统筹城乡公共服务实现城乡公共服务一体化

1、统筹城乡公共服务 实现城乡公共服务一体化刘 霞（中共烟台市委党校，山东 烟台 264000）*摘要：党的十七届三中全会确立了城乡一体化的目标，提出了城乡公共服务一体化的要求。十七届五中全会又明确提出，要加强农村基础设施建设和公共服务。当前城乡公共服务一体化建设过程中，存在着农村公共服务结构不够合理；多元化投入机制尚未形成；决策方式不够科学；考核体制不够完善等问题。因此，必须创新理念、转变观念，通过深化行政管理体制改革,构建农村公共服务投入的多元化机制，健全绩效评价体系等措施，进一步缩小城乡公共服务的差距，实现城乡公共服务一体化。关键词：公共服务；城乡公共服务一体化；多元化机制中国分类号：F29

2、9.23 文献标识码：A 文章编号：1673-5382(2011)01-0016-04城乡公共服务一体化是指一个国家和地区在经济社会发展或城市化水平达到一定程度时，城市与乡村在基本公共服务方面相互融合形成一体的分层次、分阶段的动态过程。它是城乡经济社会发展一体化的重要内容,是我国城乡一体化实践的必然发展,也是促进农村经济社会健康发展的重要保障。其成效直接影响农民的素质与收入,也在很大程度上影响农村经济社会发展环境的改善。当前，为了实现城乡经济社会发展一体化目标，必须进一步缩小城乡之间公共服务水平的差距，在城乡公共服务一体化发展中有所创新、有所突破。本文以烟台为例，探索实现城乡公共服务一体化的对

3、策。设施、农村公共卫生、农村社会保障等方面的投入逐年增加,农村公共服务的供给与服务水平明显得到改观，农民得到的实惠也显而易见。烟台市作为沿海城市，“城乡协调竞争力”在全国294个地级以上城市中排名第三1。目前，烟台市在城乡公共服务一体化建设过程中已经取得了阶段性成果。1.1 加强农村基础设施建设，提高农民的生活质量1 烟台市城乡公共服务一体化的举措和成效随着经济社会的不断发展,我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。各级政府在农村基础加强基础设施建设是城乡一体化的重要载体。近年来，烟台市牢固树立城乡“一盘棋”观念，不断推动城市基础设施向农村延伸。为亮化美化农村环境，实现环境资源的循环利用

4、，烟台市从村内道路硬化、卫生洁化、家庭美化、环境优化四方面入手，使农村脏乱差状况从根本上得到治理，生态环境、人居环境得以明显改善。城乡道路网络建设方面，着力推进“村村通客车”工程，加速农村客运网络建设，形成了内外衔接、城乡互通、方便快捷的交通网络。供水体系建设方面，实施了“农村供水城市化、城乡供水一体化”战略，推进城市自来水管网延伸和乡村联片集收稿日期：2011-01-04基金项目：山东省软科学课题(项目编号:2009RKB540).作者简介:刘霞(1975-),女,山东烟台人,中共烟台市委党校副教授.16用管理城市的办法管理农村，在全省率先实行城乡环卫一体化管理，建立起完善的农村生活垃圾收集

5、、运输网络，将全区所有村庄的生活垃圾全部纳入环卫集中处理系统，让农民体验到了城区居民的生活。1.2 完善农村社会保障体系，推进城乡社会保障协调发展目前，烟台市农村社会保障体系日趋完善。农村新型合作医疗已覆盖所有县市区，覆盖率大大提高，全市农民参合率已达99.7%。农村义务教育也逐步加强。2008年，我国提出利用35年的时间实现城乡教育资源均衡发展，而烟台将利用3年左右的时间实现这一教育目标。去年，农村中小学还实施了校舍改造、教学仪器更新和“两热一暖一改”工程，将农村小学生和初中生人均公用经费分别提高到400元和600元2。另外，作为全国首批统筹城乡就业试点城市，烟台市通过就业服务体系向农村延伸

6、，就业培训向农村富余劳动力延伸，社会保障政策向进城农民工延伸，初步建立了城乡统筹就业的新格局，实现了城乡劳动者平等就业，连续五年保持了就业增长大于失业增长，连续五年保持了城镇登记失业率在3.3%以下，连续五年保持了再就业资金投入总额不断增长，连续五年保持了就业工作考核全省第一名。1.3 建立农村社区服务中心，优化组织机构年，烟台市全面启动“农家书屋”工程，引导村民主动走进来学知识、学技术，帮助农民解决种植、养殖等技术问题，收到了“读书育人”与“读书致富”的双重效益，成为培养新型农民的“加油站”和“充电器”。今年上半年，烟台市所有乡镇街道实现了农村(社区)文化大院覆盖率100%。各镇街利用文化大

7、院开展了丰富多彩的文化活动，活跃农村文化生活，让农民在家门口享受文化。2 城乡公共服务一体化中存在的问题城乡差距最核心的体现就是城乡公共服务的差异。由于我国农业农村发展底子薄，目前公共财政覆盖农村范围有限，农村生产力水平较低，在大力推进城乡公共服务一体化过程中还存在不少问题。2.1 农村公共服务多元化投入机制尚未形成长期以来，农村的政府公共服务功能比较薄弱，不能满足农民群众日益增长的物质文化需要，在一定程度上影响了城乡一体化进程。2009年以来，龙口在全市农村中率先建立了农村社区服务中心，为社区农民就近提供全面、方便的服务，使他们不出社区就能享受到政府提供的公共服务，真正实现城乡基本公共服务一

8、体化。他们根据“一村一社区、多村一社区、合并村型社区”三种模式，在全市606个行政村中统一规划了254个农村社区，并且每个社区都按照服务半径不超过1.5公里的原则，建一处设施相对完备、服务功能相对集中、集办公与服务于一体的社区服务中心，让农民享受到了和城里人一样便利的公共服务。这种“1.5公里服务圈”的建设，打破了公共服务产品供给的“城乡二元结构”，加速了城乡一体化和新农村建设进程。1.4 构建覆盖城乡的文化服务网络，丰富农民的精神生活农村公共服务事业发展相对滞后,建设任务繁重,资金需求巨大。目前，农村公共服务投资主体比较单一,尚未形成多元化的投入机制。即使在经济发达地区,发展经济依然是第一要

9、务,提高城乡公共服务水平的资金仍然是有限的。农村基础教育、职业技能培训、医疗卫生服务,以及社会保障等关乎农民民生的基本公共服务供给的总体水平仍然较低，不能有效满足广大农民对基本公共服务日益增长的需求。因此，仅仅依靠政府投入,难以完全满足城乡基本公共服务一体化的内在需要。2.2 农村公共服务决策方式不够科学政府提供的公共服务是否符合农村大部分居民的实际需求，是衡量农村公共服务供给有效性的重要标准。长期以来，各级政府为农民提供公共服务，一般实行“自上而下”的决策机制。农村公共服务供给大多是由各级政府及村组织自上而下地进行决策，往往忽视农民的实际需求与偏好，且带有很强的指令性、主观性，农民真正需要的

10、公共服务不能由他们自己做主，缺乏表达需求的渠道。2.3 农村公共服务结构不够合理为丰富广大农民的精神生活，满足人民群众日益增长的文化需要，烟台市出台多项鼓励政策，支持搞好包括乡镇综合文化站、农村文化大院、农家书屋和政府所提供的公共服务还存在结构不合理的地方。重“硬”轻“软”、重显性投资轻隐性投资、重视见效快的服务轻见效慢的服务。对于一些看得见、摸得着的公共服务较为重视，而对于农村长远发展的问题则重视不够；对于基础设施建设投资的积极性高于对信息系统的投资；对于农民急需的生产性公共服务供给比较缺乏，而需求较少的部分非生产性公共服17烟台职业学院学报第17卷务供给却相对过剩。2.4 公共服务能力方面

11、的考核体制不够科学制有什么样的考核体制，就有什么样的工作成效。目前，干部政绩考核体制仍未把公共服务能力放在应有的位置上。再加上地方政府领导体制方面存在的任期较短问题，使得地方政府官员往往会较多地考虑对上负责的问题，而忽略公共服务的长期性和系统性。尤其是乡镇的考核，指标涉及很多,有财税、安全生产、计划生育、招商引资、社会稳定等方面,为完成这些考核指标,乡镇承受着繁重的任务和巨大的压力,很难再有更多的时间精力和人力财力投入到公共服务事务上去。3 进一步推进和完善城乡公共服务一体化的建议党的十七届三中全会提出的目标是，到2020年农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。当前主要

12、应从以下几个方面入手，科学有序地推进城乡公共服务一体化建设的相关工作。3.1 创新管理理念，建立较高水平的公共服务体系加大政府的财政投入力度，坚持“集中力量办大事”的原则，逐步建立以政府为主导、市场组织和社会组织广泛参与的农村公共服务供给机制,集中财力优先安排群众最急需、受益面广、公共性强的农村基本公共服务，避免分散投入。引导、鼓励企业、个人和各类社会组织加大对农村公共服务的投入,逐步改变农村公共服务投资过度依赖政府的现状,突破农村公共服务资金短缺的瓶颈，实现公共服务与产品供给主体的多元化。从国际经验来看,市场组织和社会组织在农村公共服务事业建设中也扮演了重要角色。如印度在农村公共服务中心建设

13、过程中,政府投入的资金约为三分之一,市场组织和社会组织投入的资金约占三分之二3。因此，应鼓励民间力量参与提供公共服务，坚决把政府不该管、管不了也管不好的事交给市场、社会中介组织去做，建立一种以政府供给为主，其他主体共同参与的多元化公共服务供给机制。3.3 科学规划，完善农村公共服务结构根据国际经验，人均GDP达到1000美元可以建立全面的社会保险制度，人均GDP达到20002500美元可以建立具有一定福利水平的社会保障制度。迟福林认为，目前我国经济社会发展已进入以实现人的自身全面发展为目标的新阶段。政府应创新管理理念，逐步建立完善的、全面覆盖的、较高水平的公共服务体系。一方面，要不断深化行政管

14、理体制改革，强化政府公共服务职能，建设服务型政府，为农村公共服务事业发展提供制度保障。从价值上秉持为人民服务的理念，强化社会管理和公共服务。从投资性的经济发展型政府向公共服务与管理型的经济促进型政府转变，必须把为农民提供基本的、高质量的公共服务作为首要的职能，做到公共服务不“缺位”。另一方面，要转变“自上而下”的公共服务决策机制，尽力培育“自下而上”的公共服务决策机制，从而实现“自上而下”与“自下而上”双向互动的决策机制。因此，政府提供什么公共服务，怎么提供，应先听取民众的意见，确立依据农民、农村的内部需求来决定公共服务投资范围和投资方向的制度，建立体现广大农民对公共服务需求意愿的需求表达机制

15、，让农民参与公共服务决策方案的制定，实现上情下达、下情上传。3.2 加大财政投入，构建农村公共服务投入的多元化机推进城乡公共服务一体化建设应科学规划，统一考虑、统一布局、统一推进。比如，覆盖英国整个城乡的地下管网设施，是在100多年前维多利亚女王时期规划建设的，但在人口已经增长了50倍的今天，却仍能满足实际的需要，可见其规划的科学性、超前性4。当前完善农村公共服务结构，政府应坚持以科学规划引领城乡一体化发展。坚持把城市和农村作为一个有机整体，着眼强化城乡的衔接、互补，加大对农村公共服务的投入力度，提高公共服务质量和水平，实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。3.4 转变思想观念，建立健全农村基本公

16、共服务绩效评价体系政府官员应转变思想观念，树立正确的政绩观，建立农村基本公共服务绩效评价体系，提高政府在农村基本公共服务供给方面的效率。具体来讲：第一，把义务教育、基本医疗和公共卫生、失业保险、养老保险等农村基本公共服务项目纳入政府绩效评价体系。第二，要完善包括目标制定、执行、评估等环节的评估程序，并建立相应的制度框架，保证评估体系发挥其应有的作用。第三，引入多元化的评估机制。坚持透明性、公开性的原则，以公民为中心，积极引入外部评估机制，建立多元化的绩效评估体系。第四，建立基本公共服务问责制。将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系，把公共服务指标纳入干部考核体系。因此，政府应从

17、整体上建立起一个有关城乡公共服务的监督和评估系统,以评价市、区18府统筹城乡公共服务的监督与评估应做到制度化。将过去“组织考评、上级认可”的奖惩机制改为“综合考感。参考文献：12010年中国城市竞争力蓝皮书:中国城市竞争力报告R.中国社科院.2010.2烟台市2010年政府工作报告R.烟台市第十五届人民代表大会第三次会议.2010.3黄金辉,丁忠毅.成就与问题:成都农村公共服务事业建设审视以城乡统筹发展为视角J.财经科学,2010(1).4赵红.推进城乡一体化发展的国际经验J.党政论坛,2010(8).To Plan Urban and Rural Public Services as a W

18、hole and to Realize theIntegration of Urban and Rural Public ServicesLIU Xia(Party School of CPC Yantai Municipal Committee, Yantai 264000, China)Abstract: The 3rd Plenary Session of the l7th CPC Central Committee determined the goal of urban and rural integration, and put forward the requirements f

19、or the integration of urban and rural public services. The 5th Plenary Session of the l7th CPC Central Committee clearly brought forward that the rural infrastructural construction and public services must be strengthened. In the current process of building the integration of urban and rural public services, there are still many problems, such as the unreason