赖子女的“孝心”来维持,当子女没有“孝心”或不足时,必然会出现家庭矛盾乃至社会问题。目前,众多民众依旧把新农保制度仅仅看成是政策优惠,而不是将其作为社会生活方式的根本改变。因此,为了有效地减少养儿防老观念下的可能带来的风险,就需要发挥“新农保”制度持续稳定的优越性来改变“养儿防老”等生活观念。其次,农村收入水平的相对较低,基本生活支

10、出相对刚性,加之其它社会保障项目缺失和不足,新农保制度就无疑附加了养老之外众多的其它期待,如解决医疗、子女住房等。因此,相对农村收入和支出而言,新农保的基础养老金每个月55元,在老龄人生活中只能起到大帮小补的作用。并且要在2020年才能实现全国新型农村养老保险制度的全覆盖,这样长的跨度,不仅会造成地区之间新的不平衡,也会引发新的社会矛盾。三是新农保制度仍旧相对独立。新农保制度仅仅规定了最低标准的统一模式。2009年全国新农保制度是在2003年之后众多地区不同做法上相对统一,因此,统一后的新农保制度各地具体政策存在着较大的差异。这种以人群或地域标准来划分,新农保之间的转移或衔接就会存在问题;并且

11、,新农保与城镇职工基本养老保险的统筹部分出资方、缴费标准、年限计算有所不同,转换困难。新农保政策除存在上述不足外,分析其运行机理也存在着巨大的风险隐患。一是政策的可持续性问题。在新农保中,政府承担部分缴费责任,政府对新农保的对象财政补助缺乏基本的法律保障,尽管2011年社会保险法实施,但是基本不涉及到新农保的具体规定。政府尤其是地方政府的财政补贴的可持续性风险可能存在。首先表现为财政资金来源的稳定性问题。目前,我国农村60岁以上老年人口已逾1亿,以每人55元的基础养老金补贴,仅中央一年的财政补贴金额约为500亿元。这笔资金,从我国已有的财政规模及增长速度来看是完全可以承担得起,我国财政收入20

12、09年约为8万亿元。但是需永久支付的基础养老金补贴资金能不能长期实现,不仅仅是政府财力是否雄厚的问题,也不是某届政府领导就能完全决定的,它需要规范性的国家法律制度为之保障。其次是各地财政补贴的承受能力不同。新农保规定东部发达地区地方财政补贴不低于30元的个人账户补贴资金外,还需承担50%的基础养老金支付;欠发达地区(主要是指中西部地区地方财政仅需要不低于30元的个人账户补贴金责任。截至到2010年6月底,覆盖的农村人群仅略高于15%,从参保人员的构成来看,不需要缴费且领取基础养老金的人数约占1/3,各地方的地方财政补贴支出占地方财政收入接近1%,各地财政压力总体而言还不成问题。但是,随着试点地

13、区的覆盖面继续扩大至全国范围时,中西部地方财政补贴负担可能会出现压力。二是新农保的科学性问题。新农保的众多数量(如补贴资金、退休年龄等标准为经验值,不是经过科学的保险精算而得。现代养老保险已经历了一百多年的发展,其理论和保险技术等较为成熟,特别是养老社会保险,无论现收现付制还是基金积累制,其核心的资金平衡关系都有着严格的保险数量关系且能通过保险精算来计算或刻画。而目前已开始试点的新农保方案中的一些主要参数,即缴费标准、基础养老金发放标准、退休年龄、财政补贴力度等大多数仍是经验数据,基本上没有引入保险精算。如新农保个人账户养老金计发月数为139,也就是说,新农保制度为参保人员承担近12年的养老金

14、支付。但一般测算认为,我国农村老年人60岁时的平均余命为20岁,将与城镇基本养老保险的支付年限存在同样的缺口问题,势必构成较大的隐形压力。还比如,新农保规定地方政府不低于30元补贴也有一定的不合理性。个人账户不低于30元的补贴与个人最低缴费档次100元比较,相差3倍多;与最高缴费档次500元相比,相差近16倍多。如果财政补贴机制不实行递增的补贴,在“逆向选择”驱使下的农村居民更愿意参加最低100元的缴费档次,以获得相对较高比例的政府财政补贴。因此,从社会保险理论的角度看,新农保也有必要引入精算理论确定保险要素之间的数量关系。三是新农保保障水平不高。衡量一项制度优劣的最简单、最有效的方式就是看能

15、否达到其基本目标。新农保制度作为基本养老保险制度,其基本目标是能达到满足农村居民退休后的基本生活需求。目前,新农保中基础养老金(55元基础养老金全部由政府出资具有一定政策吸引力,但是与城镇基本养老保险制度中的基础养老金相比较低。从基础养老金的绝对额对比来看,城镇基础养老金为个人退休前一年的社会平均工资20%,按照2009年全国平均工资水平32736元/年,计算绝对额约为550元以上,接近新农保基础养老金的10倍;从两者的相对比率或替代率来看,2009年我国农村居民家庭人均纯收入为5153元,而新农保中每年660元的个人基础养老金补贴占家庭人均纯收入的比例为12.8%的替代率,也低于当前城镇职工

16、基本养老保险不低于社会平均工资的20%的基础养老金的替代率。若继续考虑新农保养老金的总的替代率水平,很容易看到养老金替代率水平较低。以农村居民更愿意参加最低100元的缴费档次为例,全国新农保总的养老金替代率为30.18%,加上目前的利率水平2%计,替代率也不超过35%。这样的替代率水平也低于饱受质疑的城镇基本养老保险替代率水平。四、新农保政策的制度经济学分析新农保制度是我国基本社会保障制度的重要组成部分。制度的关键是各种权力和义务界定,从根本上讲,制度的核心是产权。产权是关于经济资源多种用途的选择权,其中,最基本的权利是使用权、收益权和交易权。实践中,一组产权束中的各项权利,也可以分步界定清楚

17、、分步行使。比如,我国农村土地承包制改革,大致经历了只涉及清楚的农户耕作权到其他关系土地的权利,包括种什么和种多少的决定权、农产品的市场交易权,以及承包土地的流转权利等等。产权又分为两类:一类是普遍性的限制,就是任何情况下,任何人的产权都要受到的限制;另外一类限制是特殊的,仅仅针对某些人,或者仅仅针对某些特殊情况。不同的限制,通过对预期的不同影响,作用于产权当事人的行为。一般而言,对一部分产权权利的删除和限制,如果是普遍性的,就可以预期;如果是特殊的,就难以预期。分析新农保制度中的核心基金及动态平衡。由于个人账户的资金来自于个人、地方政府、中央政府,因此,其资金的归属存在一定的模糊性,资金的保

18、值、增值渠道和效率就会难以预期。目前,资金的投资渠道既受到政策的限制,投资更多为银行存款及国债,和居民的物价水平相比,基本上处于贬值状态,这对于本身保障水平并不高的新农保而言,无疑起到了阻碍的作用。因此,完全清晰界定个人账户资金性质,有利于新农保制度持续健康运行。在国家政策的允许范围内,应拓宽投资渠道,委托专业机构运作,适时提高统筹层次,确保基金的安全性和收益性。同时,要逐步建立国家新农保风险准备金,确保未来个人账户基金及时足额拨付。五、完善新农保制度的建议一是积极推进新农保制度与其它养老保障项目间的整合。新农保制度是社会保障体系的一个重要组成部分,不可能孤立运行,它的科学发展不仅与其制度自身的健康运行相关,而且与其它社会保障制度的发展紧密相连,尤其是和农村社会保障体系紧密相连。比如,新农保制度的低起步及基本养老保险的性质和特征,决定了农村社会养老保险制度实施中商业保险能发挥的重要作用,在新农保实施过程中,大力宣传保险对个人的作用,让广大农民理解保险是处理风险的最主要手段,通过参加各种保险,以达到广泛地降低农村劳动力的各种自然风险、人身风险和社会风险。运用商业养老保险弥补新农保制度在保障水平方面的不足,把商业保险作为新农保制度的补充。其次,新农保与农村社会救助制度之间的整合与协调。低保制度是我国农村社会救助制度的核心内容,