跨国银行并表监管实施的法律问题――兼评国际商业信贷银行的倒闭

1、    跨国银行并表监管实施的法律问题兼评国际商业信贷银行的倒闭蔡奕【学科分类】国际经济法【摘要】国际商业信贷银行（BCCI）的倒闭，是20世纪末在国际金融界引起巨大反响的事件，当时被称为是“世界金融史上最大的丑闻”。导致BCCI被关闭的因素很多，其中的主要原因之一是母国并表监管的缺位和不得力。事件虽已过去十年，但事件所折射出的并表监管实施中的诸般问题，并未从根本上得到解决，仍在时时威胁着国际金融体系的稳健与安全。故本文以史为鉴，结合BCCI案例，剖析跨国银行母国并表监管实施中存在的法律问题。 【关键词】BCCI、母国、并表监管、金融隐秘权【写作年份】2

2、003年而作为其主营业地和管理中心的其它国家，或是本身离岸金融中心的地位使其欠缺并表监管的积极性（如开曼群岛），或是缺乏作为母国的有效依据难以取得其它国家的配合与支持（如英国），致使始终未能有一个确定的母国对BCCI实行并表监管，即便是嗣后英国、法国、卢森堡和开曼群岛成立专门的“监管者联盟”（college of regulators）也无济于事。母国的缺位与并表监管的不力直接导致BCCI欺诈交易盛行，负债累累，最终走向覆灭的命运。      BCCI暴露出的母国确定标准问题，引起国际社会的极大关注。各监管当局纷纷改弦更张，颁布具体的母国确定标准，以明晰

3、对跨国银行的母国监管责任，逐渐形成两套较为成熟的准则：一是欧盟所普遍实行的发证标准；另一类是巴塞尔委员会所推荐的“控制利益”标准。      欧盟的发证标准，可简要概括为“谁发证，谁监管”，即由发给跨国银行许可或执照的欧盟成员国主管当局承担并表监管责任。发证标准，实际上是一种变相的成立地（或登记地）标准，它以颁发许可证或执照作为银行成立的标志，并以此确定银行的母国监管当局。      1992年4月6日，欧共体委员会通过了关于并表基础上的信用机构监管指令（以下简称并表监管指令），并于1993年1月1日生效。该指令第

4、4条详细阐释了确定母国监管当局的发证标准：      （1）在母公司是一家信用机构的情况下，由发给其许可证的主管当局（即该母公司总部所在国的监管当局）承担并表监管责任。      （2）若一信用机构的母公司为金融持股公司，则仍由发给该信用机构许可证的成员国行使并表监管责任。据此，若一家法国银行持股公司的英国子行获准在英国营业，则承担并表监管责任的机构不是法国央行，而是英格兰银行。英格兰银行将负责审查包括银行持股公司在内整个银行集团的表内外业务。此项规定意在加重发牌机关的监管责任，发牌机关不仅要对申请发证的信用机构进

5、行实质审查，而且要对包括银行持股公司在内的整个银行集团的风险和资质进行全面的考量。      （3）如果在一个以上成员国内获得许可的信用机构拥有一个共同的金融持股母公司，且在金融持股公司的成立国内设有信用机构，则并表监管应由在金融持股公司成立国内向信用机构颁发营业许可的主管当局实施。据此，若在上述事例中法国银行持股公司还拥有一家法国子行，则并表监管责任将由法国监管当局而非英格兰银行实施。      （4）如果在第（3）种情况下，金融持股公司在其成立国内未设立信用机构，那么有关成员国的监管当局（包括该金融持股公司的成

6、立国）得努力达成一项关于它们中谁将承担母国并表监管责任的协议。倘若无法达成这样的协议，则并表监管将由拥有最大资产负债额的信用机构的主管当局实施；如果两个或两个以上信用机构的最大资产负债额持平，那么并表监管将由最先获得许可的信用机构的主管当局实施。      （5）如果成员国有一个以上监管机关负责信用机构和其它金融机构的审慎监管，那么它必须采取必要措施以协调各机构的监管关系。      巴塞尔委员会推荐的“控制利益”标准，实际上早在1979年银行国际业务的并表监管文件中就已提及，只是在BCCI事件后加以重述和修缮而已

7、。“控制利益”（controlling interest）标准，实际上是一种特殊的控制主义，它以控制利益为联结纽带，要求母国必须对母行及母行具有控制利益的海外机构的含风险资产进行合并监管。“控制利益”标准契合许多英美法系国家的在法人国籍认定上的“控制主义”传统，因而为美国等英美法国家所参照适用。      巴塞尔委员会认为，跨国银行海外分行的监管中母国的认定不会产生太多的问题，因为其与总行之间的非独立法律关系是显而易见的，相应地总行对其具有法定的控制利益，因此由总行所在国承担并表监管责任是理所当然的。      问

8、题主要出在外国子行(Foreign Subsidiary)、参股银行（Participation）和合资银行（joint venture）上。这类机构与分行存在着本质的区别：（1）此类机构在法律上与母行完全独立，是东道国法人；（2）它们受东道国法律的约束，接受东道国的属人监管。但对母国而言，此类金融机构同样会影响母行的借贷能力和清偿能力，若忽视对上述机构的监管，则所谓的并表监管将是不全面不完善的。因此巴塞尔委员会要求母国的并表监管必须充分涵盖上述机构。      其中，对于全资子行（wholly-owned subsidiary）和控股子行（majori

9、ty-owned subsidiary）的共识是比较明确的，母行对此类机构存在着类似分行的资本控制关系，因而其母国应为母行的所在地国。对于少量参股的银行（minority participation）以及合资行，由于没有一家母行对其具有“控制利益”，因而没有任何单一母国可对其行使并表监管责任。在此情形下，巴塞尔委员会的底限主要是要求母行保有与其所参与股份比例相适应的资本充足率。虽然有些成员国主张由各监管当局按照母行参与比例（pro rata）确定其并表监管责任，但这是违背并表监管的本意和巴塞尔委员会的原则精神的。1992年巴塞尔委员会发布的对银行集团及其跨境机构的最低监管标准中明确指出，只能由

10、一个监管者来承担母国并表监管责任，不允许在此问题上作出任何自行安排。因此，像BCCI案件中英、法、卢、开曼群岛等国组成的监管联盟是不允许的，在实践中也容易因并表监管责任的分配造成不必要的推诿和拖沓。例如在BCCI事件后，英格兰银行总裁在英国财政与公务员委员会作证时，认为英格兰银行没有及早对BCCI采取行动的主因之一是卢森堡监管当局的不配合。为此，巴塞尔委员会多数成员国同意对此问题进行个案处理，主要是考虑母行对上述银行的有效控制程度和管理参与程度来确定相应的承担并表监管责任的母国。      虽然有了一些比较成熟的母国确定标准，但短期内要将各国迥异的实践统

11、一起来并非易事，因而世界范围内关于跨国银行并表监管权的积极冲突和消极冲突仍将在一定时期内存续着。银行监管者要保证跨国银行的安全稳健经营，避免BCCI的悲剧重演，就必须在既有的框架下以积极姿态努力探求监管合作的新途径。笔者认为，在此问题上欧盟的实践值得借鉴。对跨国银行并表监管的积极冲突（即有两个以上国家认为其是跨国银行母国的情形）和消极冲突（即各相关国家均不认为其是母国而不愿意承担并表监管责任的情形），首先可由各相关国家进行平等协商，议定一国作为母国实施并表监管；如果无法达成这样的共识，则应由跨国银行主营业地（或管理中心地）承担并表监管责任；如果有两个以上的主营业地（或管理中心地），则应参考发证

12、标准，由先获颁营业许可证的信用机构的主管当局实施并表监管。无论是处理积极冲突，还是消极冲突，各监管当局均应积极、主动，力戒推诿和拖沓，以免贻误监管时机，酿成难以控制的危机。只有各监管者（尤其是离岸金融中心的监管者）以协同合作的态度参与对跨国银行的并表监管，才能在缺乏统一标准的情况下保证全球各跨国银行均受到来自母国的有效并表监管，以免重蹈BCCI事件中各监管者各自为政，各行其是，最终招致“监管落空”的覆辙。            二、并表监管与金融隐秘权的冲突      金融隐

13、秘权（Right to Financial Privacy），是指银行拥有保守客户金融信息之隐秘性的权力与职责。金融隐秘权是银行生存与发展的生命线，是维系客户与银行之间信任关系的纽带。早在银行业萌芽阶段的金融立法，如1593年意大利银行规章和1619年德国银行规约中，就已颁布了有关强制银行保守客户秘密的条款。现今各国银行法均有银行保密的强制性规定，有些国家还将其上升为国家经济主权和经济安全问题，不容突破，有些国家甚至规定，泄露客户秘密的金融从业者须承担刑事责任。其中，各离岸金融中心（如巴哈马、拿骚、开曼群岛、巴林等）的银行保密法规最为严厉，这些严刑峻法在保障客户资料及存款安全的同时，往往也掩盖

14、了违法犯罪行为的踪迹，给有关当局的监管取证造成了极大困难。      人们普遍认为，当年各监管当局对BCCI监管乏力的一个重要原因是开曼群岛等地严苛的银行保密法规阻止了对BCCI可能实行的并表监管，从而使危机隐患长期潜伏下来，并在90年代初出现了总爆发。BCCI案件中所涉的卢森堡和开曼群岛均是世界著名的离岸金融中心，这些国界和地区向来对金融业持“放松管制”（deregulation）的态度，因而它们不仅不愿作为母国执行并表监管职能，而且为了吸引投资，取悦于客户，它们还颁制了严格的银行保密法规。这些严苛的银行保密法规无形中成了一道“隔离墙”，外部监管力量难

15、以逾越高墙渗透进来，使得高墙之内的各种风险因素长期螫伏下来，构成了其后的危机隐患。在BCCI事件中，BCCI的主要业务发生地英国的监管机关曾试图进行母国并表监管，但由于卢森堡、开曼群岛监管当局的不合作及其对金融隐秘权保护的墨守成规，使得英格兰银行对BCCI的监管与检查阻力重重，难以有效实施，贻误了监管时机。      并表监管的本质，实际上是母国对跨国银行海外机构经营信息的汇总、评估、审查和监督，因而并表监管的有效实施，须以母国监管当局能够获取银行海外机构的经营信息为前提。而各东道国关于金融隐秘权的硬性法律规定，无疑是阻碍畅通信息流的重大障碍，不妥善解决

16、这一障碍，就难以实现母国的有效并表监管，就会出现BCCI事件中英格兰银行“有心实施，无力监管”的尴尬局面。      并表监管与金融隐秘权的冲突，实际上有两个主要根源：一是国家主权观念上的冲突，另一是公法与私权在价值观念上的冲突。      首先，传统国际法认为，国家主权是一国在其管辖领域内拥有的属地最高权，据此，一国既可在其辖域内独立自主地行使管辖权，也可名正言顺地排除他国的行政管辖权力涉足本国领域。许多国家将金融隐秘权视为国家经济主权和经济安全的体现，除非在极特殊的情况下（如经由司法程序或出于公共利益），拒绝任

17、何有损金融隐秘权保护的行政措施，这就构成了与母国并表监管的现实冲突。      其次，金融隐秘权是为了保护单一银行客户的个体利益而设定的，它要求银行出于信用义务（fiduciary duty）而对客户的事务予以保密。而并表监管是从社会利益角度考量对金融机构和金融活动进行监管和约束的公法性行为，其目的是为了保障金融机构的稳健运营，维护宏观金融秩序，其实质是为了维护所有存款人和投资人的利益。二者之间的冲突实际上是公法与私权、个体权利本位与社会本位在价值观念上的冲突。尽管一般认为，社会本位应在社会生活中占主导地位，社会利益应高于个人利益，法律的目的不是为了最大

18、限度的自我维护，而是为了最大限度地满足社会需求，但在个案处理中却往往得出相反的结果。这主要是因为许多国家将个人隐私权规定为宪法性权利，相关部门在处理公法与私权争议时往往审慎考量社会公众的反映和呼声，因而在公法与私权的冲突中公法行为未必尽占上风。      处理并表监管与金融隐秘权的冲突需要相当的耐心和保持必要的平衡，根据巴塞尔委员会的看法，尽管存在着保护客户机密的理由，但金融隐秘权不应成为母国并表监管的障碍；同时，跨国银行监管中监管当局间的信息共享也不应危及东道国东道国银行与客户的传统信任关系，但涉及严重违法犯罪活动故意逃避审慎监管的情况应作为例外处理。

19、基于这样一种思路，巴塞尔委员会在1990年银行监管当局之间的信息交流（Information Flows between Banking Supervisory Authority,即巴塞尔补充协定）和1996年跨境银行监管（the Supervision of Cross-Border Banking）文件中，建议在母国与东道国之间建立专项信息交流机制，以适当解决并表监管与银行保密法之间的冲突。      1990年巴塞尔补充协定（以下简称补充协定）侧重于从母国与东道国在信息共享的互惠互利角度论证信息交流的必要性，从母国监管当局对信息的需要、东道国监管

20、当局对信息的需要以及减弱银行保密约束三个方面提出了若干建议。      1、母国监管当局对信息的需要。并表监管的基本程序是一种信息流程。信息由各海外机构汇总流向母行，再从母行以并表形式流向母国监管当局。因而，并表监管需要一个从境外机构向总部或母行报告的可靠交流机制。为此，补充协定提出了四项建议：（1）东道国和母国监管当局应努力确保银行的内控制度能够保障境外机构与母行之间信息通报制度的正常实施；（2）当东道国监管当局确认或有理由怀疑一家外国机构存在重大问题时，应通知母国监管者；（3）当监管者对某一外国机构的报告数据进行独立检查时，东道国当局应予以配合和支持

21、，审查结果在任何情况下均应向东道国和母国当局通报；（4）如果一家外国机构发生严重问题，东道国监管当局应与母行及母国当局协商，以寻求可能的救济渠道。      2、东道国监管当局对信息的需要。并表监管的信息流虽然以向母行及母国的单向流动为主，但只要东道国监管当局有知悉信息的需要，母国监管当局可就相关信息与东道国监管当局进行交流、分享。东道国的信息需要主要集中以下两点：（1）了解母国当局对外国机构的监管能力以及母行及整个跨国银行系统所受的审慎性监管；（2）就影响在其领域内设有机构的特定银行的事态得到通报。母国与东道国对信息的交互需求，使双方的监管合作成为必然

22、，母国也可通过对东道国的信息支持，换得东道国的配合与谅解，为并表监管的实施打开了方便之门。      3、减弱保密约束。鉴于银行保密制度可能成为信息分享的制度障碍，补充协定敦促各国对银行保密制度进行必要的审查和修改，以便于并表监管的顺利实施。补充协定提出的具体要求有：（1）母国并表监管所获悉的信息仅用于对金融机构进行审慎监管的目的，不应传递给与该目的无关的其它机构或人员；（2）在可能的情况下，应保证信息交流机制的互惠互利，但对信息的具体内容上则不应要求互惠待遇；（3）除刑事诉讼外，信息传递的保密性受到法律保护，对于执行公务所获取的信息，所有银行监管者均应

23、受职业保密要求的约束；（4）母国在依据并表监管获悉的信息判定必须采取某些监管行动时，应仅可能与提供该信息的东道国监管者进行协商。      从上述建议来看，补充协定洞察了母国与东道国当局对监管信息需求的契合性，并建议以互惠为基础建立制度化的信息交流机制，可谓是“辨症施治”，找到了在既有条件下解决并表监管与金融隐秘权冲突的“金钥匙”，在实践中也被证明是行之有效的。但是，补充协定缺乏减弱银行保密屏障的具体安排，对允许银行保密的信息范围要求过于宽松。例如，补充协定规定，除非在刑事诉讼的情况下，否则东道国有权维持对其领域内金融隐秘权的保密措施，这显然不能满足母国

24、并表监管的信息要求。      为了弥补上述缺漏，避免类似BCCI的事件重演，巴塞尔委员会和离岸银行监管者组织（the Offshore Group of Banking Supervision）于1996年10月联合发布了一份题为跨境银行监管的工作报告。该报告第三部分集中就克服银行保密制度的局限性作了详尽规定，具体有如下要求：      1、拓宽母国监管当局获取信息的渠道。工作报告指出有效银行并表监管的前提必须是监管信息从多渠道向母国监管当局的流动。主要包括：（1）信息从分行或子行向总部或母行的流动；（2）信息从

25、母行向母国监管当局的流动；（3）信息从分行或子行向东道国监管当局的流动；（4）信息从东道国监管当局向母国监管者的流动。通过上述多角度全方位的信息流，使大量信息汇总到母国监管当局，为母国监管者实施有效并表监管提供了坚实的客观基础。      2、较补充协定更大地突破了银行保密法的约束。工作报告认为，银行保密法不应妨碍母国监管者为保障国际银行体系的安全与稳健而进行并表监管的能力，报告所建议的信息交流机制也不会威胁到银行维系与客户传统信任关系的能力。东道国的银行保密法应受到尊重，但在出现犯罪行为和故意违背审慎监管规则的违法活动时，母国并表监管可以突破银行保密法

26、的约束。      3、对并表监管所需的信息作了细致的区分。从监管目的和阶段加以区分，母国与东道国之间应予交换的信息包括以下三类：一是为批准许可申请所必需的初级信息（preliminary information）；二是持续性监管所要求的常规信息（regular information）；三是在警戒(watch)或危机状态下所要求的非常信息（exceptional information）。在并表监管信息流中占核心地位的是常规信息，为此工作报告第三部分(b)节对常规信息又作了进一步的界分，分为数量性信息（quantitative information）

27、和质量性信息（qualitative information）。前者是指可供统计计算的并表数据，如资本充足率、大额风险或法定贷款限额和与存款集中有关的数据等，主要用于了解银行的整体资产风险状况；后者是与银行的业务活动或业务质量有关的经营信息，主要用于掌握银行的经营质量和清偿能力。跨境银行监管对并表监管信息的细致区分，实际上是要求母国监管当局分门别类地作好信息的归类与汇总甄别工作，以便从不同角度估测与评价跨国银行的经营和风险状况，提升并表监管的绩效。      此外，工作报告还将并表信息分为资产负债表资产方信息（information on the ass

28、ets side of balance sheet）和负债方信息（information on the liabilities side of balance sheet），并建议银行保密约束应根据上述信息的不同作区别对待。当母国通过其它途径无法获悉资产方信息时，工作报告鼓励东道国监管者积极向母国提供此类信息，如果东道国立法存在限制资产方信息流动的障碍，东道国应尽力加以修改。当并表监管涉及负债方信息时，工作小组认为，母国监管者一般不需知悉存款人的身份，因为它们对存款关注的焦点集中在资产的流动性和清偿能力上，因此东道国银行和监管当局只需向其提供可能影响资产负债和资本状况的总体存款信息以及存款地域

29、来源的大致信息，就可以满足母国并表监管的要求。但是，当母国当局试图查证某一存款人是否为大额储户以管制存款集中风险和防范存款资金风险时，或是查证关联企业之间隐秘的资金交易时，上述信息显然不足为用，在此特定情形下，工作报告认为，母国监管者可进一步深入调查存款人名称及存款账户信息。      4、为存款人信息（deposit information）设置解密条件。存款人信息是商业银行的核心机密，如果存款人信息不能得到有效保护，则客户的信心会大大受挫，银行的经营和声誉将遭受严重打击。因此，东道国监管当局一般不愿母国并表监管涉足这一领域。为解决这一矛盾，工作报告为

30、东道国存款人信息的解密设置了严格的条件，以换取东道国在此问题上的让步：      （1） 母国所试图获取的信息必须出于特定的监管目的；      （2） 所获信息的使用仅限于进行审慎银行监管的官员，未经东道国许可，该信息不得传递给任何第三方。      （3） 母国监管者对于未经客户明示同意而获得的信息，应保证采取一切可能的措施以保持这些信息的隐秘性。      （4） 东道国与母国应存在信息的双向交流（a two-way flow），

31、但这不能简单理解为“镜像互惠”。      （5） 接受信息方承诺，当基于所获信息拟采取重大行动前，应与提供信息方进行协商。      上述规则无异于在宽厚的保密高墙上凿开了一道缺口，使对并表监管至关重要的一些银行保密信息能为母国监管者所知悉。虽然这种信息流是有限和附条件的，但较之绝对封闭的金融隐秘权屏障，无疑是一大进步。只是由于跨境银行监管只是针对实际问题提出的一份工作报告，效力逊于一般巴塞尔文件，因此在执行中仅具有参考借鉴价值，并无法律拘束力，这多少影响了该文件的实际效果。但尽管如此，仍有许多国家（如欧盟、北美

32、自由贸易区成员国）以此文件为蓝本，建立了有效的信息交流机制。相信随着世界范围内各母国与东道国对监管信息交流必要性共识的加深，工作报告所确立的信息互换规则必将会为更多的国家所采用。            三、并表监管过程中的现场检查和外部审计      传统的并表监管手段主要是非现场检查，即由被监管银行及其机构报送资产负债表及其它业务报表、报告交由监管机关进行研究、分析和审查的监督稽核模式。随着电子数据信息技术的发展，许多国家均建立了较为完备的报表信息传递和非现场检查制度。非现

33、场检查的优势在于成本低廉、效率较高，能够使监管机关耗费较少的人力、物力和时间，便可洞悉被检查对象的资产和经营状况。但过于依赖非现场检查，容易造成监管信息的失真，得出错误的判断，因为被监管对象并不甘心其真实经营状况被监管者所查知，故往往通过特殊的会计方法（如未提足呆帐准备金，未真实反映收入或支出）来粉饰太平，造成“虚盈实亏”，以逃避监管机关严厉的整改和制裁措施。因此，有效的持续性监管难以依靠单一的非现场检查来维系，还必须借助一定的现场检查和外部审计手段为补充。这一点在BCCI事件中体现得尤为明显。      BCCI是一个庞杂的银行集团，它在69个国家和地

34、区设有300余家金融机构，英国是它的存款和业务集中地，同时还有卢森堡和开曼群岛两个管理中心，此外在美国境内BCCI也曾进行大量的业务操作。英国、卢森堡、美国都曾对BCCI进行过非并表基础上的非现场报表稽核，BCCI也相当配合，如期向各监管当局提供了完整的会计报表。但BCCI提供的报表许多是经过加工或技术处理，报表本身几乎看不出什么问题，且BCCI通过大量舞弊交易迷惑监管当局的视线，逃避非现场检查。典型一例是，1970年BCCI曾向海湾运输集团（the Gulf Shipping Group）发放大量贷款，贷款总额相当于当时BCCI注册资本的60%，远远超出了任何审慎经营的要求。为了规避1977

35、年英格兰银行对巨额风险暴露的非现场检查，BCCI将贷款转移至开曼群岛，最终其“偷天换日”的图谋竟获得了成功，英格兰银行对此竟毫无警觉。由此可见，当对结构复杂的金融集团进行并表监管时，非现场检查具有局限性，被监管者往往利用隐蔽的舞弊交易或欺诈行为向监管者提供了失真的会计信息，以逃避审慎监管要求。      在揭露BCCI内幕的过程中，外部审计和现场检查起了决定性的作用。1990年2月，BCCI外部审计师普华会计师事务所（Price Waterhouse）发现BCCI相关帐表、帐实不符，舞弊交易严重，遂拒绝在BCCI1989年度会计报表上签章，并将情况迅速报

36、知BCCI董事会和英格兰银行。1991年6月，普华会计师事务所又向英格兰银行递交了一份审计报告，详尽阐述了BCCI触目惊心的违法事实：20世纪80年代中期BCCI因财务操作问题遭受重大损失，高级管理层大肆挪用存款资产以掩盖上述损失；此外，BCCI高级管理层、董事会成员、大股东代表勾结起来，共同参与了一系列舞弊交易，如存款不入帐、编造虚假贷款、向离岸中心转移贷款、在子公司之间转移资产、自我交易等。英美等国的金融监管当局迅速进行了针对性的现场检查，查证了普华审计报告的真实性，并意识到BCCI问题已严重到无可挽回的境地。于是，1991年7月5日，英美等8个国家采取断然行动，联合关闭了BCCI在其境内

37、的所有机构。第二天，BCCI在其它18个国家的机构又遭关闭或受业务限制。BCCI的关闭行动持续了数周，截至1991年7月29日，共有44个国家关闭了其领域内的BCCI机构，其中亦包括BCCI在我国深圳的一家分行。      BCCI危机使各国监管当局充分认识到现场检查和外部审计对非现场检查重要的补充和辅证作用，各国均通过立法或行政措施，强化了并表监管中的现场检查和外部审计手段。例如在约翰.马休银行（Johnson Matthey Bank）倒闭和BCCI危机之后，一向注重非现场检查的英格兰银行发出了定期对银行管理水平和内控制度完备性进行现场检查的建议，美

38、国更是将现场检查和外部审计与其固有的评级制度和风险预警制度结合起来，以增强上述检查的针对性和有效性。离岸银行监管者组织更是颁布了涵盖18项要求的现场检查清单（On-side Examination Checklist），以明晰并表监管过程中现场检查的标准，具体内容如下：      1、明确检查领域内银行的类型和数量。不同类型银行的发证与经营条件有何区别？银行监管的最新立法能否满足巴塞尔委员会的最低监管标准？      2、从监管队伍的背景和经历考察，监管机构的监管力量是否充足？是否安排了必要的培训程序？  

39、;    3、银行或银行集团在当地开业需要满足那些准入条件？有何措施保障对上述集团的专人审慎监控？      4、在颁予银行许可过程中，使用何种纲领性准则和资质考察标准？有何安排以确保母国的许可？监管当局之间有何常规联系方式？      5、有何措施保障银行或银行集团的有效并表监管？      6、明确从当地银行或银行集团所收集的信息内容及收集频次。以何种方式确证信息的真实性？      7、是否采取现场检

40、查方式？如果没有，有何替代安排？如果有，由谁实施，实施的内容及频次如何？母国监管当局是否能够获得现场检查的结果？      8、母国监管机关采取何种措施以监督银行或银行集团的海外业务？是否允许成立金融集团？如果允许，又如何监督其非银行金融机构？      9、银行对单一客户、关联企业、特定行业有何贷款限制？      10、对控制清偿能力、资产质量、国家风险、流动性风险、外汇风险、表外业务、股权结构、金融衍生业务有何具体措施及其报告的频次。    

41、0; 11、有何措施保障银行或银行集团的会计报表和记录及其系统性管理？      12、如果银行或银行集团不能满足审慎监管要求，东道国有何监管或处置措施？      13、母行或总部的内部审计师是否有权在东道国领域内行使内部审计职能？内部审计师是否有义务向母国或东道国报告审计结果？      14、母国监管机关是否有权执行现场检查职能？      15、监管当局对提供信息或信息共享有何安排？何种信息可被提供或共享？对信息提供与

42、共享有何限制？信息传递过程中有何保护性措施？      16、银行是否满足巴塞尔资本充足性标准？      17、有何法律规章防范洗钱活动及保障巴塞尔委员会金融特别行动小组（the Financial Action Task Force, FATF）40项建议的执行？      18、当地关联机构是否必须公布年度审计报告？是否所有的银行均须受外部审计？如果有，以何种方式进行？聘用外部审计师的标准是什么，其与母行的外部审计师有何区别？     &#

43、160;1997年巴塞尔委员会有效银行监管的核心原则第19条原则明确规定：“银行监管者应当具有通过现场检查或外部审计师对监管信息的可靠性加以独立监管的手段”，从而将现场检查和外部审计手段提升为有效银行监管的核心原则加以要求和强调。但应注意的是，有效银行监管的核心原则联结现场检查和外部审计的措辞是“或”（or），这表明了巴塞尔委员会并不强求现场检查与外部审计兼施并举，而只是确定一个底限，即监管者必须至少能够运用两种手段之一来实施持续性监管。核心原则如此规定，一方面固然有监管手段和监管习性的变迁应循序渐进，不宜一蹴而就的考虑，但更重要的是，巴塞尔委员会考虑到各国监管当局的监管力量和监管水平参差不齐

44、，如果作出划一的要求，难免过犹不及，事与愿违。在许多国家，监管当局有独立的稽核队伍和充足的监管资源，可对银行定期进行有效的现场检查，但仍有不少国家（如卢森堡）没有多少监管人员，稽核设施与资金也不足，根本无力进行并表基础上的现场检查，因而监管当局只能借助外部审计师的力量来达到矫正失真会计信息的目的。故核心原则的上述规定是相当务实的，与其不现实地试图改变监管力量的配置和监管习性，不如在各国既有的条件下努力探求解决问题的折衷途径，这在缺乏国际规约又亟需完善并表监管手段的情况下不失为一条有效的权宜之策。      【注释】     See Treasure and Civil Service Committee, Banking Supervision and BCCI: International and National Regulation(HMSO Mar