关于中国发行地方公债的探索

1、关于中国发行地方公债的探索当前我国地方政府的隐性或有债务数额庞大，引起了社 会和中央的高度关注。可见，是否允许地方政府发行公债已 成为目前无法回避的问题。一、地方政府发行地方公债的可行性分析持反对的意见。一种观点认为，对于政策决策者而言，地方政府举债至 少存在下列风险：地方政府债券的发行和偿还风险。在当前不少地方存在 财政困难的背景下发行地方债券，可能无人购买。而且，即 使有人购买，地方政府也面临着还本付息的风险。人们对20世纪90年代以来中国金融部门由现的一系列金融风险至今 还记忆犹新，中农信的关闭，广国投的破产，海南发展银行 的关闭，北海市等 12家城市信用社的整顿，农村合作基金 会的清理

2、等，都给地方财政增加不少压力。 如果发行地方债， 地方政府将会同公司发行债券一样，因无力偿还而破产。中央承担最后偿债责任。一旦放开口子让地方举债，各 地会一哄而上，竞相举债，结果导致地方债务危机。由于道 德风险存在，中央政府又不得不最后兜底。在中央财政债务 依存度很高并且其他支生压力较大的情况下，中央政府只有 进一步增发国债或通过货币发行来融资，这将会威胁社会、经济的稳定宏观调控风险。地方政府举债意味着财政分权以及投资 权的下放。这对于在相当程度上还依赖行政手段的政府调控 来说，无疑是一种挑战。担心由此可能会引发地方政府债务过度膨胀的观点。因 为在目前中央政府尚不允许地方政府发行公债的情况下，

3、地 方政府就已经在凭借各种名义举借和承担了大量债务，一旦 确立了地方公债的合法地位，地方政府是否会借此进一步大 量举债，以至于造成地方公债发行的失控，进而导致整个国 家的债务失控？持赞同的意见。认为我国地方政府发行公债有基础的观点。税制基础。政府 1994年实行的分税制赋予了地方政府 更多的财权，其中地方政府发行公债的权利，是财政的重要 内容之一。因此，分税制是我国地方政府发行公债的理论基 础。市场基础。据中国人民银行最新统计数据，目前我国居 民平均储蓄率达到了 35%- 40%.以近几年我国发行的国债在 许多城市由现抢购热潮的现象来看，被誉为“金边债券”的 国债是广大投资者首选的投资渠道。地

4、方政府债券作为一种“银边债券”，其信誉水平与国债相当， 只要利率水平适当, 规模结构合理，其市场需求也是巨大的。经验基础。随着我国国债事业的进一步壮大，新的国债 管理条例也必将由台，规范现行国债市场秩序，以促进其健 康稳定的发展。依靠我国现阶段已掌握的国债发行管理经 验，完全有可能建立起一个完善、有序、健康的地方公债市 场。认为发行地方公债不仅是必要的，也是可行的观点。地 方政府发行债券的条件已基本成熟：我国已基本具备发行地方债券良好的资本市场基础。目 前我国发行的债券品种有中央政府债券、金融债券和企业债 券。XX年我国发行国债总额 5934.3亿元，余额为19336.1 亿元，无论在债券种类

5、还是发行机构上，基本框架已形成。居民和金融机构有充足的应债能力。到XX年4月，我国居民储蓄存款已达到 11.9万亿元，并还在以百分之十几 的速度递增，巨额的储蓄存款说明居民的应债能力是充足 的、有保证的。金融机构由于找不到足够的优质贷款项目， 使得存贷差不断增长，现已超过5万亿元。地方债券为金融机构的沉淀资金创造很好的由路，因此它的发行有充裕的资 金支撑。我国中央财政已有多年发行国债、管理债务的经验。特 别是亚洲金融危机爆发以来，我国政府进一步加强了国家债 务管理，强化了财政部门统一管理国债的职能，为地方政府 发行和管理地方公债打下了基础。证监会、银监会为我国的 金融监管、监督积累了丰富经验，

6、我们同样可以设立专门的 地方债券监督委员会，监管地方债券的发行、资金运用和债 务偿还，从而避免地方债券偿付危机。发行地方政府债券可以活跃资本市场。目前我国资本市 场不够活跃，融资途径单一，资本市场交易品种太少是一个 重要原因。信誉度很高的地方政府债券的发行，无疑可以为 资本市场提供数额巨大的新交易品种，为金融机构间资金和 证券的流动提供新的途径，对活跃资本市场起到巨大推动作 用。认为地方公债能否顺利发行，决定于两个关键因素的观 点。这两个关键因素一是社会公众具备充分的应债能力；二 是地方政府具备足够的偿债能力，有能力避免由此导致的财 政风险。总体看来，这两个条件目前在我国基本都已具备。从我国整

7、个金融市场的状况来看，社会对地方公债的认 购能力非常充分。截至 XX年底，我国城乡居民储蓄余额已 达近12万亿元的规模，其中定期存款 7.8万多亿元，约占 全部存款的 65%.这表明比较接近于定期存款的城市公债具 备足够的市场潜力。一旦地方公债开始发行，它自身的一些 独特优势足可以将足量的储蓄存款吸引到债券市场中来。城 市公债具有明显的竞争优势：在股票市场屡屡受挫的投资 者大有人在，尽管它有可能带来较高的收益率， 但风险太大,从我国的实际情况来看，风险爱好者毕竟只是少数，可以说 大部分投资者还是风险规避者。选择银行储蓄的投资者看 好的是这种投资的收益稳定性，而不是因为其收益率，而城 市公债一般

8、都会高于银行储蓄率。近几年，众多投资者都 选择了国债市场，但国债是我国实行积极财政政策的一种宏 观调控工具，其发行规模完全依赖于我国宏观调控的方向和 力度。更为重要的是，我国的国债不是每年都大规模发行的， 一旦我国不实行积极的财政政策，国债规模就会相应缩小， 这部分投资于国债的资金就只能另择它途。相对而言，有“银边债券”之称的地方公债具备了上述金融产品的优点，而规 避了它们的缺点。地方公债只要使用得当，调控有力，其效用是能够得到 充分发挥的，也就是说，其偿还能力是很有保障的：我国 地方公债的发行应在中央政府的宏观调控下进行，这包括发 债时间、发债规模、债券利率、偿还期限等众多要素都不能 由地方

9、政府自主确定。地方公债的发行使得地方政府的显 性债务显著增加，且地方公债资金的使用会受到债券认购者 的种种监督，再加上待地方公债发行时的相关监管制度的确 立和完善等，这些对保证债券资金的使用效率会起到很大的 促进作用。我国已实行多年的国债转贷政策，使地方政府 在债券资金的使用上具有一定的经验，这也很有利于提高地 方公债资金的使用效率。认为目前已经初步具备了建立地方公债制度所需要的前提条件的观点。发行地方公债的体制基础在我国已经存在。我国1994年实行的分税制财政体制改革，虽然在各级政府之间事权的 划分等诸多方面还存在许多亟待解决的问题，但是，分级财 政体制的初步建立，已使地方政府拥有了相对明确

10、的事权和 财权，这就意味着地方政府可以作为发行公债的经济主体， 地方政府举债的体制基础已经确立。地方政府存在对地方公债资金的需求。据建设部预测，“十五”时期我国仅是城市建设固定资产投资就需要至少1万亿元。由此可见，为了保证基础设施与经济增长的协调发 展，我国仍需大量的资本性公共产品的投入，依然面临着巨 大的资金缺口。而这一资金缺口的弥补，既不可能完全依赖 于中央和地方政府的预算资金，特别是在目前许多地方政府 极为困难的情况下，也不可能把希望继续寄托在中央公债 上，因为目前中央政府因国债发行而带来的财政风险正在逐 步加大，而完全依赖于私人投资也是不现实的，因为大多数 基础设施毕竟不属于高利润率的

11、产业。而地方公债的发行， 无疑是弥补当前地方财政资金不足，减轻中央政府的债务压 力，改善地方资本性公共产品供应状况的有效措施之一。社会资金中存在对地方公债的应债能力。随着改革开放 以来我国经济的持续、高速增长，社会闲散资金和居民所得都有很大提高。XX年城镇居民人均可支配收入为7500元,虽然几次降低银行储蓄存款利息，但居民储蓄存款有增无减，XX年城乡居民储蓄存款余额已达到8.7万亿元。但这些资金除了继续存款和购买国债以外，投资渠道十分有限。我国部分地方政府已具有一定的承债能力。地方政府发 行公债的条件之一是地方政府要取得社会居民的高度信任， 意即地方政府应具备一定的承债能力或偿债能力。目前各级

12、 政府的可支配财力差别较大，但是，对于省级政府来说，其 承债能力相对较高，特别是对于一些经济发展较快的城市或 地区而言，其承债能力更是毋庸置疑。二、当前我国发行地方公债存在的问题目前制约我国地方债券发行的体制因素。现行投融资体制中对政府作为投资主体的监督和约束 机制不健全。在我国投融资体制改革中，对作为投资主体之 一的政府缺乏必要的监督和约束机制是制约我国地方债券 发行的体制原因之一。当前，政府投融资体制改革面临的突 由问题是，政府投资存在着投资效益差、重复建设严重、投 资质量不高等问题。很明显，如果深层次的体制矛盾不解决， 发行地方债券将会使投融资体制中的政府投资的弊端和问 题更加突生。中央

13、和地方投资责权划分不尽合理。地方与中央的事权、财权不对等，地方没有正常的融资渠道。 相关资料显示，1994年分税制改革以后，中央财权大幅度提高， 地方财权大 幅度下降，但中央与地方的事权划分变化幅度较小：1994XX年期间，中央财权平均为 52%地方财权平均为 48%中 央事权平均为30%,地方事权平均为 70%.中央和地方财权不 对等的重要表现之一，就是没有建立起中央政府与地方政府 对等的正规融资体系，这是作为地方政府财权重要表现这一 发债权长期得不到落实和解决的主要原因。地方政府长期累积的隐性债务和显性债务面临着巨大的压力。地方债务压力首先源于日益固化的财政缺口。20世纪80年代以来，各级

14、地方政府一直承担着促进地方经济发 展、扩大城市基础设施建设和补贴全国亏损的责任，再加上 庞大的具有刚性特征的办公和人头经费支由，导致地方财政 支由负担沉重。在财政增收相对滞后的条件下，地方财政收 支缺口自然较大。同时，为了加速经济结构调整和产业的开 级换代，推进经济发展，各级地方政府直接或间接地借入内 外债务，积累了相当规模的债务责任和还本付息压力，地方 财政压力凸显。另外，地方金融风险的财政化转移模式也加 剧了地方政府的债务压力。如果在已有的隐性债务无法显性 化和无法消除地方政府用经常性债务挤占建设性债务的情 况下，发行地方债券必然会使地方政府债务总规模失去控 制，从而加剧地方债务风险。政治

15、体制改革滞后。目前我国各级政府官员对投资项目的决策机制仍然不科学，决策过程不透明，决策程序也有待 改进。政府作为国有资本所有者的职能和社会经济管理职能 没有完全分离，政府作为公共服务提供者的角度也还没有真 正建立起来。在政府职能没有完全转变的情况下，允许地方 政府发债，可能会为地方政府提供滥用更多社会资源的机会 和权利，因为，在没有较强外部社会监督条件下的政府效用 函数，是扩张财政和追求政绩，由此必然会导致全社会资源 的不当配置，并最终影响消费者福利。我国发行地方政府债券的制度缺陷仍相当突生。财政体制欠公开透明，财政监督缺位。我国地方政府债 务形成的过程中，地方政府财政收支失范是重要原因之一。

16、 由于财政制度供给失衡，地方政府具有恶意透支的倾向。我 国地方政府财政预算审计欠透明，地方财政厅编制财政预算 项目上并不详尽。我国预算草案科目分为“类、款、项、目” 四级，多数地方政府的预算科目至多到“款”，没有具体的 “项”和“目”，形成一笔看不清的账。我国的预算法 规定地方政府不能发行地方债券，实际中许多地方政府变相 操作，如成立投资公司进行融资， 最后破产而形成地方债务。 地方财政预算审计不到位，造成地方政府可以随意增加财政 支由。我国并没有地方政府破产的相关法律条文，所有的地 方政府债务最终由中央政府承担，地方政府更是肆意欠债。2中央政府与地方政府财政分配制度欠规范。分税制设置中的中央

17、政府倾斜色彩浓，地方政府财政收入空间不断被打 压。1994年实施分税制的主要目的在于改善中央政府的财政 支配能力，地方政府的财政支配能力迅速下降。我国地方政 府没有主体税，因此财政收入中中央的转移支付显得相当重 要。中央政府对地方政府的财政转移支付，在财政转移规模 较小的基础上，由于政治考虑和地区要价能力的差异，地方 政府获得的财政转移差距较大，不足以缓解省际间的不平 衡。由现了落后地区地方政府负债严重，财政赤字缺口不断 扩大，客观上形成了地方政府债务的恶性循环。地方政府对预算外资金的依赖一定程度上导致财政失控。预算外收入 1953年从前苏联引进，由于预算外收入无 须和中央分成，地方政府有扩大

18、预算外收入甚至将预算内收 入转移到预算外的动机。分税制实施后，由于无法通过中央 财政转移获得足够的财政支持，地方政府开始大规模使用预 算外资金。XX年地方政府预算外收入达到4039亿元，占全国90.25%;地方预算外支由 3572亿元，占全国比重 93.2%. 这主要是地方政府通过各种收费收入获取了新的预算外资金。可以说，预算外资金制度为地方政府或有负债的形成创 造了条件。政府人员编制随意性形成地方债务压力。地方政府人员 编制经费受到严格控制，但相应的政府职能改革不到位，地 方政府承担的事权与可支配的财权不对称，为维持地方政府正常运行，越是基层地方政府，编外人员比重越大。这些人 员的费用开支无

19、法通过上级财政拨款获取，地方政府更多以 收费形式解决。政府机构过度膨胀使本已吃紧的地方财政承 受更大的压力，但支付工作人员工资福利是地方政府正常开 展工作的需要，举债成为最后的选择。地方政府行为企业化是地方政府负债的隐患。大量的国 有企业下放到地方政府手中，这些国有企业经营业绩对地方 财政收入、地方就业率及地方官员政绩等具有密切联系，由 现国有企业命脉与地方政府业绩捆绑的结果。地方政府承接 了中央政府下放的这些责任，但地方政府并不具备解决这些 问题的财政支配能力，于是地方政府便开始利用行政资源、 政府信誉、非市场行为等进行操作，政府非法担保大行其道, 但国有企业机制改革的滞后使之无法适应市场竞

20、争，计划经 济体制下的政府包办角色仍在延续，这些投资项目的失败就 形成政府负债的隐患。三、对地方政府发行公债的政策建议发行地方公债应建立的机制。严格遵循发债原则。地方政府发行债券必须遵循发债原 则，使债券的发行、偿还真正得到保障。不能滥发、偷发地 方债券，以免造成偿付危机，影响政府的债信，更应杜绝隐 性负债和公募债券并存的情况发生。地方政府在获得发行债 券的权利之前，必须清理所有的隐性债务，并不再增加新的隐性负债，从而理顺地方政府负债形式和总量建立约束监控机制。要建立群众、地方人大、财政部地 方公债司三级监督机制。特别要加强地方人大的审查、监督 作用。地方人民代表大会应对地方公债的发行规模、使

21、用方 向、还本付息等享有审查权和监督权。这是控制地方政府短 期行为和滥发公债的重要保证。建立可靠的偿债机制。地方财政必须建立专门的偿债基 金，除地方政府发债所建项目交付使用后产生的效益直接拨 入该基金外，每年年初预算时必须按一定比例安排地方公债 的还本付息支由，而且新发债务收入不能用于偿还旧债。财 政部地方公债司可对各地财政偿债基金的安排和使用进行 监督检查，并将检查结果作为评价各地债券信誉的重要条 件。地方政府发行市政债券的政策选择。通过立法赋予地方政府发行市政债券的权利。提请人大 常委会申请修改我国预算法，赋予地方政府发行债券的 权限。制定地方政府债券发行管理法规，对地方政府发 行债券的主

22、体资格、资金用途、发行规模、债券期限、发行 利率、发行方式、发行对象等作由详细的法律规定，使地方 政府债券在发行、流通上有法可依。对地方政府市政债券的 发行采取审核制，地方政府必须符合有关条件，如财政收支 状况是否平衡、资金投向是否符合产业政策、还贷是否有保证等，才考虑是否准予发行；尤其是在发行初期，应着重对 地方发行市政债券的数量和规模加以必要的控制。市政债券制度的构想。市政债券发行的主体资格，即对 申请发债的地方政府实行严格的审查制度。在实际操作过程 中，可对发行主体资格年限作由一定限制，通过对市政债券 的综合信用评级来确定发行主体的发行资格。市政债券发行 的期限。依据城市基础设施建设主要

23、是投向一些基础设施项 目，工程期较长，其效益的产生也是一个长期的过程等特点, 市政债券发行期限的设定上应尽可能地安排为中长期。市政 债券的发行方式和发行对象。在市政债券发行初期，发行对 象应主要以发行地区当地居民和金融机构为主。当市政债券 进入稳定阶段后再考虑向社会公开募集的方式发行。市政债 券的发行利率。市政债券的风险低于一般企业债券，略高于 国债，因此，市政债券的发行利率一般来说要低于企业债券 利率，高于国债利率。市政债券的可流通性。市政债券原则 上不实现上市流通，但需要积极发展其场外交易市场，以满 足投资者的流通性需求；等条件成熟以后再逐步考虑实现部 分资信较高的市政债券在证券交易所上市

24、。市政债券发行形 式应以收入债券为主。以项目的收益作为偿还基础的收入债 券明显优于以政府的税收收入为基础的一般责任债券。因 此，在市政债券发展初期，以收入债券的发行作为切入点符 合我国经济发展现状。建立与国际标准接轨的商业资信评级制度。目前，我国大部分评级机构是以银行为主体，或以银 行为依托建立起来的，这种格局容易造成资信评级的信息扭 曲，也将削弱债券市场的有效性；影响投资者与交易者的决 策行为，造成债券市场价值与真实价值的偏离。因此，要建 立与国际标准接轨的商业资信评级制度。建立完善的市政债 券信用监控体系和监管制度。建议在现有证券监管的主体。 市政债券专项监管机构应具体负责建立监管体系，指定监管 方案，颁布监管法规，加强信息披露管理等多方面的监管工 作。为了适应地方政府从生产建设和行政管制型政府向公 共服务型政府转型，允许地方政府发债进行公共设施项目的 建设。规定地方政府财政不得有赤字，其大的建设项目，可以 发行地方债进行，在预算中列入项目建设举债的还本付息科 目。但是，每年借债的规模，不得超过年度本级财政收入的 1/5 ,地方财政债务余额不得超过年度本级财政总收入；并 且要测算未来财政增长的和还款可能，编制详细的还本付息 的计划，每年的还本付息额纳入当年预算。考虑到将地方发 债进行项目建设的方式固定化，地方财政支由项目中应当有 一定比例的还本付息支由被固定化