城市贫困与减贫

1、城市贫困与减贫城市贫困与减贫 张慧东张慧东 博士博士中国国际扶贫中心中国国际扶贫中心目目 录录1. 城市贫困的发展与变迁城市贫困的发展与变迁2. 城市减贫战略城市减贫战略1. 城市贫困的发展与变迁城市贫困的发展与变迁1.1 1.1 城市贫困的产生城市贫困的产生 中国城市贫困的产生、发展与国家整体社会经济中国城市贫困的产生、发展与国家整体社会经济发展模式的转型有着密切的关系，它产生于改革开放发展模式的转型有着密切的关系，它产生于改革开放初期，最终在初期，最终在1990年代中后期成型，其产生的直接原年代中后期成型，其产生的直接原因是经济转型导致的体制与结构的转变。因是经济转型导致的体制与结构的转变

2、。1. 城市贫困的发展与变迁城市贫困的发展与变迁1.1 1.1 城市贫困的产生城市贫困的产生1.1.1计划经济时期：计划经济时期： 实施实施“统包分配统包分配”的高就业政策，推行以企业的高就业政策，推行以企业为基础、以财政为保障、个人无须承担责任的全方位为基础、以财政为保障、个人无须承担责任的全方位的社会保障与福利制度，针对的社会保障与福利制度，针对“无法定供养者、无生无法定供养者、无生活来源、无劳动能力活来源、无劳动能力”的的“三无三无”人员施行稳定的救人员施行稳定的救济制度以及保障收入分配相对均等的工资制度，确保济制度以及保障收入分配相对均等的工资制度，确保了城市居民的基本生存、生活和发展

3、，形成了社会经了城市居民的基本生存、生活和发展，形成了社会经济发展水平较低背景下的公平，有效地遏制了城市贫济发展水平较低背景下的公平，有效地遏制了城市贫困的产生和发展。困的产生和发展。1. 城市贫困的发展与变迁城市贫困的发展与变迁1.1 1.1 城市贫困的产生城市贫困的产生1.1.2 改革开放时期改革开放时期 实行改革开放，由计划经济向市场经济转变。实行改革开放，由计划经济向市场经济转变。城市社会经济发展的模式发生显著变化，收入分配差城市社会经济发展的模式发生显著变化，收入分配差距开始显现并逐步拉大，企业职工下岗、失业现象大距开始显现并逐步拉大，企业职工下岗、失业现象大面积出现，低收入人群生活

4、负担不断加重，传统社会面积出现，低收入人群生活负担不断加重，传统社会保障和福利制度的解体以及市场化社会保障体系的建保障和福利制度的解体以及市场化社会保障体系的建设相对滞后大幅降低了社会保护的能力，导致城市贫设相对滞后大幅降低了社会保护的能力，导致城市贫困的最终形成，并且不断加剧。具体来讲，城市贫困困的最终形成，并且不断加剧。具体来讲，城市贫困的产生和加剧与以下几个方面的因素有关：的产生和加剧与以下几个方面的因素有关：1. 城市贫困的发展与变迁城市贫困的发展与变迁1.1 1.1 城市贫困的产生城市贫困的产生1.1.2 改革开放时期：改革开放时期： 第一，经济结构转变第一，经济结构转变 -产业结构

5、变迁产业结构变迁 -企业构成变化企业构成变化 -中西部地区产业结构单一的城市在市场经济转型过程中中西部地区产业结构单一的城市在市场经济转型过程中遇到了巨大的困难遇到了巨大的困难1. 城市贫困的发展与变迁城市贫困的发展与变迁1.1 1.1 城市贫困的产生城市贫困的产生1.1.2 改革开放时期：改革开放时期： 第一，经济结构转变第一，经济结构转变 -产业结构变迁产业结构变迁 -企业构成变化企业构成变化 -中西部地区产业结构单一的城市在市场经济转型过程中中西部地区产业结构单一的城市在市场经济转型过程中遇到了巨大的困难遇到了巨大的困难1. 城市贫困的发展与变迁城市贫困的发展与变迁1.1 1.1 城市贫

6、困的产生城市贫困的产生1.1.2 改革开放时期：改革开放时期： 第二，经济体制转型第二，经济体制转型 -就业体制变化；就业体制变化； -收入分配体制变化。收入分配体制变化。1. 城市贫困的发展与变迁城市贫困的发展与变迁1.1 1.1 城市贫困的产生城市贫困的产生1.1.2 改革开放时期：改革开放时期： 第三，新型市场化的社会保障福利体系建设严重滞后第三，新型市场化的社会保障福利体系建设严重滞后 -原有所有制结构、就业体制以及社会福利制度发生了显著变化，致使原有所有制结构、就业体制以及社会福利制度发生了显著变化，致使相当一部分城市居民游离于社会保障体系之外，得不到基本的保障和相当一部分城市居民游

7、离于社会保障体系之外，得不到基本的保障和福利服务；福利服务； -新的市场化的社会保障体系还未完全建立，社会保障和福利的项目减新的市场化的社会保障体系还未完全建立，社会保障和福利的项目减少，覆盖范围与实际需求存在巨大缺口；少，覆盖范围与实际需求存在巨大缺口； -相当一部分因经济转型而陷入贫困的职工和居民家庭因负担不起；相当一部分因经济转型而陷入贫困的职工和居民家庭因负担不起； -得保障居民仍不能摆脱贫困困扰。得保障居民仍不能摆脱贫困困扰。1. 城市贫困的发展与变迁城市贫困的发展与变迁1.1 1.1 城市贫困的产生城市贫困的产生1.1.2 改革开放时期：改革开放时期： 第四，生活消费成本不断攀升和

8、收入增长乏力，对低收入城市居第四，生活消费成本不断攀升和收入增长乏力，对低收入城市居民群体产生了消极的影响。民群体产生了消极的影响。 收入分配差距快速拉大，社会阶层的分化程度不断提升；收入分配差距快速拉大，社会阶层的分化程度不断提升； 低收入群体收入低，增长慢；低收入群体收入低，增长慢； 居民教育、医疗、交通、通讯、子女教育、食物、住房等基本居民教育、医疗、交通、通讯、子女教育、食物、住房等基本生活消费和家庭发展需求项目的价格不断攀升，低收入居民家庭生生活消费和家庭发展需求项目的价格不断攀升，低收入居民家庭生活成本不断上涨。活成本不断上涨。1. 城市贫困的发展与变迁城市贫困的发展与变迁1.1

9、1.1 城市贫困的产生城市贫困的产生1.1.2 改革开放时期：改革开放时期： 表表4：1990年、年、2000年和年和2008年中国城镇地区居民人均可支配收入（元）年中国城镇地区居民人均可支配收入（元）全国平均全国平均最低收入户最低收入户（10%10%）中等收入户中等收入户（20%20%）最高收入户最高收入户（1010）困难户困难户（5%5%）199019901510.161510.16761.16761.16688.97688.971351.681351.682447.922447.92219.19219.19110.48110.48100100196.19196.19355.30355.3

10、0200020006279.986279.982653.022653.022325.052325.055897.925897.9213311.0213311.02270.10270.10114.11114.11100100253.67253.67572.50572.502008200815780.7615780.764753.594753.593734.353734.3513984.2313984.2343613.7543613.75422.58422.58127.29127.29100100374.47374.471167.911167.911. 城市贫困的发展与变迁城市贫困的发展与变迁1.

11、2 1.2 城市贫困的演变城市贫困的演变1.2.1 规模不断扩大。1979年，全国城镇地区传统救济总人数仅为33.6万人，到1996年这一数字上升到120.1万人。1996年，中国开始实行城市居民最低生活保障制度，当年有84.9万人接受了城市最低生活保障救助，而到2008年，这一数字增长到了2334.8万人，涉及到1110.5万户城市居民家庭。1. 城市贫困的发展与变迁城市贫困的发展与变迁1.2 1.2 城市贫困的演变城市贫困的演变1.2.2 构成日趋复杂。-三无人员-生活困难在职人员-离退休人员-下岗、失业人员-遇到特殊风险冲击而使家庭生活负担大幅加重的居民-农村进城务工人员1. 城市贫困的

12、发展与变迁城市贫困的发展与变迁1.2 1.2 城市贫困的演变城市贫困的演变1.2.3 贫困程度日渐加深-收入下降幅度最大-就业差距持续拉大 -人均负担人数上升幅度最大 -人均可支配收入、人均消费性支出与其他各组的差距扩大-恩格尔系数下降幅度-基本生活负担增幅1. 城市贫困的发展与变迁城市贫困的发展与变迁1.3 1.3 城市贫困的现状城市贫困的现状 1.3.1规模与构成 2008年城镇困难户人口数量约为3439.82万人。2008年中国城市享受最低生活保障居民构成年中国城市享受最低生活保障居民构成 1. 城市贫困的发展与变迁城市贫困的发展与变迁1.3 1.3 城市贫困的现状城市贫困的现状1.3.

13、2家庭基本情况 城市贫困居民家庭的基本特征是户均人口多，负担重，就业水平低。2008年，城市困难家庭户均人口3.34人，而全国平均为2.91人，中等收入户为2.89人；户均就业人口1.16人，而全国为1.48人，中等收入户为1.50人；户均就业面为34.73%，而全国为50.86%，中等收入户为51.90%；每一就业人口平均负担（包括就业者本人）2.88人，而全国平均为1.97人，中等收入户为1.93人。1. 城市贫困的发展与变迁城市贫困的发展与变迁1.3 1.3 城市贫困的现状城市贫困的现状1.3.3 1.3.3 生活与消费生活与消费 贫困家庭收入和消费均远低于全国水平和其他各收入组，其中，

14、收入比支出比重的幅度还要低，而且还出现了其他各组所没有的收支倒挂现象，表明其家庭负担很重，入不敷出。 困难户家庭食品、居住、医疗保健支出占总支出的比重要高于全国平均水平，而衣着、家庭设备用品及服务、交通通信、教育文化娱乐服务等支出占总支出的比重却低于全国平均水平。1. 城市贫困的城市贫困的发展与变迁发展与变迁1.3 1.3 城市贫困的现状城市贫困的现状1.3.3 1.3.3 区域和人群分布区域和人群分布 中国城市贫困人口在地区上分布相对均匀，大部分集中在中小城市。儿童贫困发生率比其他年龄段人口较高，教育水平比较低的人群相对较为贫困，有失业人员的家庭贫困发生率较高。从区域分布来看，我国城镇贫困人

15、口主要集中在西北、东北、西南和中部省区。2. 城市减贫战略2.1 2.1 促进经济发展和扩大就业的政策促进经济发展和扩大就业的政策 深化经济体制改革，引导经济结构优化，确保经济持续健康增长，建立效率与公平兼顾的社会经济发展模式，是中国城市减贫的基础性战略。其直接效果是协调收入分配，保障充分就业，防止经济波动，使贫困群体的就业和创业有稳定的拓展空间，基本生活消费得到维持。2. 城市减贫战略2.1 2.1 促进经济发展和扩大就业的政策促进经济发展和扩大就业的政策第一，推进经济体制改革，保障经济持续快速的增长。 -推进国有和集体企业改革-深化财政税收和金融体制改革-鼓励非公有制经济发展-建立新型社会

16、保障体系2. 城市减贫战略2.1 2.1 促进经济发展和扩大就业的政策促进经济发展和扩大就业的政策第二，加强社会经济基础设施建设，为经济增长和社会发展创造良好的条件。-经济基础设施-社会基础设施 创造了巨大的投资、消费和就业需求，拉动经济的增长和就业的增加，并对就业结构的调整和优化做出了突出的贡献。2. 城市减贫战略2.1 2.1 促进经济发展和扩大就业的政策促进经济发展和扩大就业的政策第三，加强宏观调控，稳定经济，避免冲击。第四，调整和优化经济结构，努力化解经济转型带来的各类矛盾，为经济增长和社会发展奠定了坚实的基础。-调整所有制结构，激发市场主体的投资和消费活力，优化收入分配的体制，保障经

17、济对就业的庞大需求；-鼓励第三产业发展，维持对劳动密集型产业的合理引导，为中小企业的发展创造良好的环境；-对传统重工业集中且严重依赖资源能源产业的中西部城市转型创新产业结构进行专项扶持，化解这些城市结构转型带来的社会矛盾；-促进区域均衡发展，为中西部地区城镇居民创造良好的就业和创业环境，确保中西部地区跟上全国社会经济发展的步伐。2. 城市减贫战略2.1 2.1 促进经济发展和扩大就业的政策促进经济发展和扩大就业的政策第五，采取专项措施治理就业问题：下岗职工再就业过程。-建立再就业服务中心，管理下岗职工。-为下岗职工提供各类优惠政策，鼓励其在其他产业创业，同时，通过各种渠道提供特殊的就业岗位；-

18、组织再就业培训，提供再就业指导服务。2. 城市减贫战略2.2 2.2 建立健全社会保障体系的政策建立健全社会保障体系的政策 单纯依靠经济增长促进减贫的政策不能有效地缓减贫困，经济增长只是减贫的必要条件而非充分条件，还需要建立完善的防护网，增强城镇贫困人口抵御经济和社会风险的能力。 1990年代中期以后，针对经济改革过程中发生的大量的社会矛盾和建立社会主义市场经济体制存在的缺陷，中国政府建立并不断健全社会保障体系，为经济增长和社会发展并持续推进城市减贫建立了相对有效的防护网。2. 城市减贫战略2.2 2.2 建立健全社会保障体系的政策建立健全社会保障体系的政策2.2.1养老保险制度 1990年代

19、中期，中国启动了传统养老保险制度的改革和新型养老保险制度的建设与完善进程。 新型养老保险制度覆盖城镇各类企业职工和个体劳动者，后来还加入了进城务工农民工。其特点是资金来源渠道多、保障方式与层次多、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化。 2008年年末，全国参加城镇基本养老保险人数为21891万人。2. 城市减贫战略2.2 2.2 建立健全社会保障体系的政策建立健全社会保障体系的政策2.2.2失业保险制度 1999年，中国政府颁布失业保险条例，面向国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业职工建立失业保险制度； 失业保险基金由企业、职工、财政和其他相

20、关资金共同筹集。城镇企事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。失业保险基金用于失业保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金、领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金、领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴。城镇企事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。 到2008年，年末全国参加失业保险人数为12400万人。2. 城市减贫战略2.2 2.2 建立健全社会保障体系的政策建立健全社会保障体系的政策2.2.3 2.2.3 医疗保险制度医疗保险制度 1994年，中国政府颁布关于职工医疗制度改革的试点意见，对传统职工医疗制度进行改革； 1998年

21、，发布关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定，在全国推广。此后，扩大了医疗保险的覆盖范围，将医疗保险的覆盖范围从城镇企事业单位职工和其他从业人员逐步拓展到覆盖城镇非从业人员。 针对困难职工、困难企业以及关闭破产国有企业职工的医疗保险提出了专门措施，帮助解决相关难题。政府的补助逐年提高，对于家庭困难的家庭的补助比一般居民家庭要高。 到2008年，年末全国参加城镇基本医疗保险人数为31822万人。2. 城市减贫战略2.2 2.2 建立健全社会保障体系的政策建立健全社会保障体系的政策2.2.4 2.2.4 其他保险制度其他保险制度 工伤保险：工伤保险：具有工伤预防、补偿和康复相结合的特点。各类企业和

22、有雇工的个体工商户均被要求参加工伤保险，为本单位全部职工或雇工缴纳工伤保险费，劳动者个人不缴费。工伤保险实行“无过失补偿”原则，补偿项目包括：工伤医疗费用、伤残补助金、津贴和护理费、因工死亡劳动者直系亲属领取的丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金。 生育保险：生育保险：主要覆盖城镇企业及其职工。保险费由参保单位按照不超过职工工资总额的比例缴纳，职工个人不缴费。即使没有参保的单位，仍要求其承担支付生育保险待遇的责任。2. 城市减贫战略2.3 2.3 社会救助和救济政策社会救助和救济政策2.3.1 2.3.1 国有企业下岗职工基本生活保障制度国有企业下岗职工基本生活保障制度 国有企业建立再

23、就业服务中心或其他类似机构，为下岗职工发放基本生活费，缴纳养老、医疗、失业等社会保险费用，以保障其生活，防止陷入贫困。到2002年，全国国有企业累计下岗人数2714.7万人，其中绝大多数通过再就业及提前退休等政策得到安置 。2. 城市减贫战略2.3 2.3 社会救助和救济政策社会救助和救济政策2.3.2 2.3.2 城市居民最低生活保障制度城市居民最低生活保障制度 1993试行，运用财政专项社会救助资金对家庭人均收入低于最低生活保障标准的家庭实施救助； 1997年，正式颁布城市居民最低生活保障条例，在全国范围执行。最低生活保障标准：由地方各级人民政府按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤费用以及未成年人的义务教育费用确定。 资格审查：县级人民政府民政部门经审查； 补助方式：对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，按当地城市居民最低生活保障标准全额救助；对尚有一定收入的城市居民，按家庭人均收入低与当地城市居民最低生活保障标准的差额予以救助。 2008年底，全国共有1110.5万户、2334.8万城市居民得到了最低生活保障救助。当年，平均标准为月205.3元。2. 城市减贫战略2.3 2.3 社会救助和救济政策社会救助和救济政策2.3.3 2.3.3 各种类型社会救助各种类型社会救助 城市医疗救助：切实缓解城市贫困群众“