澳大利亚养老保障体制和特点

1、澳大利亚养老保障体制和特点        由澳大利亚政府设立的养老金制度创立于1909年。其主要目的是为低收入的老年人(男性65岁以上,女性60岁以上)提供生活帮助。能否领取政府养老金与个人过去的工作记录无关,条件是澳大利亚公民,并要接受严格的收入和财产状况调查。政府养老金的支付标准较低,相当于在职男性公民平均工资水平的2025%,略高于该国的贫困线。但随着澳大利亚经济发展水平的提高,养老金以外的各种社会福利措施逐渐增多。政府养老金及各种社会福利开支均来源于当年的财政收入,没有其他的资金渠道。对多数澳大利亚人来说,这样的保障

2、标准显然是偏低的。但是澳大利亚一直没有实行西方多数国家采取的、标准较高的公共养老金计划。当然,也不是没有过这样的想法。在19131938年间,曾经有过三次推行“社会保险”的努力;1938年甚至通过了这方面的立法,但因二次大战的到来而搁浅。不过早在澳大利亚联邦成立(1901年1月1日)以前,各自治州政府雇员和银行职员中就实行一种职业年金计划。1915年,政府开始对职业年金计划实行税务减让,1936年进一步放宽了税务减让的条件。但直到80年代中期,职业年金计划依然局限于政府及公营部门,私营部门只有30%左右实现了类似的安排。     1983年新一届工党政府上台后,运

3、用自己特殊的政治智慧,主持工会联合会和顾主联盟的谈判,终于在1986年达成了“第二阶段协议”(Accord Mark)。其主要内容是:将今后几年顾主因通货膨胀因素付给雇员补偿的一半(1992年以前是工资的3%),以职业年金的形式存入雇员的个人帐户,即所谓“职业年金生产率贡献计划”,逐步建立起政府养老金以外的“第二层次”养老保险职业年金制度。在此之后,职业年金计划迅速扩大到所有私营部门,1999年的社会覆盖面达到92%.    这一改革在实施中并非一帆风顺。职业年金制度得以确立的一个重要因素,是工党从1983年到1996年的连续执政。1991年,澳大利亚工业法庭根据

4、澳大利亚工业关系委员会的要求,拒绝了工会联合会实行下一阶段生产率贡献计划的要求。工党政府不得不通过立法(Superannuation Guarantee)程序,保证了该计划的继续实施。1996年,雇主以雇员名义存入职业年金个人帐户的资金比例增加到个人工资的6%,2002年将达到“职业年金生产率贡献计划”的目标值9%。    改革后的澳大利亚养老保障体制由三个“层次”组成,很接近世界银行推荐的“三支柱”模式。第一层次即由财政出钱,“低水平、广覆盖”的政府养老金;第二层次是1986年以后逐渐完善起来的、以个人帐户为基础的强制储蓄型职业年金;第三层次是自愿性质的企业补充

5、职业年金和其他私人储蓄及财产(投资)。    第一层次(政府养老金)的替代率大约是2025%.第二层次(职业年金)在贡献率达到目标值9%的时候,替代率大约是40%.这样,即使没有任何私人储蓄或其他收入(第三层次),澳大利亚人退休后也能得到相当于社会平均工资6065%的养老金,加上老年人享有的各种社会福利待遇,可以维持一种有尊严的生活。    和世界上大多数国家一样,澳大利亚同样面临人口老龄化的问题。1986年,澳大利亚是7个在职人员养活一个退休人员,目前这个比例已经下降到61,2020年将下降到31.如果不建立其他的资金渠道,政府将面

6、临困难的选择:或者大幅度提高税率,或者降低养老金发放标准。职业年金制度的确立,大大缓和了这方面的矛盾。    当然,随着人们预期寿命的延长和出生率的降低,澳大利亚目前这种由政府、雇主和个人分担责任的养老保障体制还需进一步改进。考虑到女性预期寿命高于男性,澳大利亚政府已采取措施,将女性退休年龄逐步延长到65岁(2014年)。目前这种三层次的养老保障体制,还处于改进、完善的过程之中。    (一)澳大利亚养老保障体制的第一个特点是第一层次的“济贫”性质    首先,虽然任何年满65岁的澳大利亚男性公民(女性6

7、0岁)都有领取政府养老金的权利,但是任何养老金领取者都需要接受收入和财产状况调查(收入和财产之间可以按照政府规定的标准进行换算)。只有收入和财产低于一定标准的老人(这些标准根据工资和物价指数每年进行调整。2000年2月份的收入标准是:单身每周51澳元,夫妇每周90澳元。财产标准是:单身有住宅者127,750澳元,单身无住宅者219,250澳元;夫妇有住宅者181,500澳元,夫妇无住宅者273,000澳元),才能享受全额养老金。(养老金支付标准同样根据工资和物价指数每年调整。2000年2月的支付标准是:单身每年9529澳元;夫妇每年各7953.40澳元)高于规定收入和财产标准的部分按一定的比例

8、减少养老金的支付金额。具体说来:高于上述收入标准的每一澳元收入,相应减少50澳分的养老金;高于财产标准的每1000澳元财产,每周相应减少1.5澳元的养老金。显然,退休人员超过上述标准的收入和财产达到某种程度后,政府就不再提供养老金了。    其次,根据政府已经通过的法律,政府有责任维持单身养老金的支付标准不低于男性平均工资的25%,夫妇养老金每个人的支付标准不低于男性平均工资的20%.这样的养老金标准确实不高。不过根据澳大利亚的有关规定,自有住宅(1处)不计入接受调查的个人财产,单靠养老金生活的退休者不交纳个人所得税,政府还为老年人提供医疗、交通、地租、水电费等方

9、面的优惠。因此,政府养老金的标准虽低,还可以勉强维持一种过得去的退休生活。可是如果退休后还想多参加一些社会活动或者出国旅游,这样的养老金水平就远远不够了。然而,和其他西方国家(美国、英国、法国、德国、意大利、加拿大)的养老保障最低支付标准比较起来(Whiteford 1995),澳大利亚的政府养老金标准还是比较高的,仅低于加拿大。    第三,退休人员享受政府养老金(第一层次)要接受调查的收入或财产,包括职业年金(第二层次)、其他补充保险和个人储蓄或投资(第三层次)。因此,澳大利亚养老保障制度的第一层次和二、三层次之间有一种此消彼长的关系。随着职业年金制度的逐步成

10、熟,领取政府养老金的人员比重和金额呈下降趋势。目前约有2/3的老人领取全额养老金。估计到2050年,领取全额养老金的老人比重将因职业年金的因素下降到1/3左右。这样不仅能够大大减轻人口老龄化对政府财政的压力,而且可以把政府养老金发给最需要的穷人,对居民收入起到再分配作用,有利于整个社会的公平和稳定。    (二)澳大利亚养老保障体制的第二个特点是第二层次交费完全由雇主承担    在我们考察过的其他西方国家中,养老保险不管是统收统支还是个人帐户,一般采取的都是雇主雇员双方交费的办法。世界银行在东欧转轨国家和其他发展中国家推介的三支柱模式

11、中,第二支柱(个人帐户)也是采取雇主雇员双方交费的办法。澳大利亚的职业年金之所以完全由雇主交费,是由澳大利亚特殊的历史、文化和政治因素决定    的。究竟什么是“生产率贡献”?在理论上很难说清楚。“职业年金生产率贡献计划”之所以能够付诸实施,首先是因为澳大利亚有强大的工会组织,否则雇主不会承诺按一定比例增加工资;其次是因为有一个务实而有远见的政党澳大利亚工党,才能够制订出这样一个目光远大、阶段目标明确的详细计划,并说服工人将已经争得,但还未到手的利益进行强制性储蓄,而不是将其分光吃尽。        一般

12、认为,双方按相同比例交费的好处是借助于雇主雇员之间的相互监督,提高养老保险费的征缴率。从澳大利亚的经验看来,在法制和工会组织比较完善的条件下,职业年金采取个人帐户、雇主单方交费(事实上,由于雇员降低了提高工资的要求,个人仍是潜在的交费者)的办法也可以同样起到加强监督、提高征缴率的作用。个人帐户终究是属于雇员自己的利益,最关心雇主交费不交费的是雇员。但雇员和雇主的谈判地位不平等,如果没有比较完善的法制环境和强大的工会组织做后盾,雇员的监督作用就不可能发挥出来。在讨论中我们得悉,今后如果要进一步扩大第二层次的作用,就势必要提高职业年金的贡献率,雇员个人可能也要承担一部分责任。那样可能就要向雇主雇员

13、双方交费的模式过渡了。改革前的职业年金制度主要在白领工人和政府雇员中实行,而且年金帐户中所存的钱往往在退休前辞职时一次性支付给个人。由于澳大利亚人没有储蓄的习惯,不少人的钱在退休前就已经花光,退休时还得申请领取政府养老金。白领工人和政府雇员尚且如此,一般工人就更难说了。因此,在将职业年金制度推广到所有工薪阶层(外来移民没有取得正式身份,处于打零工状态时,职业年金制度还难以覆盖他们)的时候,就必须根据国际经验进行周密、合理的设计。例如新的职业年金制度中明确规定不许提前支取,同时在税务安排上(原来的税务安排有利于一次性支取)也进行了相应的改进。    (三)澳大利亚养老保障体制的第三个特点是职业年金管理的信托人制度    在实行养老保险的多数国家中,个人帐户的拥有者往往直接委托保险公司或其他金融机构为自己管理帐户。在选择哪一个保险公司或金融机构,以及哪一种投资组合方面,个人有充分的自主权。澳大利亚人的职业年金帐户却是由大约10,000家信托基金(此外还有200,000家小生意业主的职业年金基金会)来管理并负责投资的。所有被批准成立的信托基金都有一个在法律上对基金负责的信托人董事会。这个信托人董事会一般由相同数目的雇主和雇员代表组成,负责基金的日常管理、投资、以及定期向基金成员和监管部门提供报告。他