美国环境政策型立法对我国的启示

1、美国环境政策型立法对我国的启示 文陈廷辉对比:中美两国环境政策型立法1969年美国颁布的国家环境政 策法1970年实行,是世界上一部最 简短然而具有划时代意义的环境法律 基本法。整部法律只有两节,包括第 一节政策与目标,第二节环境质量委 员会;全部条文加起来也只有26条。 正是这简简单单的26条,竟成为美国 环境法律的里程碑,在世界环境法中 处于领先位置。法律文本的比较首先是形式与功能的差异:美国 的国家环境政策法,第一次用新 型的政策型的法律形式,类似基本法 的形式,规定了立法的目标、原则; 规定联邦政府各机构环境的管理权 限;包括机构、职能、经费和人员, 以及联邦政府与各州政府在环境管理

2、与保护上的分工。最为重要的是,这 部法律确立其在环境法律体系中的最 高位置。该法第二条规定:美国的各 项政策、条例和公法的各种解释与执 行,均应与本法规定的政策相一致。 反观我国效力最高的环境保 护法,虽然也带有纲领性的某些特征,但没有从宏观上来配置资源和调整各种利益关系,反而规定环境污染和破坏的相关领域的内容,与环境保护法颁布之前和以后的许多单行法重复,没有确立其基本法的地位。其次是内容的差异:美国的各个领域的相关法律规定非常细致,而我国的单行法却不够细致,使法律在实行时缺乏可操作性。如联邦水污染控制法是世界公认的一部比较完善的水污染防治法,大约16万字,从字数上就相当于我国包括环境保护法在

3、内的所有单行法的总字数。每条之下有许多款,款下面还分项,项之下还有细项等。我国的污染防治和自然保护方面的单行法却普遍存在着规定过于简单,缺乏操作性的特点,像大气污染防治法这样重要的法律,却只有8000字左右,这样的字数怎能把问题讲清楚(表1。从字数的比较当然不能反映所有的法律因素,然而,细致、周到的单行法律对我们这样具有大陆法风格的国家,应该更具适用性。调整方式的比较美国环境法最大的特点是重视经 济手段的运用。在清洁水法中对 各种技术为基础而制定的各种排放限 额进行分类和优化,分出 “最佳可 行技术”、“最佳污染控制技术”、 “最佳可得技术”等。如在清洁大 气法中,采用一种具有美国特色的 “抵

4、消政策”和“泡泡政策”。按照 抵消政策的要求,在某一区域,新建 企业意味着增加新的污染源,但必须 以不增加该地区排污总量的限额为前 提。“泡泡政策”就是把多个污染源 的工厂看作一个大的污染源、一个大 的整体,根据这个政策,如果某工厂 在将从其所属的不同设施中排放的污 染物的增量和减量抵消后,总的排污 量并未增加,那么就不会产生任何附 加的法律后果。同时,联邦环保局还 允许将不使用的排污额,以“信用 卡”的形式储存起来,并实行其所有 权、使用权的市场自由交易。我国基本上是以行政管理为主。 只有“排污收费”制度涉及到经济 手段,但收费仅限于超过某一规定水环境政策型立法源于美国,是一种新型的法律形式

5、,因其比较适应环 境保护的特殊性而受到日本、欧盟各国和澳大利亚等发达国家的仿 效。因此,剖析美国的经验或做法对我国的环境立法具有借鉴意义。名称 联 邦 水 污 染控制法 (美国 环境保护法(中国环境影响评价法(中国海洋环境保护法(中国防沙治沙法(中国水污染防治法(中国大气污染防治法(中国噪声污染防治法(中国固 体 废 物 污 染 环境防治法 (中国表1 中美两国相关环境法律的字数比较(单位:万77 78平的排放,这种收费类似于对违法行 为进行的罚款,对环境保护的作用不 大。而排污交易等仅处于试验阶段。法律实行效果的比较评价美国环境政策法的效果,有 不同的观点,但总体上是成功的。自 该法颁布以来

6、的几十年里,从美国联 邦法院所产生的许多判例,以这些判 例在环境保护中的推动作用来看,该 法的影响相当大。虽然这也得力于美 国独特的法院系统的作用,但法院的 许多判例的依据都得来源于国家环境 政策法。该法所确立的环境影响评价 制度以及在环境与发展的问题上的综 合决策机制,开了预防为主的环保理 念之先,被世界各国所仿效。我国的环境保护法的地位 比较尴尬,如果作为基本法,不够全 面,无法承担其作为指导性法律的功 能;而作为单行法律来使用,却又不 够具体和详细,缺乏操作性,许多规 定难于落实到法律实务中。各个单行 法或部门法之间又存在着各自为政、 互不协调,甚至相互矛盾的地方。对我国的启示我国虽然与

7、美国处在不同的经济 发展阶段上,但碰到的环境问题都差 不多,只是我国的污染和破坏程度更 大。在不能照搬美国的标准和制度的 情势下,怎样因地制宜、汲取人家的 先进经验,完善自身制度的不足,是 我们必须考虑的问题。重新定位我国的环境保护法 参 照 美 国 的 国 家 环 境 政 策 法,通过修改环境保护法,把我国 的环境保护法修成我国环境保 护基本法,主要规定立法的目的和原 则,以及环境管理的体制、人员和资 金;规定中央与地方在环境保护上的 相互配合,以及中央涉及环保各机构 的协调关系;规定一些促进环境保护 的政策型措施,并确立司法审查的作 用。把污染防治和环境破坏以及责任 规定放到各个单行法中,

8、以环境保护决的起来牵涉面广的特点,基本上采 用综合决策机制,并取得不错的效 果。美国法律实用主义的代表人物卡 多佐表示,法律的逻辑推理固然重 要,但影响判决结果最重要的依据应 该是公共政策的考量,比较原告与被 告的行为,分析整个案件社会观念与 价值判断,得出合乎公平正义的结 果。环境立法与政策同样是为了解决 环境问题,其创制不能不考虑与环境 有关的公共政策。随着法律经济学在 西方的流行,结合公共政策分析的治 理已经成为法律经济学发展的方向。 在法治的复杂背景下,政府公共政策 与法律之间的关系、法律与非正式规 则之间的关系、公共政策与非正式规 则的关系应该成为立法者必须考量的 因素。观念的更新环

9、境政策是环境法的渊源,这在 国外已成为不争的事实,但在我国, 可能是受民法帝国思想的影响,民法 学界的许多学者经常对环境法是法律 还是政策表示疑惑;也许是因为在我 国历史上法律曾经遭受的尴尬地位, 所以对政策特别不信任,好像政策之 治就是滥用权力或者政策就一定比法 律实行效果差。如果客观地看看世界上法治比 较发达的国家的新兴法律的类型就会 发现,其实法律的形式并不是最重要 的,重要的是其能否解决问题,合理 分配利益,达到维持秩序的作用。如 果说环境法的实行效果差是因为其法 律形式不完善,或者缺乏操作性,那 就更站不住脚了。我国环境法实行效 果不尽人意的因素是多方面的,与法 律形式基本无关。当前

10、我国法律实行 效果差是普遍的现象,原因是多方面 的,这有待我们的努力。因此,要破 除僵化的思想,应该多关注法律解决 问题的能力,而不是其形式。【 基 金 项 目 :中 国 人 民 大 学 “研究生科学研究基金项目”资助 (08XNH021】(作者单位:中国人民大学法统领其他单行法,指导其他环境领 域的立法和执法。修改后的环境保护 法就成为宏观的指导法。确立单行法的可操作性除了国家环境政策法,美国 其他的单行法有一个普遍的特点就是 规定得非常详细,像前面提到的联 邦水污染控制法,洋洋洒洒16万字 左右,涉及水污染的相关因素都考虑 得十分周详。而我国的水污染防治 法太过抽象和简单。法律规定详细 对

11、法律的适用非常重要,能避免法官 过分的自由裁量,减少法律适用的差 异。所以建议充实我国相关的环境保 护单行法,这对我国尤其重要。我国 属于大陆法系,法官的自由裁量度较 小,法律规定的详细有利于法官充 分、合理和准确的适用。提升环境管制的水平现阶段,我国政府在环境管理行 政体制方面要配备像美国环保部门那 样的权力是不可能的,但引进一些管 制方法的运用还是有可能的。首先,政府在进行成本效益分析 时,在涉及环境因素的考量中,不能 只考虑环境经济利益,还应该重视生 态效益的因素。可以在地方政绩考评上引入绿色GDP。考察干部的政绩不 能单纯看其经济GDP,因为有些地方 是以过度开发环境和自然资源来获得 经济的发展,这样的GDP要扣除环境 或生态成本,扣除后的GDP才是真正 的、增量的GDP。考察领导干部的政 绩应注意以绿色GDP为主。其次,引入环境问责制。在领导 干部的任内,由于人为