美国土地财政收入发展演化规律研究

1、外国财经财政研究2011年第2期土地财政收入成为近20年来中国地方财政收入的主要来源之一。把握美国土地财政收入的演化规律,并分析其对中国的启示有重要的意义。本文在界定土地财政收入概念的基础上,分析了美国土地财政收入发展的四个阶段;总结了其演化的规律,提出了其对中国的启示。土地财政收入是指与土地有关的财政收入,美国的土地财政收入主要包括三种:即将土地作为资产进行出售所获得的资产性收益、以土地及其地上附属建筑物为载体的税收收入以及政府以非税收的形式征收的其他与土地有关的财政收入。一、美国土地财政收入发展演化美国土地财政收入发展演化可以分为如下几个阶段:第一阶段为17761861年,是土地财政收入以

2、土地出售为主的时期;第二阶段为内战开始至1900年,是财产税开始在各州普遍征收的时期;第三阶段为19001942年,是土地财政收入向地方政府转移的时期;第四阶段为20世纪40年代中期至今,是地方政府土地财政收入主要以财产税为主的时期。(一土地财政收入以土地出售收益为主的时期(内战前。内战前的美国土地财政收入主要以国有土地出售收入为主。美国建国初期,为迅速增加联邦及州政府的财政收入,通过一系列土地法案将西部土地收归国有,再通过出售和赠予等手段将这些土地转为私有,从而获得土地出售收益。1785年和1787年,美国先后出台了关于西部土地测量和出售法令和西北法令,确立了“国有土地私有化”的法律基础。它

3、将约占美国本土面积近90%的国有土地投入市场。当时的联邦公共土地财政政策是以解决国家财政困难为主要出发点,因此法律规定公共土地出售的最小地段为640英亩或320英亩,这有利于富裕的土地投机者购买,而不利于贫民百姓。因此当时土地出售的特点是出售速度快,每笔土地交易额较大,交易成本较低。1841年美国颁布了优先购买权法,使擅自占有国有土地者有权以每英亩1.25美元的价格优先购买面积为160英亩土地。这项法律不仅赋予移民自行占有国有土地的权利,同时也使得移民免受土地投机者的摆弄,直接从政府手中购得土地。1854年,美国国会通过了等级法案,亦称土地价格递减法,这项法律的颁布说明美国政府对土地的价值有了

4、更深层次的认识,即认识到土地由于位置、质量或者用途的不同而存在价值差异,这为以后完善土地财政税收收入制度奠定了*本文得到国家社会科学基金(08AJL009、上海市教育委员会科研重点创新项目(09ZS78、上海财经大学“211工程”三期重点学科建设项目和“国家、地方重大战略问题研究项目”、上海师范大学重点学科建设项目资助。内容提要:本文运用案例分析与数据分析相结合的方法,研究美国土地财政收入的发展演化规律。研究发现美国土地财政收入呈现以下规律:土地财政收入从中央向地方转移、从土地资产性收益向土地税收收益转移、土地财政收入占总财政收入比例先递减再到基本稳定、土地财政税收收入以财产税为主。该演化规律

5、对我国的启示是:土地的资产性收益是历史的必然产物,我国应该客观看待土地财政这一现象;将土地财政收入向地方政府预算收入转移;简化与土地有关的税种并且加大对不动产保有环节征税。关键词:美国土地财政收入发展演化规律美国土地财政收入发展演化规律研究王克强刘红梅张璇73··基础。同时也可以看出,联邦政府的土地财政政策越往后越有利于普通移民获得土地。杰斐逊总统时期,土地政策开始出现变化,即由大块的出售转为小块土地的零售。19世纪60年代,出售国有土地的政策宣布告一段落,土地财政政策出现转变,即联邦政府从以销售为主转向以无偿赠予为主。从美国此阶段土地财政的演变过程可以看出,土地政策的制定

6、同当时美国的政治经济环境息息相关。美国独立之初,财政入不敷出。为了解决这一难题,美国政府只有通过出售国有土地来取得一些收入;而后随着财政收入的不断增加,美国政府开始考虑到大部分普通民众的诉求,为显示公正公平,美国土地财政收入政策开始发生转变,土地出售收益开始减少。在此阶段,与土地出售收益并行的土地财政收入还包括财产税。(二财产税开始普遍征收时期(内战至1900年。1860年,主张废除奴隶制的林肯当选美国总统,南方奴隶主发动叛乱。南方各州纷纷独立。同年4月,内战爆发。1863年林肯颁布新的宅地法。该法规定:“一切忠于联邦的成年人,只要交付10美元的登记费,就可以在西部领取64.74公顷土地,在土

7、地上耕种5年后就可以成为这块土地的所有者。”该法律允许所有美国人有权得到西部的土地,使得美国土地公平的私有化成为可能。同一时期,在美国工业化过程中,较多的农用地转为工业建设用地,工业化使得地方经济获得了较快的发展,政府的财政收入也随着经济的发展而增加很多。在此阶段,土地出售收益基本消失殆尽,取而代之的是财产税。当时50个州的税制尽管各不相同,但绝大多数州都有财产税,且财产税是州及以下政府尤其是郡、镇级政府(也称地方政府重要的财政收入来源。一般而言,财产税由州财产税、郡(市财产税和镇财产税组成,征收对象为不动产(主要是房地产,也有营业用动产、家庭动产等。(三土地财政转移时期(19001942年。

8、在此阶段,美国已经从内战中恢复过来,地方政府也开始加速成长,这也导致了第一次世界大战期间美国国家政府机构的扩张,并持续到1929年大萧条初期。在此期间,财产税一直是地方财政的重要组成部分,土地出售收益基本消失,地方财产税收入自1922年以后比较高。从1900年到1940年,财产税收入占州政府总收入的比重稳步下降。在20世纪初,各州开始设立并征收新税,开始时针对汽车和汽油,之后针对销售和所得收入。在州政府与地方政府各自征收的财产税占本级政府总财政收入和总税收收入的比例中,州财产税占总收入的比重由1902年的52%下降至1942年的不到10%,财产税已经开始由州政府逐步转移给地方政府,财产税占地方

9、政府财政收入的比重始终维持在较高的水平,约占地方政府财政收入的40%以上,财产税占地方政府总税收收入的比重更是达到了80%。总结这一阶段土地财政收入发展演化规律:1900年之后,新的州政府税收来源以及随后的销售税、所得税使各州能够放弃财产税这一税种并转移给地方政府。产生这种现象的唯一原因是,从新的汽车、销售和所得税获得收入的成本比从现有的州财产税上获得收入的成本低。因此,这一阶段可以看作是以财产税为主要内容的土地财政演化时期,州政府逐步将财产税的征收权利下放至地方政府,州政府财产税所占比重迅速降低,地方政府财产税比重开始增加,占总地方政府财政收入比重较大。(四20世纪40年代中期至今,以财产税

10、收入为主的时期。在这一时期,美国的土地财政收入主要包括如下几种:财产税、遗产和赠与税、房屋与社区发展收入、环境资源收入和不动产出售收益。1.财产税。从1944年至今的美国地方政府的总财政收入的增长速度不断加快,一般性收入也呈指数型增长,税收收入增长较为平缓,在2005年已增长至5000亿美元,其他费用收入也呈现出平缓增长的趋势,但是没有税收收入的增幅那么明显。财产税是占美国土地财政收入比重最大的一项收入。地方政府的财产税在此阶段增速较快,由1944年的40亿美元增长到2006年的3000亿美元,增长了70多倍,而财产税占总收入的比重在此阶段成缓慢下降的趋势,但依旧是地方财政收入的重要组成部分,

11、相比总体财政收入而言,始终维持在20%以上的比例,而占总税收收入的比例曾保持在70%以上。因此我们可以说地方政府的土地财政主要依赖于财74··产税。2.遗产和赠与税。在这一阶段美国的土地财政体系中,除了比重较大的财产税之外,遗产和赠与税也需一提。虽然其占总税收收入的比重较小,特点也并不突出,但是由于也涉及到了土地及房屋的赠与及征税,本文认为美国土地财政收入体系中应该包括遗产和赠与税,这是对土地流转环节的征税,在近年来有递增的趋势。3.与土地有关的非税收收入。房屋与社区发展收入、环境资源收入、财产出售收益虽然占地方财政收入的比例较低,但总体已呈现上升趋势。三者中最高的收入是房

12、屋与社区发展收入,始终保持稳步上升的趋势;其次是不动产出售收入,波动较大,但总体呈上升趋势;最低为环境资源收入,上升缓慢。因此,总结此阶段美国地方政府的土地财政收入发展演化规律,可以看出美国地方政府真正开始形成了以财产税为主要财政收入的地方财政形式,与土地有关的非税收收入比重较轻。二、美国土地财政收入发展演化规律(一土地财政收入在中央、州和地方政府之间的分配规律。在前述第一阶段,美国土地出售收益基本归联邦政府所有,财产税主要归州政府所有。内战结束后,财产税的征收权下移,财产税开始成为归州政府与地方政府共享的税种。从20世纪初开始呈现以下特点:(1财产税作为州与地方共享税,地方政府征收的财产税总

13、额要远远大于州政府征收的财产税总额。(2州政府征收的财产税占州总财政收入和总税收收入的比重急剧下降,到1936年时,急剧减少的势头放缓,之后到2004年,一直保持了很低的比例。(3财产税占地方政府财政收入和税收收入的比重刚开始呈现下降的趋势,到1980年左右,止住跌势,一直保持在25%和70%左右。(4地方财产税占地方政府总财政收入的比重要远远大于州财产税收入占州政府财政收入的比重,说明相比于州政府而言,财产税日益成为地方政府税收收入和财政收入的主要来源。(5州政府逐步将税收收入和财政收入的主要来源转向财产税以外的其他税种。因此,美国土地财政收入在政府之间的分配规律如下:美国土地财政收入从中央

14、所有到州政府所有,再到州政府与地方政府共享,最后形成以地方政府征收为主,州政府土地财政收入逐步减少的分配结构。(二土地财政收入占总财政收入比率的规律。早期美国数据难以统计,但是根据文字记载,可以分析出:包括土地出售收益在内的土地财政收入呈现出因土地投机所导致的迅速上升并在之后保持一段时期稳定;之后土地出售收入减少,财产税收入增加,进入财产税时期,土地财政收入总量进一步逐步上升。可以说财产税为主的美国土地财政收入呈现上升的趋势,但是增速由快变慢。早期美国的土地财政收入占总财政收入的比重较高,达到了60%多,后来呈现缓慢下降的态势。进入21世纪,美国的土地财政收入占总财政收入的比重为30%不到,并

15、且变化不大。可以看出美国土地财政收入占总财政收入的比重的规律是先递减后平稳发展,但是土地财政在美国地方政府看来依旧十分重要。(三土地财政收入内部演化规律。在美国土地财政收入内部各个组成部分之间,早期是以美国土地出售收益为主;在国有土地基本完成私有化以后,美国的土地财政收入则以土地及不动产保有环节的财产税为主,财产税占总土地财政收入的比重大幅上升后保持平稳趋势,在此期间,美国地方政府虽然也征收遗产和赠与税,但是占总土地财政收入的比重较小,而其他关于土地有关的费用收入虽然项目有所增加,但是总量很小。(四土地财政税收收入的内部演化规律。美国土地财政税收收入主要包括两种,即财产税和遗产赠与税。美国的财

16、产税历史悠久且较为稳定,从19世纪初就开始征收,而遗产和赠与税征收相对较晚并且数量上也较小,因此美国的土地财政税收收入主要以财产税为主,其内部结构没有明显的变化,较为稳定。美国并没有像其他国家一样对土地征收各种各样的税收,始终以单一的财产税制来获取土地收益。(五土地财政非税收收入的内部演化规律。美国土地财政收入中非税收收入在建国初期主要以土地出售收益为主,主要为联邦政府所有,地方政75··中美两国是互为重要的贸易伙伴,但经贸领域的摩擦从未中断过。继市场经济地位问题之后,知识产权、技术壁垒、社会壁垒等问题困扰着两国贸易关系,中美之间的国际收支失衡甚至被冠以“世界经济失衡”,并

17、由此引发了两国间的汇率之争。其实,正是在经济全球化失衡的背景下,中美经济的失衡才得以凸现,因而考察中美经贸关系,不可剔除全球化失衡的因素。一、贸易摩擦背后的国际地位失衡在中美贸易摩擦中,市场经济地位问题、知识产权问题、社会壁垒以及技术性贸易壁垒等运用是比较常规的摩擦形式,在其背后都能够体现两国国际地位的失衡。(一市场经济地位问题。“非市场经济”(Non -markete -conomies ,又被称为“国家控制经济”(State -controlledeconomies 或“中央计划经济”(Centrally -plannedeconomies ,是反倾销法中的一个重要概念。在美国的压力下,中

18、国在入世议定书中承认,在入世的前15年中是非市场经济地位的国家,以示市场经济尚未完善以及加入世界贸易组织的诚意。然而,美国是否认定一个经济体市场经济地位,却是依据并不具备国际法效力的、美国1930年关税法第771(18(A 的规定。在非市场经济问题上,关贸总协定并没有具体明确的规定。只是在1955年缔约方全体大会上通过的第6条第1款注释中指出:“应当承认,对全部或大体上全部由国家垄断贸易并且由国家规定国内价格的国家出口的产品,为第1款的目的确定可府没有获得此项收入。随后,待国有土地出售基本完成之后,土地出售收益基本为零,取而代之的是地方政府对社区、房屋征收的相关维护管理费用,为保护国有资源环境

19、而收取的保护费用,以及地方政府出售少量不动产而获取的收益。现在地方政府土地财政的非税收收入主要是对社区、房屋征收的相关维护管理费用。三、美国土地财政收入发展演化规律对中国的启示(一土地的资产性收益作为土地财政主要收入来源有其必然性和阶段性。在美国建国初期进行的土地私有化,出售国有土地带给美国政府一大笔非税收性质的土地财政收入。在国家政府财政收入紧缺之际,土地收归国有再进行出售是最为便捷、成本最低、获得收入最快的一种手段。鉴于土地的特有属性,我国在经济发展过程中也遇到了与美国相似的环节,即地方政府为扩大财政收入,越来越依赖土地出让收益,导致了土地财政这一现象的产生。但是土地财政也有有利的一面,它可以使政府迅速增加财政收入,用于经济发展和地方建设,是历史发展的必然产物。中国所需要做的,并不是坚决消灭土地财政,