旅游管理体制改革的调研报告

1、旅游管理体制改革的调研报告 关于旅游管理体制改革的调研报告 根据国家旅游局的工作部署，围绕旅游资源一体化和地方旅游管理体制改革这一重大课题，政策法规司派调研小组赴X省、X省两省进行了实地调查。 一、旅游资源一体化是地方为促进旅游业发展 在总牢固践经验基础上出现的一种统筹旅游资源保护与开发的体制创新风景名胜区、文物古迹、宗教场所以及园林、文化等资源都是发展旅游业的重要依托。但由于传统管理体制导致了部门分割的局面，特殊是各自管理的动身点不同。在实践中形成了“资源优势与产品优势不对称，产品优势与经济优势不对称，管理职能与产业发展不对称”的状况。为此，早在1998年各地就开头了旅游资源一体化的探索。从

2、各地的实践来看，目前旅游资源一体化具有如下几个特点： 1.本质上是对旅游资源行政管理权限的重新整合。从调研的实际状况来看，各地推行旅游资源一体化重点是对风景名胜区、文物资源管理权限的整合和集中。而这种整合突出体现在对象管理权限的调整。最早是将各级风景名胜区纳入旅游部门管理。进而出现了将文物保护单位划归旅游部门的现象。如X县早在1997年就依托国家级风景名胜区成立了天台山风景旅游区管委会，由一名县委副书记担当管委会主任。县风景旅游局局长兼任常务副主任。X县还设立了文化旅游局，将文化与旅游二者从体制上更紧密地结合在一起。 2.形式上旅游资源一体化的表现不一而足。从X省的状况来看。旅游资源一体化主要

3、有三种表现：第一种是相关管理职能向旅游行政管理部门集中。第二种是将资源保护机构与旅游行政管理机构合而为一。如Y市于1999年为乌镇的保护与开发组建了“古镇保护与旅游开发管理委员会”作为政府的派出机构，管委会与市旅游局合而为一，管委会主任同时担当旅游局长并兼任乌镇党委书记。第三种是成立跨部门的机构实现资源统筹。如Y市特地设立了运动休闲委员会。由市委副书记任主任，分管副市长任副主任和委员会办公室主任，下辖旅游局、体育局、龙门古镇、城市品牌推广部、招商部、项目推进部等机构。 3.实践上在县市一级得到了发展。截至20XX年9月，X省全省89个县(市、区)设立了旅游局.占总数的98.89/5.其中44个

4、县(市)中设立了风景旅游局(或文化旅游局)。占县(市)总数的76%。尽管目前X省出现旅游资源一体化向地市一级发展的趋势，但还仅表现在嘉兴、衢州两地旅游局分别取得了湘家荡旅游度假区的主导开发权和烂柯山省级风景名胜区的管理开发权，还难以将其归结为旅游资源一体化。 4.客观上促进了旅游资源的有效利用。从对上述两省特殊是X省的调研状况来看，旅游资源一体化在本质上是对现有行政管理职能的适当整合，进而形成集资源保护与开发于一体的新型旅游资源管理体制，形成保护与开发的有机统一。尽管多年以来旅游行业一直将“生态和资源保护”作为发展旅游业的一项基本方针，但由于缺少相对应的行政管理职能而主导乏力。而相关的风景名胜

5、区、文物古迹等。由于有风景名胜区管理条例和文物保护法等相关法律法规为基础，加之实际管理中职权扩大化的倾向。使旅游开发与保护之间的矛盾在一定程度上人为扩大。正是在这一情势之下。为了便于自然和文化资源的旅游开发，X省很多地方设立了“风景旅游局”或“文化旅游局”。这种做法使这一外在的矛盾内化为工作的两手，最大限度地削减了体制对旅游业发展的制约。 X省旅游局依据近十年的发展实践，总结出了“旅游资源一体化管理”的六条积极作用。一是有利于资源整合，实现旅游资源的优化配置。如安吉竹种园的旅游发展长期裹足不前。20XX年划归县风景旅游局后，虽受非典影响，门票收入仍高达450万元。比划归前翻了一番多;二是有利于

6、资源保护。实现可持续发展。如乌镇推行综合保护开发后，先后投入1.3亿进行抢救性保护，使古镇焕发出青春;三是有利于接轨市场。壮大旅游企业;四是有利于投融资渠道，增加发展后劲;五是有利于产业互动，实现共同发展;六是有利于调动旅游系统的积极性，创造性。 二、各地推广旅游资源一体化的有益经验 从调研中我们充分感受到，旅游资源一体化的推进与各级党委、政府对发展旅游业重视程度是分不开的，也是与各地的发展实际分不开的，更与各地创新体制机制的.自觉性分不开。从调研中我们感觉到，各地推进旅游资源一体化有以下几方面的经验。 1.党委、政府高度重视是旅游资源一体化的必要条件。早在1998年X省委、省政府就在总结经验

7、的基础上提出：“县(市)一级依据风景与旅游一体、产品与市场结合、开发与保护统一的原则，可以结合当地实际建立有利于旅游发展的、统一的管理机构”。并特殊强调“省级有关部门不得横加干涉”。据此，X省县(市)级旅游管理体制改革才得到了全面绽开。因为旅游资源一体化涉及到行政权限的整合配置，既需要改革的士气，更需要各级党委、政府的顽强后盾和科学决策。在X省各地的改革中，针对有关部门的压力，省政府领导明确要求提出“应以小平同志三个有利于为标准，允许在我省试点，在实践中逐步统一熟悉”;同时借省委、省政府出台关于进一步加强文物工作的意见之机明确要求“各类文物事业单位要进一步解放思想，转变观念，增加改革意识，进行

8、体制和机制创新。面向群众，面向市场”。 2.结合实际科学创新是实现旅游资源一体化的重要基础。旅游资源一体化体制的创新，是对现有行政权限的优化整合，不仅没有先例可循.更没有统一的模式。这一体制的创新不仅要有明确的目标，更需要结合当地的资源状况、发展需求和产业模式等详细状况统筹确定。如Y市旅委在改革中并不是一味追求一体化体制，而是强化了综合协调职能，不仅将分属不同系统的园文局、贸易局、之江度假区管委会、西湖博览会办公室、商业资产经营公司、旅游集团等十个部门归口于新组建的旅游委员会，而且取得了“两江一湖”的规划审查职能，并在机制上确立了协调西湖风景名胜区新建、改建项目的协调地位，这种综合协调职能在实

9、践中同样发挥出了明显的积极作用。 3.完善配套政策是有效发挥一体化作用的重要保障。从X省的状况来看。自1998年开头的旅游体制的改革正在分阶段、有重点地稳步推进。1998年前后，重点推广旅游资源一体化改革，并从风景旅游一体继而扩展到林业、水利、文化与旅游一体;20XX年以来，重点把国有旅游企业进行股份制改造，扶持旅游企业向集团化发展;今年以来，省委、省政府又明确提出探索景区全部权、管理权、经营权分别，引导景区管理体制和投融资体制深化。这一系列改革措施为旅游业发展筑起坚实的制度保障。 但是也需要看到的是，一些地方在推广旅游资源一体化的过程中，也明显存在着政企不分的状况。这些现象虽然在一定程度和一

10、定时期提升了旅游局的地位。但由于行政职能与企业行为交叉，必定成为今后行政改革的又一重点领域。 三、对旅游资源一体化的几点熟悉 经过实地调查和专心研究，针对旅游资源一体化问题我们形成了如下几点看法： 1.旅游资源一体化是破解旅游资源部门分治的有效途径。由于旅游资源一体化是通过行政职能的整合实现资源的统筹管理，因此针对旅游资源部门分治的现实而言具有重要的积极意义。特殊是由于各部门的职能管理过于原则，全部权、管理权和经营权的法律地位尚未明确，职能管理部门实际上取代了全部权人的地位，强化了部门的“地盘”意识和部门利益。也加剧了保护与开发之间的矛盾。在目前相关制度配套不完善的状况下。旅游资源一体化更具有

11、特别的意义。但同时旅游资源一体化体制也带来三个方面的挑战：一是统筹保护与开发的难度加大。由于目前各地推行的旅游资源一体化突出的是资源对象的管理权限，缺乏明确的定位与权责划分，特殊是旅游部门缺乏资源保护必要的执法权，简单造成责权不全都，为更好地统筹保护与开发这一问题留下隐患;二是制度创新的紧迫性增加。由于统筹资源保护与开发更重要的意义在于如何更好地在实践中得到妥当处理。因此在科学的基础上，有必要围绕保护与开发建立一系列更为精细、更为深入的制度。但目前尚未看到相关的探索与实践;三是旅游部门依法行政的复杂性增加。由于旅游资源一体化并不是明确全部权的行使主体。旅游部门也非完全意义上的资源保护单位，在增

12、加了资源对象管理权限的同时，旅游部门的地位更加模糊，因此如何履行好旅游行政管理职责还有待深入观看。 2.“三权分别”是促进旅游资源有效利用的法律基础。从X省的状况来看。其着眼点并不是推行旅游资源一体化，而是从“不争议、不过多争论，让各地先自行发展”动身，充分发挥市场在资源配置中的作用，通过市场有效推进现有资源的开发，并通过市场整合资源。如X县政府将全县旅游资源统一交由X省南湖国旅来投资和开发政府主要做好相关的公共服务职能。对于文物等特别单位.则将门票销售及收益、景区(点)促销承包给旅行社，管理等问题仍由政府担当。连州地下河景区通过经营权转让.取得了较好地效果。这些现象实际上反映了政府如何更好地行使行政管理权、资源全部权以及资源经营权的作用问题。我们认为，由于旅游资源的全部权、管理权和经营权适当分别并不为法律法规所禁止，而上述三权的分别正是确立行使旅游资源全部权人的基础，也是规范旅游资源行政管理权限的必要条件，更是促进旅游资源合理开发的法律依据，是旅游资源开发与市场接轨的必定途径。 3.深化改革是完善旅游资源一体化体制的必定要求。虽然目前旅游资源一体化体制发挥出了重要的积极效果，但由于其先天的缺陷，有必要通过