美国支持国内技术创新政策研究资料

1、美国支持国内技术创新政策研究    杨长涌，国家发改委对外经济研究所(北京100038)。摘要：美国从供给推动、需求拉动和规则制定三个方面，采取全方位政策支持国内技术创新。不过，美国一般采取以增加研发投入为主、以启动市场需求为辅的支持方式。在启动市场需求时，也多采用税收、法律等手段。美国政府采购是支持国内技术创新(尤其是计算机和信息技术、新能源技术等关键技术创新)的重要制度。美国政府优先采购国货有着明确的法律依据，并且采取从适用主体例外、国家安全保障、小企业发展优先等多方面具备规避WTO/GPA规定的国际责任的措施。我国要清醒地认识到发达国家和我国之间市

2、场开放的不对等性，在列举WTO/GPA附件和设定门槛金额时采取从紧的态度，并且可以借鉴美国的经验，构筑以维护国家安全为核心的政府采购制度。关键词：美国/技术创新/政策/政府采购一、美国采取全方位政策支持国内技术创新第二次世界大战后，美国政府在美国国内的技术创新特别是重大技术创新方面发挥了关键性作用。美国政府对技术创新的干预渗透到了创新周期的各个环节，所采取的政策涉及了推动新技术供给、拉动新技术产品需求和规范市场秩序等各个方面。不过，美国政府支持技术创新的出发点是解决技术创新的市场失灵问题，其主旨并非要由政府代替市场的作用，而是要通过政府的支持调动私人部门开发新技术的热情和动力，促使新技术、新产

3、品顺利进入商业化运作。(一)美国政府的支持渗透到技术创新周期的各个环节。一个完整的技术创新周期包括基础研发、应用研发(发明)、实证(技术创新)、产品开发与小规模供给、大规模市场化等五个环节。在这五个环节，市场都存在不同程度的失灵问题，其中前四个环节尤为明显。不过，不同领域的技术情况也不尽相同。有的技术，比如新能源发电技术，在大规模市场化方面也存在明显的市场失灵状况。因此，美国政府对技术创新的支持，一般都会渗透到创新周期的各个环节。比如，20世纪80年代和90年代，美国政府在风力涡轮机技术创新方面曾给予大力支持。而在风机技术创新和市场化的各个环节，美国政府都发挥了巨大的作用。(二)美国政府支持国

4、内技术创新的政策涉及供给推动、需求拉动和规则制定三大类。John A.Alic(2002)将美国政府支持技术创新的政策归为三大类：第一类是政府对研发活动的直接资助；第二类是政府对研发活动的间接资助，以及对技术的商业化运作给予的直接或间接支持；第三类是对知识与技术的学习和扩散给予的支持(见表1)。从市场的角度出发，上述15项政策可分为供给推动型、需求拉动型和规则制定型三大类。供给推动型政策主要包括对新技术研发的投入、对大学优势的充分发挥、构建良好的公共部门与私人部门(包括大学和企业)在新技术研发中的关系，以及对新技术研发进行绩效评估等四个方面，包括上述1、2、3、4、6、7、10、11、14等九

5、项政策。供给推动型政策的主要目标在于解决企业对基础研发和初始阶段的应用研发投入不足的问题，增加企业供给新技术的动力。政府通过加大对研发的资金、人力资源等投入，在财税政策方面向研发活动实施优惠，从而降低研发成本，带动私人部门资金向研发活动的投入。需求拉动型政策主要包括利基市场(Niche Market)创造和与需求配套的基础设施构建两个方面，包括上述8、9、12、13、15等五项政策。利基市场创造的主要目的是为新技术及其带来的新产品提供初始销售市场，刺激厂商扩大生产规模，推动新技术在实际大规模运用中走向成熟，并通过规模经济降低平均成本，提高新技术和新产品的竞争力；与需求配套的基础设施构建，其主要

6、目的是解决消费者与新技术产品供应者之间的信息不对称问题，提高消费者对新技术产品的认知和接受程度，降低消费者的交易成本，刺激市场需求。规则制定型政策包括对专利的保护、对垄断的限制等。规则制定型政策不直接作用于供给或需求，但它通过规则的作用决定市场结构，间接降低供给者或需求者面临的成本，对新技术、新产品的市场化运作能够发生更根本、更长远的影响。(三)各类政策在不同技术领域的创新中发挥的效力不同。一般而言，美国对新技术创新的支持都会涉及以上三大类政策措施。但对于不同的技术，各类政策在其中发挥作用的力度不尽相同。对于比较容易实现市场化的技术，比如生物农业技术、化工技术等，政府采购就基本不涉及这些领域，

7、政府主要通过研发支持推动这些技术的创新。而对于计算机和信息技术、新能源技术等，在这些技术的创新伊始，政府从供给和需求两个方面部给予了非常关键的支持(见表2)。    二、美国政府优先采购国内最终产品的制度框架设计表2反映，通过政府采购支持技术创新，是美国计算机和信息技术、新能源技术等关键技术得以兴起的重要因素。政府采购也是我国支持自主创新的重要政策措施。然而，我国政府采购对自主创新产品的偏好，遇到了来自国外政府和企业的强大压力。其中，美国政府对我国施加的压力最大。中美第二轮战略与经济对话中，美方就明确要求我国政府采购对国内外产品一视同仁。美国、欧盟、日本

8、等国家和地区在华商会最新发布的有关中国投资环境的报告中，也对我国政府采购政策提出质疑，认为有歧视外国产品的倾向。当年，我国为了换取WTO主要成员国对我国入世的支持，承诺入世后尽快递交加入WTO政府采购协议的出价清单。但实际上，加入政府采购协议，并不意味着我国产品就可以畅通无阻地进入围外政府采购市场，特别是进入发达国家政府采购市场。我国产品依然可能遇到各种各样显性或隐性的壁垒。而同时，随着发达国家产品，特别是高技术领域产品在我国政府采购中得到国民待遇，政府采购对自主创新的支持作用却可能大大削弱。因此，对于我国而言，加入政府采购协议，并不一定是兴利之举，只是信守当年承诺罢了。随着美国等发达国家更加

9、重视出口对经济增长的推动作用，要求我国尽快加入政府采购协议，向国外产品开放政府采购市场的压力会越来越大。在政府采购问题上，我国可以采取“双轨制”策略，既发挥政府采购对自主创新的支持作用，又缓解国外特别是美国对我国政府采购的压力：一方面，借鉴美国政府采购制度，在政府采购协议适用主体、门槛金额的谈判中采取紧缩态度，按照“尽量少列”、“越重要的越不能列”和“国有企业有选择列入”的原则，将对自主创新有重要影响的政府部门和国有企业采购尽量作为例外情况，同时尽快构筑国家安全审查制度和有利于中小企业自主创新的制度；另一方面，美国等发达国家要求我国开放政府采购市场，很重要的目的是配合其经济发展战略转型，扩大出

10、口，为其国内产品创造更加广阔的海外市场，基于此，我国可以在收紧政府采购协议谈判的同时，给予美国以适当承诺，对从其进口的产品实行一定的优惠政策，满足美国扩大出口的需要。(一)美国政府采购基于完整的法律制度框架，采购国货具有明确的法律依据。美国政府采购制度立足于一个比较完整的法律制度框架，这一框架集中体现在2005年3月由美国联邦总务管理局(美国联邦政府采购的主要执行机构)、美国国防部和美国国家航天局联合公布的联邦采购规制中。在此法律框架的基础上，美国设置了一系列机构以完成联邦政府采购的监督管理、执行和救济。在美国政府采购制度中，采购国货制度是一个重要的组成部分。早在1933年，美国就颁布购买美国

11、产品法，对美国国货在政府采购中的优先地位作出了明确规定。目前，美国采购国货制度主要由三部分内容组成：一是美国国货的界定；二是美国国货采购优先及例外；三是采购评审中给予美国国货的价格优惠。在美国国货采购优先例外中，WTO政府采购协议是一项重要内容。也就是说，美国在形式上遵守政府采购协议国民待遇原则，给予本国最终产品和国外产品以政府采购方面的平等待遇。但实际上，通过对列入协议附件中的采购主体、采购产品、采购金额等进行限制，以及充分运用协议允许的例外情形，美国实际上能够比较容易地对本国产品实行优先采购。(二)并非所有联邦政府机构和州政府都需要遵守WTO政府采购协议。在加入WTO政府采购协议的附件1中

12、，美国罗列了需要遵守协议的联邦政府机构共79个，但对国防部的采购规定了8项例外。然而，在美国联邦政府机构中，恰恰是国防部的采购次数最多、金额最大，是美国联邦政府最主要的采购机构(见表3)。通过将国防部的大量采购列为协议的例外情况，美国联邦政府的大部分采购就巧妙地避开了协议的约束，可以优先考虑美国国货。在加入政府采购协议的附件2中，美国罗列了需要遵守协议的州政府37个，其余13个州和哥伦比亚特区属于例外情况，占美国州一级政府总数的27。2007年，这十三个州和哥伦比亚特区政府执行的联邦政府采购共占到州一级联邦政府采购的31.82(见表4)。即便是遵守协议的37个州，其中有许多州也并非所有政府部门

13、都需要遵循。并且，附件2中还规定了州政府可以不遵守协议的5种例外情形。(三)并非所有产品的采购都需要遵守WTO政府采购协议。WTO政府采购协议第23款规定了协议的例外情形：武器、军火采购以及对于国家安全和国防目的必不可少的采购可以作为协议的例外情形；对于保护公共道德、秩序和安全必须的采购，对于保护人类、动物和植物的生命与健康必须的采购，对于保护知识产权必须的采购，以及对残疾人、慈善机构和监狱劳动力所生产的产品和服务的采购，都可以作为协议的例外情形。可见，WTO政府采购协议本身就留下了可供利用的漏洞。而美国充分利用协议规定的例外情形，构筑起了以国家安全为核心的政府采购歧视制度。美国以购买美国产品

14、法、小企业法和埃克森弗洛里奥修正案等三部重要的法律为依据，大大扩展了国家安全的传统范畴，将就业、中小企业和弱势群体的企业发展、外国人在本国的投资和并购等上升到国家安全的高度；通过联邦政府采购政策管理办公室(设在美国总统行政办公厅内)、美国外国投资委员会等机构，对涉及国家安全的政府采购与外国人投资进行快速的反应和审查；专门成立美中经济与安全评估委员会，对美中双边经贸关系和中国的发展战略对美国国家安全带来的影响进行评估。通过这些法律和机构，美国的政府采购就可以在维护国家安全的理由下对本国产品进行优先，而对外国产品和企业进行歧视。    美国政府采购利用国家安

15、全歧视国外产品的一个典型例子是2006年的“联想安全门”事件。2006年3月20日，联想集团在美国的合作伙伴CDW-G公司宣布，通过公开招投标程序获得美国国务院价值超过1300万美元的订单，将提供16000台联想ThinkCenter M51台式电脑及相关设备给美国国务院。消息公布不久，美中经济与安全评估委员会委员Michael Wessel发表声明，公开质疑在美国国务院使用联想电脑有可能对美国国家安全带来风险。该委员会随即致信给美国众议院拨款委员会主席Frank Wolf要求进行调查，随后Frank Wolf给美国国务卿去信要求国务院进行解释。5月18日，美国国务院负责外交安全的助理国务卿R

16、ichard Griffin在给Frank Wolf的回信中表示，考虑到IT设备供应商所有权发生改变，国务院将会修改采购流程，并将所采购的联想电脑只用于非保密的系统，同时对所采购的电脑系统进行更严格的审查。(四)对小企业产品和服务的采购可以作为 WTO政府采购协议的例外。美国政府采购对小企业和弱势群体企业有着特殊的倾斜。小企业法是保护小企业在美国政府采购中优惠地位的专门法律，该法案要求行政机构将一定比例的合同给予小型企业和社会弱势群体(如妇女和少数民族)拥有的企业，以保证上述企业有机会获得政府采购合同。联邦小企业管理局是小企业法的具体执行机构。该管理局通过“搁置购买”、“拆散购买”和“颁发能力

17、证书”等措施，为小企业争取初级合同，并推动政府机构和大企业在二级合同中向小企业订货，为小企业从联邦政府的采购计划中争得合理份额的商品和服务合同。(五)美国政府优先采购国内最终产品的途径总结。如果美国政府要通过政府采购支持国内技术创新，那么WTO政府采购协议并不足以构成强大的制约。美国可以通过七个方面的措施规避国际责任，优先购买本国产品：图2美国政府采购小企业金额所占比重资料来源：Federal Procurement Report(2004-2008)。1.政府采购协议只要求开放“购买”市场，但对“援助”项目却不加要求。而在美国的联邦支出中，包括赠予、合作协议等形式在内的“援助支出”已经占据相

18、当重要的地位。2.政府采购协议并不对所有联邦政府机构都构成约束。国防部的大部分采购都可以优先购买本国产品。而在美国联邦采购中，国防部的采购达到70以上。3.政府采购协议并不对所有州政府都构成约束。目前，美国有十三个州和哥伦比亚特区不需要遵守协议的规定。即便在遵守协议的37个州中，也有不少州的部分政府部门不需要遵守，且有5种采购情况可以作为协议的例外。4.只有超过200000美元的购买项目才适用政府采购协议的规定；而对于处于门槛金额以下的采购则可以优先购买国货。5.政府采购协议允许对小企业和处于劣势的企业实行采购优先。在美国，小企业采购占到美国联邦政府采购的20以上。6.政府采购协议允许对涉及国

19、家安全的产品实行例外。美国有着比较完备的维护国家安全的法律框架和机构运作机制，能够以国家安全为由轻松地将别国产品拒之门外。7.美国其他一些公共或半公共机构，比如一些港口管理当局，是没有包含在政府采购协议约束中的。因此，美国政府可以通过这些机构在进行大规模投资的同时，优先采购美国国内最终产品。三、美国支持风力涡轮机技术创新的案例分析美国风力涡轮机经历了两个阶段的大发展。第一阶段是在20世纪80年代，主要在加利福尼亚州。这个时期，风机装机容量从1980年的10MW增加到1990年的1525MW，风电价格从1980年的38美分/千瓦时降低到1990年的8美分/千瓦时。第二阶段是在20世纪90年代后期

20、，一直持续到2l世纪。这一时期风机的大发展在许多州展开。2001年年底，风机装机容量达到4000MW，风电价格下降至4美分/千瓦时。在这两个阶段，美国联邦和州政府从供给推动和需求拉动两方面，都给予了风机发展以巨大的支持，成为风机技术创新的关键力量。在支持风机技术创新和商业化的过程中，美国政府综合运用了供给推动和需求拉动的政策支持措施，获得了明显的成功。不过，这两方面政策的力度是不均衡的，其基本原则是：如果通过增加研发投入可以使新技术获得成本竞争优势，那么就着重加大研发投入而较少使用需求拉动措施。如果技术已经比较成熟，只差市场需求的支持、实现规模经济，在干中学中进一步降低技术成本，那么政府就要通

21、过创造利基市场来实现支持。但创造利基市场的方法往往是通过税收扣除、立法规范等手段进行，较少使用政府采购措施。四、美国支持国内技术创新对我国的启示(一)综合运用供给推动、需求拉动和规则制定三方面的措施，但以增加研发投入为主，以启动市场需求为辅。美国支持技术创新最重要的手段就是通过政府大量提供研发支持，帮助企业渡过基础研发、应用研发和技术创新这三个高投入、高风险、高外部性的阶段，激发起企业进行进一步技术革新的积极性。正如美国在支持风机技术创新中所体现的那样，政策措施以支持研发为主、以启动市场需求为辅。而美国政府采取的启动利基市场需求的措施，往往也是通过税收扣除、立法规范等手段进行，同时伴随着推动技术和知识扩散的附加条件。比如，美国军方在半导体技术的发展中，扮演了利基市场的创造者角色。但军方在购买产品时，对供货商有“第二来源”的要求，迫使供货商将其产品的技术与他人分享，从而促成了技术的低价扩散。    (二)对于列入政府采购协议附件中的适用主体，一定要采取从紧态度。政府