特殊国情下的我国商业银行公司治理

1、特殊国情下的我国商业银行公司治理    我国银行的股权结构有多样性的特点，但几乎没有纯民有民营银行，一般为国有、国有控股、国有参股、国有背景公司参股或控股、民有国营,以及民有国营背景的参股控股银行（如村镇银行等），公司治理的模式、特征等自然也应存在较大的不同。特殊国情的我国公司法人治理由于经济发展、社会认知程度、产权制度和文化、法治背景的不同，我国的公司治理模式与西方国家应有较大的不同。首先，产权制度不同。英美国家因为个人、家族企业多，控股比例大，所以政府在制定政策时为了保护小股东的利益，引入了独立董事实行监督职责，此外还有一些限制大股东表决权的规定，例

2、如累积投票权制度。也就是说，小股东股份虽少，但联合起来也会有一到两个董事进入董事会；而股份很多的股东，即使持股达到51%，在一些关键的大事上（如企业合并），也会要求其按20%表决。日本和德国的公司股权非常分散，基本上是由内部人控制，银行和财阀为了防止公司破产、逃债，就会派驻监事。我国银行的股权结构有多样性的特点，但几乎没有纯民有民营银行，一般为国有、国有控股、国有参股、国有背景公司参股或控股、民有国营，以及民有国营背景的参股控股银行（如村镇银行等）。因此，公司治理的模式、特征等自然也应存在较大的不同。其次，国家政治制度上，我国是共产党领导下的人民民主专政国家，党组织在各类公司中普遍建立，在国有

3、、国有控股、国有参股和民有国营的各类公司中，党组织普遍承担着领导和核心作用，党管干部的基本政策对国有、国有控股、国有参股且占大股的公司而言，从股权（出资人）的层面和保持国有资产保值增值的角度看与公司治理并不矛盾，但由此产生的政企不分、一股独大、所有权虚置与公司的商业化、市场化运营和维护中小股东等相关各方利益的目标难免产生一定的冲突；在纯民营、民有国营和国有参股但不占大股的公司中，党组织按照党章的规定应履行“监督、保障”作用，在此类公司中党管干部的基本政策从股权（出资人）的层面看与公司治理是存在一定冲突的，而且由此产生的政企不分、所有权虚置与公司的商业化、市场化运营和保护中小股东利益等存在明显的

4、冲突。再次，从产权制度的沿革看，我国的银行多为国有或国有背景的银行分立、持股或改制而来，经营模式多从国营改制而来；从人力资源看，各级干部多从行政机关、事业单位和国有或国有背景企业改制而来转入、调入、跳槽；行政化的一元思维方式还根深蒂固地存在着，分工协作观念还没有树立起来，凡事总习惯于一把手、二把手考虑，没有相互制约、相互监督的概念；职业经理人市场和体系不完善，不仅高级管理层引入和选聘难以完全通过市场来解决，而且也缺乏其市场化的退出机制；国有产权虚置，代表国有出资人的董事（董事长）并非真正的出资人，自身也存在着委托代理问题，作为委托人代表的董事、董事长实际和总经理一样都是代理人；董事长多为专职，

5、且多从总经理、行长（传统观念的二把手）的位置升迁而来，因此通常较行长（总经理）具有更深的资历、阅历、经营管理的能力和参与具体人事和经营管理的积极性和冲动；多年的行政化管理传统较深，不习惯公司治理的业务职责制约模式，习惯于行政制约模式，自觉不自觉地将公司治理的业务职责制约异化为党政职务制约。金融市场滞后整体经济的发展我国摆脱长期的封建思想和计划经济观念的时间尚短，公司制、股份制和公司治理的理论研讨和实践尚处于初级阶段，对于理想的、规范的公司治理理念、模式、目标的研究和实践，理论界和实务界尚未有较为深入的探讨，更没有形成较为一致的观点，加之我国经济一直处于改革和转型之中，一切理论和惯例还有待于实践

6、和发展的检验。另外，我国经济虽已步入市场经济阶段，但还是初级阶段，特别是金融市场的发展滞后于整体经济的发展，国家对金融机构的稳健发展相当重视。金融市场滞后整体经济的发展表现在几个方面。一是我国直接融资市场发展较为滞后，银行等间接融资渠道在融资中发挥着主导作用，是经济增长的主导力量。二是广大民众对金融的认识尚不足、意识不成熟、抗风险的心理和经济承受能力很有限，加之投资渠道和工具有限，因此银行存款等至今仍是居民投资的主要产品，关乎广大人民群众的身家性命，稍有不慎易造成大的挤兑和社会动荡。三是我国商业信用和银行发展不足，国家信用在整个信用体系中承担着主要的和最终的信用提供者的角色，加之缺乏存款保险制

7、度等因素，一旦某家银行出现支付危机，势必造成群众上访等群体事件和社会不安定，倒逼政府“埋单”和人民银行行使最后贷款人的角色，因为要承担隐性担保责任，因此从防范道德风险的角度看，政府对银行进行适当的控制也是必然的。四是银行是特殊的企业，不仅履行着“资本逐利性”的天然使命，还承担着贯彻国家宏观经济政策，支持老少边穷和欠发达地区，支持弱势群体和产业，为财政服务，为国企改革服务，为经济发展和产业调整服务的重任和社会责任，上述政策性目标与民营资本自身的逐利性是有差异的，因此政府对银行的控制冲动远高于一般竞争性行业和领域，政府和政策的外部控制势必与银行的公司治理发生一定的冲突。五是在国家看来，银行并非一般

8、性竞争行业，特别是从国家的角度看，获得足够的、便利的金融服务是一项基本人权，因而国家对银行业的定位是给予利差保护、准入保护的垄断性行业和提供金融服务的准公共事业性部门，这些都与商业银行的商业性是冲突的，加之我国民营经济发展相对滞后和从上到下对国有、国营的信任，国家对民营资本入股金融业，特别是控股金融业是有明确限制的，国家意在通过国有控股、参股和国营、准国营和干部管理、行业管理等行政、准行政措施对银行的经营和管理加以控制和影响，这些措施和手段势必对公司治理产生冲突和影响。“人治”下的公司治理两千年的封建社会中，只有秦始皇“以法治国”，但搞砸了，以至于历朝历代都没有再搞法治，都是搞德政“以德治国”

9、，实际上就是“人治”。因此，依法治国的理念在我国确立的时间较短，“以德治国”的思想在很大程度上有一定的市场，这就造成我国在法律建设领域滞后于实践的发展。在公司治理方面，就突出表现为公司法等主要公司治理相关法律法规和监管部门的相关指引要么规定得过于原则，要么规定得过于呆板，要么没有规定，要么规定已落后于经济的发展，要么交叉和冲突，要么空白。如对董事会、董事长的职责规定得过于笼统，而对公司治理模式则统一规定为“三会一层”，规定独立董事、外部监事不得连选连任的规定等，在实践中可操作性较差。改革开放以来的银行改革与发展实践表明，无论是国有商业银行还是城信社、农信社，如果国家对银行的经营和管理不采取诸如

10、干部管理等措施任其自行发展，由于公司治理本身的缺陷，如股权过度分散造成内部人控制，负责人并非真正的出资人所有权虚置，在自身公司治理不到位、非有效的情况下，又没有足够的外部管理（如上级主管机关的干部管理和经营考核，党的干部管理等），其行为就产生了巨大的代理成本，容易引发许多案件、事件和造成巨大的社会成本，最终要国家和政府埋单。这就形成并逐步强化了不相信银行自身公司治理的作用的理念，认为银行业需要有国家适当的干预和管理，如果一个单位既无上级主管单位的有力管理，又没有党的干部等外部管理必定会出问题，从这层意义上说党的关系和行业管理与公司治理的目标具有一定的一致性，是公司治理发展初期的必要补充，也为政

11、府干预公司治理提供了实务依据。公司法人治理的特殊要求面对我国独特的政治、经济、社会、文化、法治和金融生态环境，我国银行的公司治理与西方银行的公司治理理应存在较大的不同，具体而言：一是公司治理的目标不能单纯考虑委托代理和股东或公司价值最大化问题（经济效益），更要关注存款人、员工等利益相关人的利益均衡和履行国家宏观政策工具职能、履行社会责任和实现社会效益。二是妥善处理公司治理与党的干部管理问题，即解决党委、纪委履行职责与董事会决定公司重大决策和选聘高管团队以及高管团队独立行使日常经营管理职责的冲突。三是妥善处理公司治理与政府、政府部门和行业管理（如发改委、国资委和行业主管机关和控股单位）行政管理越

12、位问题。四是妥善处理公司治理与监管部门的任职资格管理、监管以及行业管理部门的行政干预问题。五是妥善处理公司治理与国有、国有或国营背景的特殊股东和普通民营股东、特别是中小股东的利益平衡和同股同权问题。六是妥善处理公司治理与本行的地域、产品、客户、市场、人力资源、历史沿革等自身特质的适应问题，在保证公司治理目标的前提下选择适合自身实际的公司治理模式。七是妥善处理公司治理的有效性和效率问题。商业银行是特殊的公司，无论是否上市都是公众公司。由于银行体系的“先来先取”和“部分准备金制度”的运作机制，注定银行的经营失败可能导致挤兑具有很大的传染性以及社会巨大的社会成本和安定问题。所以，商业银行公司治理的第一个目标就是有效性，第二才是效率。八是妥善解决公司治理的评价和自适应问题。有效的公司治理基本评价标准应是决策科学、传导通畅、执行到位，其中，执行到位指的是执