另类思考：从转移农民到转移农户——农村人口市民化的路径探索

1、另类思考：从转移农民到转移农户农村人口市民化的路径探索农业经济问题(月刊)2005年第12期 另类思考:从转移农民到转移农户 农村人口市民化的路径探索 口白志礼 内容提要文章将农民工阶层划分为失地农民集群,经营户集群,技术人集群,低技能劳动 力集群4个群体,提出了分步市民化的政策设计,并从我国转变城乡社会结构,构建和谐社会的 角度认识这种思路的合理性和重要性. 关键词农民工农户转移市民化 城镇化是一个重大的经济社会结构的转型过 程.它是一个国家或地区社会进步的重要标志,也 是实现现代化的必然历程.随着生产力的发展,农 业劳动力向第二,三产业转移,农村人口向城镇转 移,这是一个世界性的普遍规律.

2、尽管城镇化的表 现特征是农村人口不断转向城镇,使城镇人口不断 集聚增长,但更深层的是社会结构,生活方式,价值 观念,文化品位等方面的深刻变化. 改革开放以来,随着二,三产业和城市的发展, 我国出现了约有1.4亿人的农民工阶层,这是一个 庞大的社会群体,也成为研究我国农村人口成功转 移的切入点.他们是城市的建设者,但又有许多不 确定性.研究他们的存在,流动,价值,影响等诸多 问题,对于实现农村人口的成功转移,稳定城市的 健康发展,推动我国城镇化进程,有十分重要的意 义.深刻认识农民工阶层,探究解决问题的途径, 是实现农村人口转移,加速城镇化进程,构建和谐 社会的必然选择. 一 ,农民工问题透视

3、(一)农民工已成为城市的重要群体 改革开放以来,我国社会结构变革中的最大事 件莫过于庞大的农民工群体的出现.农民工已成 为中国当今社会的新生阶层,成为城市社会不可或 缺的重要力量.根据国家统计局农调总队抽样调 查结果显示,2003年我国有1.139亿农村劳动力进 入城镇务工,占农村劳动力的23.2%.据估计,加 上他们的亲属约有1.4亿人进入城镇,成为”准城 镇人口”.按2003年全国5.24亿城镇人口计,”准 城镇人口”占全国城镇总人口的26.7%,成为中国 社会特别是城镇一个不容忽视的群体. (二)农民工对我国经济社会的影响 一 16 1.农民工阶层的形成正在改变着中国社会结 构的构成.改

4、革开放以来,由于第二,三产业的快 速发展和城镇化步伐加快,对农村劳动力进城务工 形成强有力的拉动;随着户籍制度的松动,限制农 民进城的政策障碍的消除,农民进城务工成为不可 阻挡的潮流,也成为我国城镇化进程中一个重要的 历史阶段.我国已形成包括农民工及其亲属在内 的1.4亿人口的农民工阶层,他们进入城镇后,使 中国本来庞大的农村人口和相对较少的城市人口 局面正在发生逆转.而且随着经济发展,社会进 步,城镇人口规模继续扩大的速度加快.而农民工 成为这一变革的主流群体,农民工进城成为这一历 白志礼:另类思考:从转移农民到转移农户 史变革的”拐点”. 2.农民工已成为城市建设不可或缺的力量,国 民收入

5、的重要贡献者.广大农民工以其超强度,超 时间,超体力的繁重劳动和极低的工资待遇,为工 业和第三产业创造效率,创造利润,创造产品竞争 力.农民工为城市的建设和经济发展做出了巨大 的奉献和牺牲.据统计,目前我国建筑业的90%, 煤采掘业的80%,纺织服务业的60%和城市一般 服务业的50%的从业人员均为农民工.在上海目 前的1674万多人口中,几乎每5人中就有1人是 农民工.根据世界银行的估计,1978-1995年,农 业劳动力向非农产业转移所产生的资源配置的效 应约占经济增长的1个百分点. 3.农民工对农村的发展有着积极的影响.尽 管由于农民工向城市的流动给农村带来一些负面 影响,如农村人才流失

6、,一些承包土地的粗放经营, 家庭关系的变化等,但更多的是对农村经济发展的 促进.根据湖南省邮政储汇统计,1999年湖南外 出务工经商人员寄回家乡的现金高达159.22亿 元,接近全省同年的地方财政收入166.5亿元.这 些资金为扩大农业生产投入,改善农民生活提供了 比较雄厚的物质支撑,反哺农业的作用十分明显. 同时,农民工跨行业,跨地区的流动改变了观念,开 阔了视野,学到了新的知识和技能,返乡后带回了 信息,技术,管理经验等,促进了城乡互动,激活了 农村发展. (三)农民工问题的矛盾与困境 当前,我国农民工问题的突出矛盾表现在以下 5个方面:(1)民工阶层的”过度流动性”极易造成 经济发展的不

7、稳定性,社会结构的不稳定性,城市 社会的不稳定性和公共安全的不稳定性.农民工 一 头连着农村,一头连着城市,他们已脱离了农业 劳动,但仍拥有被视为农民社会保障的承包土地; 他们已成为城市社会的成员,但没有相应的城市户 口和一系列城市的福利及社会保障.由于没有城 市户口,绝大多数农民很难在城里扎根,不得不成 为飘泊不定的”迁徙人”,”流动人”.在城市经济扩 张,经济收入较高时进入城市做工,经商和从事其 他服务业;在经济调整或低速发展,农村形势好转 时又放弃城市工作重新返回农村.这种飘忽不定 的流动造就了一个庞大的独特的边缘化群体,使他 们处于十分尴尬的社会地位.(2)农民工的基本劳 动权益得不到

8、保障.尽管农民工在城镇从事最累, 最脏,最险的工种,而且常常处于超时工作状态,但 是他们的劳动报酬往往是最低的,且常遭克扣和拖 欠.(3)由于户籍的原因,造成农民工和城镇居民 在就业制度,医疗制度,养老制度,教育制度等方面 巨大的反差,农民工享受不到医疗保险,失业保险, 养老保险等社会保障,农民工子女就学受到种种限 制,基本的生存条件和安全条件难以满足.(4)造 成农民工家庭破裂.由于农民工外出打工,或因夫 妻一方外出,夫妻长期分居造成夫妻生活不和谐, 甚至家庭解体;或因夫妻双方外出,子女寄养他处, 孩子从小缺乏父爱,母爱,缺乏应有的家庭教育,十 分不利于孩子的健康成长.家庭是社会的细胞,家

9、庭关系的不稳定,将会波及到社会的不稳定.(5) 观念缺失,制度缺失,法律缺失使农民工生活在社 会夹缝之中,缺乏正常的社会认同,缺乏有保障的 社会环境,追求权利平等,机会均等的国民待遇成 了农民工的一种奢望. 二,从构建和谐社会的层面考察农民工问题 (一)城乡割裂的政策反思 城镇是人口和非农产业聚集到一定规模的社 会形态,是人类文明进步的产物,是区域经济的”极 核”和区域发展的重要依托.在世界范围内,城镇 化被视为不发达国家和地区谋求发展的必要条件, 必要进程和有效手段.城镇化也成为一个国家或 地区社会进步和现代化的重要标志. 随着各国工业化的发展,伴随着两个直接的社 会进程:一是农业劳动力向第

10、二,三产业转移 非农化;二是农村人口向城镇转移城镇化.从 整体上看,发达工业化国家的农村劳动力非农化与 城镇化是同步进行的. 我国城市化严重滞后于工业化.固然其中有 许多客观的制约因素,而更重要的原因是我国长期 在计划经济体制下推行城乡分割的二元结构政策 所致.通过以严格的身份制为核心的户籍制度限 制农村人口向城镇流动,扼杀了城镇化发展的活 力.新中国建国30年时间内国家基本上建成了一 一 17 农业经济问题(月刊)2005年第12期 个较完整的工业体系,到1978年工业总产值在社 会总产值中占比已达61.8%,但城镇化人口的比 重却只有17.9%.按工业化与城市化关系的规 律,当工业产值超过

11、农业产值后,城市化进入第一 个快速推进阶段;当工业产值占总产值一半以上, 城市化将出现一个新的加速发展时期.我国于 1956年工业总产值首次超过农业总产值,1958年 首次出现工业总产值占社会总产值一半以上,但是 从1956年以后我国城市化水平并没有出现快速增 长的局面,反而长时间内处于停滞状态.历史表 明,工业化特别是工业革命启动了城市化进程,城 市化反过来又促进工业化的发展.而我国实行的 城市化和工业化割裂,脱节的政策,不仅限制了城 市化的进程,而且制约了工业化的发展. 归纳起来,我国城镇化进程中有以下4个特有 现象:新中国成立以来,我国城市化率长期低于工 业化率;我国长期强化城乡分割的户

12、籍制度,由此 形成了城乡分治的二元格局和庞大的农村人口群 体;改革开放以来,随着市场经济的发展,出现了农 业劳动力向城市转移的民工潮,农民工成为城市工 人阶级的一部分,成为一支不可忽视的社会力量; 农业劳动力大量进入第二,三产业,但没有带动农 村人口同步迁入城市. (二)农民工新的社会阶层.城镇化发展的 新动力 我国要顺利推进城市化,建立稳定的社会结 构,就必须实现从转移农民到转移农户,从”拔根” 到”扎根”的根本转变.在21世纪的前2030年, 我国要实现两个历史性的跨越:在2020年前完成 工业化进程,约在2030年完成城市化进程.工业 化进程带动农村劳动力向第二,三产业转移,农村 劳动力

13、的转移带动农村人口向城镇的转移.从世 界各国现代化的经验和比较公认的标准看,现代化 的3个重要结构性标志是:第二,三产业增加值占 GDP的比重在85%以上,就业人数占总就业人数 的比重在70%以上,城镇人15占总人15的比重在 60%以上.适应构建现代和谐社会的要求,必须从 城乡联动的层面上推动社会结构的变革.为此,必 须解决好城市的人15和农村的出15.城市要为农 村劳动力和农村人15转移做好舆论准备,政策准备 和物质准备,剔除制度和政策障碍,建立畅通渠道, 一 18一 接纳符合规定的农村劳动力及农村人口进入城镇, 成为稳定的城镇居民. 如何在现代经济增长的基础上,实现农村人口 的成功转移,

14、进而实现城市化,还需要我们从理论 与实践的结合上予以回答.我国是一个二元结构 特征十分显着的国家,实现城镇化的任务十分艰 巨.但更为重要的是还没有形成一个农村人口转 移的成熟思路.笔者认为:(1)我国目前农民工群 体的存在状态只是我国实现城镇化的过渡阶段上 一 个特有现象,它不应当长期存在下去.(2)要把 农业劳动力向第二,三产业转移与人口向城镇转移 结合起来,改革户籍制度和农村土地使用制度,造 就相对稳定的城镇产业大军和城镇居民,改善我国 的社会结构.(3)农业劳动力向第二,三产业转移 是基于农业和第二,三产业势位差的经济规律所决 定的,它更多地是靠市场推动;而推进农村人15向 城镇的转移,

15、进而推动城镇化,政府的主导作用和 政府的体制与政策设计则更为重要. (三)厘清思维方向 当前在推进农民工市民化,加快城镇化步伐的 过程中,有两个争论的焦点: 1.认为农村人15向城镇转移增加了城市负 担,增大了社会成本.笔者认为,农村人口转移需 要付出社会成本,但也有相应的社会收益.其收益 主要表现为:一是为城镇第二,三产业的发展提供 了充足的劳动力;二是随着农业劳动力向第二,三 产业的转移,将会提高全社会的劳动生产率,增加 社会财富;三是增加了城镇人15,增加了消费群体, 直接刺激生产的增长;四是随着农村人15转入城 市,他们将受到现代城市生活的熏陶,文化层次,知 识技能,社会素养等均会有大

16、幅度提高,从总体上 提高了全社会的人15素质;五是减轻了农村土地承 载的压力,为留在农村的农户提高农业生产效率, 增加农民收入提供了较为丰富的土地空间;六是有 利于建立合理的现代社会结构,建设社会主义和谐 社会.在农村人口进入城镇,社会获取巨大收益的 同时,社会同样需要支付必要的安置成本,如住房, 就业,社会保障等.有人认为,农村人15进入城市, 增加了城市负担.这种看法的问题主要在于两个 方面:一是没有认识到农村人15进入城市是经济发 展和社会进步的必要进程;二是忽略了农村人口进 白志礼:另类思考:从转移农民到转移农户 人城市带来的巨大的社会效益;三是没有从整个社 会进步的层面看待城市支付的

17、成本,虽然城市付出 了一些成本,但农村获取了益处,整个社会获取了 益处.所以站在全社会的角度,我们就不难理解支 付安置成本的必要性了. 2.放大了的”拉美陷阱”问题.许多拉丁美洲 国家,如巴西,阿根廷,智利等,人均GDP超过3000 美元,个别国家甚至超过5000美元,城市化水平达 到70%以上,但由于贫富差距悬殊和其他社会经 济原因,频繁发生经济危机和社会动乱,经济发展 受到严重影响,这种现象被成之为”拉美现象”. “拉美化”的种种现象为我们构建和谐社会提供了 丰富的经验和教训,值得我们认真吸取.”拉美化” 的许多问题是多方面的政策失误造成的,而不是城 镇化本身的必然结果.我国的问题是城镇化

18、水平 低,城镇化进程远远落后于工业化和整个经济社会 的发展,而不是城镇化过头的问题.如果以”拉美 陷阱”为说词阻碍或滞缓城镇化进程,我们可能将 再一次失去战略机遇.我国农村的低质化,城市的 无序化及由此产生的新形式的社会二元结构将会 长期存在,推进社会进步,实现现代化的步伐将会 大大滞后. 三,从城乡联动的角度做好农民工问题的政策设计 从转移农民到转移农户,从”拔根”到”扎根” (一)基本思路 我国多数学者和农村实际工作者,对解决”三 农”问题形成了一个共识:要富裕农民就要减少农 民.笔者认为,对这一共识应进一步地细化和深 化.实际上,农民是指从事农业生产的劳动者,是 劳动职业的一种界定.解决

19、农村问题,不只是农业 劳动者的转移,而且应包括其供养的农村人口的转 移.只有实现农村劳动力和农村人口的同步转移, 才能有效推进城镇化,实现我国城乡社会结构的根 本转变. 现实的问题是:(1)我国已有约1亿农村劳动 力转移至第二,三产业,成为城市生力军,但他们的 待遇和归宿问题并未解决,成为城乡社会构成中不 稳定的群体.(2)转移到第二,三产业的”农民工” 并未放弃农村土地,在农村的农民亦未享受到由于 农业劳动力的转移而使承包耕地面积增加的实惠, 农户承包的土地规模无从扩大;同时,由于经济文 化程度较高的劳动力的转移,承包土地留给妇女儿 童或年老体弱者耕种,相当一部分土地荒芜,使我 国本来就十分

20、紧缺的耕地资源处于闲置,浪费或低 效利用之中,大大影响了农业劳动生产率和土地生 产率的提高,影响着农村经济的发展.(3)农民工 及其供养的人口在城市被边缘化,他们没有城市户 口,身份得不到合理确认,职业流动性大,享受不到 城市失业保障,最低生活保障,医疗保障等众多的 城市福利,造成社会的不公平和一定程度的社会割 裂. 笔者认为,解决这些问题的基本思路和途径 是:对目前进入城市的农民工阶层分为4个集群, 分步予以城市居民待遇,稳步推进其城市居民化进 程;相应地,在他们获得城镇居民身份和城镇居民 的各种福利待遇的同时,必须自愿放弃土地,放弃 土地使用权,经营权. 从目前的实际出发,农民工阶层可分为

21、4个集 群:(1)失地农民集群.根据相关资料统计,全国失 地农民约40OO万.这部分农村居民一般居住在城 市郊区或城乡交错地带,随着城市市区的扩大,土 地被征用,他们失去了世代赖以生存的根基,成为 实实在在的失地农民.对这部分居民应及时确认 他们的城市居民身份,转为城市户口,享受城市居 民的各种福利待遇.这部分居民的就业问题应按 照政府扶持,政策引导,市场运作的思路多途径予 以解决.在这一部分农民中,有些农户尚有少量耕 地,但不足以维持生计,他们基本上已融人城市生 活.可借鉴深圳市的做法,以政府征用手段进行土 地集中规模经营,实行反租倒包,或转为城市用地. 这部分农户同样应转为城市户口,享受城

22、市居民的 各种福利和社会保障待遇.(2)经营户集群.这部 分居民一般具有一技之长,有一定的经营头脑和管 理经验;有较固定的谋生手段,较长时间居住在城 镇,已初步融人城市生活;由于从事个体经营收入 比较宽裕,有一定的经济积累.他们作为进城务工 的农民,是较富裕,较稳定的阶层.应当将这部分 农村居民及时转为城市居民.(3)技术人集群.这 一 19 农业经济问题(月刊)2005年第12期 部分人一般具有各种专门的劳动生产技能,在不同 生产部门,不同岗位已成为技术能手和骨干,许多 人成为产业工人的一部分.他们有相对稳定的工 作岗位和就业平台,有比较稳定的经济收入,可以 将这部分农村居民转为城市居民.(

23、4)低技能劳动 力集群.这部分人一般不具有经营能力,也无劳动 专长,是农民工阶层中地位低下,收入微薄,经济力 量薄弱,劳动强度较大的一个集群.他们一般聚集 在不需要专门技术的最脏,最苦,最累的行业,基本 以出卖劳动力为生,收入不稳定,流动性大.对这 部分农村居民转为城市居民应区别情况分别对待. 分步解决农民工及其供养农村人口的城市居 民待遇问题:第一步,首先解决好失地农民集群的 城市居民待遇问题.这部分农户由于赖以生存的 土地被征用,土地作为生存资料和社会保障的功能 不复存在,他们已经没有退路和可选择的余地,唯 一 的出路就是城镇接纳他们,给他们以完全城镇居 民身份和待遇.这当然是政府责无旁贷的责任. 第二步,及时把个体经营户集群转为城镇居民.这 些经营者全家或家庭主要成员已长期居住在城镇, 实际上已成为城市居民的一部分,他们凭借着一技 之长和辛勤的劳动已完成或初步完成了原始资本 的积累,已成为城市的纳税者.所以继失地农民集 群之后应当吸纳他们成为城镇居民.第三步,吸纳 技术人集群及其供养人员为城镇居民.这部分有 一 技之长的技术人集群在城市的收入和生活有基 本保障,但他们在放弃土地和成为市民,享受市民 待遇之间还会有一番痛苦的选择.我