我国房地产税收存在的问题及改革研究

1、房地产业作为中国当前和今后一个时期新的经济增长点, 在中国经济增长中发挥着重要的作用。建立和完善中国房地产 税收体制不仅是维护国家税收主权和稳定财政收入的必然要 求, 更是为了保证房地产业健康发展, 促进资源合理利用以及保 护公平竞争。一、 我国现行房地产税收制度伴随着房地产税收法律制度建立健全,我国房地产税制已 有了很大的发展, 为促进房地产业的健康发展起到了保障作用。 目前, 我国涉及房地产市场的现行税种共有 12种, 按照其性 质和作用大致可以分为六类。1. 流转税类。 只有营业税 1种税, 营业税通常是在房地产租 售中, 按照纳税人取得的租售收入或者营业收入征收的。2. 所得税类。 包

2、括企业所得税 (适用于国有企业、 集体企业、 私营企业、 联营企业、 股份制企业等各类内资企业和外商投资企 业和外国企业 、 个人所得税 2种税。 这些税种是按照房地产经 营者取得的利润或者个人取得的收入征收的。3. 资源税类。 仅城镇土地使用税 1种税。 此税种是对使用城 镇土地者征收的, 可以体现国有资源的有偿使用, 并对纳税人取 得的资源级差收入进行调节。4. 特定目的税类。 包括城市维护建设税、 教育费附加、 耕地 占用税和土地增值税 4种税。 这些税种是为了达到特定的目的, 对特定对象进行调节而设置的。5. 财产税类。 包括房产税、 城市房地产税 2种税。6. 行为税类。 包括印花税

3、、 契税 2种税。 这些税种是对特定 的行为征收的。虽然现行的房地产税收制度对房地产市场的发展做出了一 定的贡献, 但随着时代的发展, 它所暴露出的问题和与房地产市 场的不相适应却使得我们必须正视现状,对房地产税收制度整 体进行完善, 以使其起到保障房地产市场健康运行的制度作用。 二、 中国房地产税收制度中存在的问题1994年的税制改革使得中国税制不断趋于完善,房地产税 收制度方面也得到了不断的完善, 但其中依然存在着一些问题, 诸如租税费互相错位, 税种繁多, 征收对象重叠交叉, 征税范围 狭窄, 计税依据不科学, 内外税制不统一, 税负结构不合理, 税收 征管辅助制度不健全, 以下逐一阐述

4、。(一 租税费互相错位 以税代租。 中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例 第一条明确规定 :“ 为了合理利用城镇土地, 调节土地级差收益, 提高土地使用效益, 加强土地管理, 制定本条例。 ” 这充分说明了 城镇土地使用税是为调节 “土地级差收益” 而设立的, 具有明显 的地租内涵。 同时, 城镇土地使用税是一种资源税, 其纳税人是 土地使用者, 而且主要是工商企业, 他们交纳城镇土地使用税体 现了土地所有者与土地使用者之间的一种经济关系,这就更加 证明城镇土地使用税本身就是地租。 以费代税。 如国家对闲置土地的行为征收的土地闲置费, 实质上是一种带有明显惩罚性质的税收, 它以费的形式出现,

5、有 损税收的严肃性。 租税费互相错位, 严重削弱了税收的严肃性, 助长了地方政府乱收费思想的滋长, 加上不规范的计征行为, 导 致房地产开发企业费用支出增大, 房地产价格居高不下。(二 税种繁多中国现行税收制度中涉及房地产方面的税种达 12种之多, 遍布于房地产的各个环节。在房地产开发过程中主要有耕地占 用税、 城镇土地使用税、 印花税、 营业税、 城市维护建设税、 企业 所得税等税种 ; 在房地产交易过程中主要有契税、 印花税、 土地增 值税、 企业所得税 (或个人所得税 、 营业税、 城市维护建设税等税 种 ; 在房地产保有环节主要有房产税、 城镇土地使用税、 城市房地 产税等税种 ; 在

6、房地产出租时, 存在营业税、 房产税、 城市维护建 设税、 印花税、 城镇土地使用税等税种。 税种繁多必然会加大税 收征管的难度, 增加征收成本, 同时也会造成征税的重复, 加重 纳税人的负担。(三 征收对象交叉我国现行的房地产税制体系明显存在着重复征税现象。 主 要表现在以下几个方面 :一是房地产转让收入既要缴纳营业税, 还要就房地产增值部分缴纳土地增值税和所得税。二是房屋出 租取得的租金收入, 需同时缴纳房产税、 所得税、 城镇土地使用 税、 营业税、 城市维护建设税等, 综合税负高达租金收入的 30%以上, 房地产租金收入征收房产税不合理。 三是对房地产取得行 为征收的印花税和契税。印花

7、税是就经济活动中书立的凭证所 征收,契税是对房屋产权发生转移时就双方当事人所订立的契 约征收。在征收范围上,这两种税也明显存在着交叉重复的问 题。 如果认真分析税负归宿问题可以看出, 虽然各个税种的纳税 主体各有不同, 有些是由房地产开发商缴纳, 有些是由购房者缴 纳, 但由于目前房地产市场仍然是卖方市场, 房地产开发商能够 将其缴纳的税收作为开发成本摊入房价中,消费者也只能默默我国房地产税收存在的问题及改革研究 文 /张银贵经济工作 ECONOM IC PRACTICE80经济论坛 2008 7承受着高额的房价。(四 征税范围狭窄我国现行的房产税只在城市、 县城、 建制镇和工矿区征收, 而把

8、广大农村的一些应纳税对象排除在征税范围之外, 同时, 把 国家机关、 人民团体、 军队、 由国家财政部门拨付事业经费的单 位的自用房地产以及个人所有非经营用的房地产等列为免税对 象, 使征税范围非常狭窄。 应当看到, 经过改革开放 20余年的发 展,我国当前的制度安排和经济结构与这些条例当初制订时相 比已经发生了深刻的变化。经济转轨时期伴随着工业化的进 程, 农村城市化程度不断提高, 一些地区已具备了城市的功能, 尤其在经济发达地区的农村, 房产规模急剧扩大, 经营用房快速 膨胀, 完全可以纳入征税范围, 作为国家税收的稳定税源。 随 着中国事业机构管理体制的改革,不属于提供社会公共产品的 事

9、业单位将逐步实现市场化和企业化。 由于其性质已属于企业, 因此它必须承担纳税义务。中国的住房制度改革使得居民住 房的商品化程度有了很大提高。 高收入阶层通常选择面积大、 地 段好、 各种服务设施齐全的住房, 因而享受了更多的社会公共服 务。 对居民自用住房完全免税, 不仅使国家放弃了调节居民收入 分配的重要手段, 还违背了多受益者多纳税的公平原则。(五 计税依据不科学我国现行房产税的计税依据分为按房产计税价值征税的从 价计征和按房产租金收入征税的从租计征。从价计征的房产税 依照房产原值一次减除 10%30%后的余值乘以 1.2%的税率计 算缴纳。 这种折余价值依据的是历史成本, 并不反映房产的

10、市场 价值。 通常而言, 先建成的房产成本低于后建成的房产, 以其历 史成本为计税依据,势必将先建成的房产的税负转嫁给了后建 成的房产。 这使得两块本来市场价值相当, 能带给其实际占用者 相似收益的房产, 因为历史成本的不同而承担不同的税收负担, 有违公平原则。同时,由于房产市场价值通常都高于其历史成 本,这使得房产一旦出售,就要按较高的计税依据计算应纳税 额, 加重该房产拥有者的税收负担, 以至阻碍房产的交易。 从租 计征的房产税是以房产的租金收入 (包括货币收入和实物收入 乘以 12%的税率计算缴纳。将租金收入作为计税依据更缺乏科 学性。 房产税属于财产税的范畴, 是对纳税人的财产征税,

11、而租 金收入属于房产所有人转让房产的使用权取得的收益。 同时, 从 租计征对其实际租金难以把握,且对经营行为征税与营业税有 交叉。(六 内外税制不统一基于引进外资, 促进我国房地产业乃至国民经济增长, 国家 对内外资企业分别实行两套不同的税法, 具体表现在三个方面。 一是两套房产税制。 对内资企业开征房产税, 而对涉外企业开征 城市房地产税。 二是城市维护建设税内外有别。 对内资房地产企 业开征城市维护建设税, 而对外资房地产企业尚未开征。 三是耕 地占用税内外不统一。 对内资企业占用耕地征收耕地占用税, 而 对外资企业却不征收。 两套税制的并存, 弊端日益突出。 其一给 税收征管带来了诸多不

12、便, 有碍征纳双方的理解和执行 ; 其二有 损法律的严肃性和公平性 ; 其三两套税制导致企业税收负担轻重 不同, 不利于企业平等竞争。(七 税负结构不合理从计税环节来看, 房地产税收集中在建设的增量方面, 即在 房产和地产的流通交易环节设置了主要的税种,而在房地产保 有期间设计的税种非常少, 且免税范围极大。 这种典型的窄税基 模式造成了严重的税负不公, 也阻碍了房地产市场的健康发展。 一方面, 房地产交易环节的税费过于集中, 势必将增加新建商品 房的成本, 从而带动整个市场价格的上扬, 造成商品房的积压和 空置, 制约正常的生产与再生产过程。 另一方面, 房地产保有环 节税费种类过少, 阻碍

13、了土地使用市场的建立与健全。 对土地的 保有税负过低, 不仅抑制了土地的正常交易, 助长了隐性流动现 象的蔓延, 还直接阻碍了划拨存量土地步入市场的进程, 使得土 地作为资产要素的作用无法得到发挥,土地闲置与浪费的现象 日趋严重。 从某种意义上讲, 房地产税负水平的双重不合理进一 步强化了传统的土地使用机制, 使之难以汇入市场经济的洪流。 (八 税收征管辅助制度不健全我国目前还缺乏严密的财产登记制度,影响了税收征管的 力度。 同时, 与房地产税收密切相关的房地产价格评估制度和房 地产税收评税政策不健全,税务部门内部现有的房地产评估机 构、 评估人员的素质难以适应税收征管的需要, 再加上税收法规

14、 不够健全, 导致税收流失现象十分严重。三、 中国现行房地产税制改革探索为使房地产税收体制与当前国民经济以及房地产业的发展 要求相适应, 中国的房地产税制改革应从改革税收环境、 税收要 素、 征收管理, 以及公平性等方面进行探讨和实践。(一 税制改革的原则 “宽税基、 少税种、 低税率” 借鉴国际先进经验,我国在税制改革中也应将落脚点定在 税基、 税种和税率三个基本要素上, 参照国际趋势, 根据本国国 情进行适度调整。拓宽税基是为了保证税负公平,提高税收收 入,并利用这些收入使财政收支的职能尽可能地覆盖到调节市 场经济活动和社会收入再分配的各个方面。减少税种是为了税 制本身的效率优化和成本优化

15、, 便于监督地方政府的税务活动, 避免因税种过多而降低了税务工作的透明度; 减轻纳税人负担, 降低税收扭曲效应 ; 降低出现重复征税的可能性。 降低税率是为 了降低税收对市场经济效率的负面影响,同时采取较低税率也 是为了强化纳税人的纳税意识, 为能够获得更广泛、 更有效的公 共产品和服务积极纳税而不是逃避税收,从而为培育稳定的正 ECONOM IC PRACTICE 经济工作2008 7经济论坛 81税税源提供前提。(二 房地产税种改革设想及相应税收要素设计1. 合并房产税、 城市房地产税和城镇土地使用税, 以房地产 为课税对象设立统一的 “物业税” 。 理由如下 :一是现行房产税和 城市房地

16、产税的课税对象均为纳税人拥有的房产,其计税方式 相同 (从价计征和从租计征两种 , 适用税率也基本一致, 只是 纳税人不同, 前者适用于内资企业和个人, 后者适用于外资企业 和个人。 所以针对同一课税对象分设两个税种实属冗繁。 二是实 际情况中, 土地和房屋作为特殊商品经常被同时占有、 使用和流 转, 二者关系十分紧密, 其价值也难以被准确划分和界定, 所以 将土地和房屋分开课税的做法不尽科学,在实际征管中也难以 操作。对二者统一按房地产税征税有利于清晰识别课税对象和 准确计算应纳税额, 同时减少征管成本。设立新的房地产税以后, 税收要素设计也要做相应的调整。 首先, 改革现有的从价、 从租和

17、从量多种计征方式并存的复杂局 面, 对房地产以其市场价值 (或评估价值 作为计税依据统一从 价计征,使税基与土地区位因素和房产的实际价值紧密结合起 来。 其次, 新的房地产税的纳税人应包括中国境内土地使用权和 房屋产权的所有人、 经营管理单位、 承典人、 代管人和使用人。 其 次, 我国地域辽阔, 考虑到各地经济发展的不平衡的因素, 纳税 人税收负担能力差别很大, 因此, 在税率设计时建议采用幅度比 例税率, 即由中央政府规定比例税率的幅度, 各省、 自治区、 直辖 市人民政府在此幅度范围内,根据管辖区的经济繁荣程度合理 确定其适用的税率。 再次, 新的房地产税征收范围应从原来的城 市、 县城

18、、 建制镇和工矿区扩大到全国所有地区, 不再区分农村 和城市, 即将我国境内所有房地产全部纳入征收范围。 但需要注 意, 农业是我国国民经济的根基, 支持农业和农村发展, 提高广 大农民的福利水平仍然是当前的主要任务,所以对农村房地产 课税仅限于经营性房地产,对农用地和农民自住性普通住宅应 实行免税。2. 取消土地增值税, 将其纳入所得税类。 土地增值税调节房 地产投资的高额回报有一定的合理性, 但从实际操作上看 , 土地 增值税的征收阻力很大 , 计征繁琐 , 不易执行 , 实际征收效果极差。 而且 , 目前我国国有企业产权重组情况越来越普遍 , 土地增值税 对很多过去以低价取得土地使用权的

19、国企产权转让形成了现实 的障碍。 至于取消土地增值税后产生的收入流失 , 可借鉴国际经 验 , 把土地增值所得并入一般所得计征所得税。 对于房地产转让 环节征收的所得税 , 包括企业所得税和个人所得税 , 税率要根据 所转让房地产持有时间的长短有所区分 , 时间越长税率越低 , 以 抑制短期的房地产投机行为 , 引导房地产健康发展。3. 将契税并入印花税。 契税是对境内转移土地和房屋权属 的单位和个人征税, 依据的是房地产的价格; 印花税是对房地产 经济活动中立书、 使用、 领受具有法律效力的凭证的单位和个人 征税, 依据是应税凭证上所载的金额。 可见两者之间存在税基交 叉, 且前者的征税范围

20、被覆盖在后者的征税范围之中, 所以建议 将契税纳入印花税一并征收,使印花税成为与转让房地产证书 相关联的惟一税种。4. 开征遗产税、 赠与税, 以弥补无偿转让房地产环节的税收 缺位。 两税在调节财富分配, 促进社会公平方面也有积极作用。 从我国目前的征管水平看, 为了加强税源监控, 降低税收征管成 本 , 遗产税应采用总遗产税制 , 即对死亡者遗留的全部遗产进行 课税 , 不考虑遗产的分配方向, 并实行赠与税与遗产税分设的模 式 , 对生前赠与财产课征赠与税 , 对死后遗产课征遗产税。 为了保 证财产所有人不论以赠与方式还是以遗产继承方式转移财产 , 税 负都趋于均等 , 防止逃税、 漏税。5. 统一内外资税制, 公平税负。 改革开放初期, 对外资企业 实行的税收优惠确实在加强招商引资,推动地方经济发展方面 发挥了很大的作用。 但改革开放 20多年以来, 尤其是中国加入 WT O 之后,