传统农区制约农民收入增长的主要因素

1、传统农区制约农民收入增长的主要因素    对3个县的调查表明，近年来农业增产不增收的现象比较明显，乡镇企业陷入困境，农民外出打工又受到多种因素的制约，农民收入的增长速度大大减慢，有些地方甚至出现了农民收入下降的趋势，农民增收难的矛盾异常突出。调查表明，在农产品的供求关系发生重大变化，几乎所有农产品都呈现出阶段性供过于求的背景下，农民收入的增长越来越受到一些长期性、根本性因素的制约。一、粮食价格持续低迷，粮食生产几近入不敷出的格局从粮食投入产出的数据来分析，90年代末期，粮食市场价格的持续低迷，加上物质费用和农民种地负担的大幅升高，使得农民种粮的纯收入水平

2、大大缩减。2000年，襄阳县种植水稻的亩纯收入率基本为零。种植小麦已经处于亏本状态，1999年亏本尤其严重。种植玉米也严重亏本，1999年和2000年亩纯收入率仅分别为-32.43%和-18.32%。这还没有考虑劳动力成本。如果考虑劳动力成本的话，亏本幅度更大。泰和县90年代晚籼稻生产的效益也经历一个先增加后减少的过程。1991年，每亩的纯收入为104.25元，到1998年增加到331.57元。到1999年，晚籼稻的生产效益开始下降，亩纯收入为146.46元，不及1998年的一半。虽然2000年生产效益有所回升，但仍然只有202元。根据泰和县的标准，2000年每亩晚稻生产平均需要日16.8个劳

3、动工，平均每个工日10.56元，劳动工日作价177.41元。如果考虑这一因素，则2000年种植晚籼稻基本上不赚钱。二、农产品销售不畅，农业结构调整的效益难以充分发挥尽管3个县农业结构调整都有了一定的进展，但从总体上来看，农业结构调整的深度和力度都不够，结构调整对农民增收的带动作用还远远没有发挥出来。3个县，农业结构调整面临的突出困难是农产品销售不畅。以优质稻为例，在泰和县，我们发现，并不是粮食品种优质化了，结构调整就成功了，粮食价格就上去了。1998年以前，泰和县的优质稻米最高价格高达11.5元/斤。因此，为了增加农民收入，泰和县大力推广了优质品种。随着优质稻种植面积的快速增加，到2000年早

4、稻优质品种率已经达到60%，晚稻优质品种已经达到70%以上。之后，优质稻的价格大幅度下跌，而常规稻米则仍可维持较高的价格水平。到2001年夏季，优质稻米的价格下降到了0.610.62元/斤，而常规早稻米的价格则恢复到0.45元左右。究其原因，主要在于常规早稻米具有市场需求。再如泰和乌骨鸡，1995年前后，市场价格暴涨，销售形势好，根据当时市场测算，每只乌骨鸡可盈利2元。于是全县养鸡一哄而上，不到1年乌鸡市场价格急剧下滑，导致全县百分之八九十的专业户亏损严重，难以为继，有的不得不含泪捣毁鸡舍、宰杀母鸡。在居民恩格尔系数和食品的收入弹性系数明显下降，而人口的城乡分布格局并无多大变化的背景下，农业增

5、长越来越面临着强烈的市场需求约束。在传统农区，如果不在开拓农产品市场上下功夫，仅靠传统的经验，即农产品的增产和提价，以及一般意义上的农业结构调整，显然已经不足以解决农民增加务农收入所面临的困难。三、农村就业不充分,人口资源配置结构严重失衡农村劳动力大量剩余是传统农区面临的一个基本问题。目前劳均耕地襄阳县为2.4亩，鄢陵县为2.8亩，泰和县为3.5亩。而每个劳动力一般可承担水田45亩,或是旱地10亩，以此计算，3个县存在十几到二十几万的农业剩余劳动力。此外,还有季节性的剩余劳动力。一般是“四个月种田，七个月休闲”。农业的技术进步，使种植业的用工量趋于减少，这又剩余一部分劳动力。按襄阳县农业局19

6、91年以来的调查，近十年来五种主要粮食和经济作物的亩用工，除小麦下降较少外(减少4.5%)，其他都下降了1229%。全国的趋势也是如此，19902000年全国稻谷、小麦、玉米、油菜、棉花平均每亩用工一般下降了2934%。从3个县调查看，近年来，县域内的国有企业亏损、破产增加，提供就业机会的能力大幅度下降。襄阳县提供的材料显示，县直的34家企业资产负债率大都在100200%之间。34家企业共欠银行本金10亿元，企业人均负债3万元。据县劳动局提供的数字，2000年县属企业职工月平均工资为382元，实际上有50%的职工已不在本岗位，自谋生路。34家企业中只有9家能正常生产、4家停产、21家不能正常生

7、产。襄阳县主管领导认为，现在中央的政策是管大不管小，而县级没有国有大中型企业，地方中小企业的生存环境差，基本处在银行不贷款、政府不扶持、职工不出资的境地。从1997年起，随着宏观经济形势和政策的变化，乡镇企业处在产品结构调整、内部转换机制和严峻的市场竞争之中，加上乡镇企业本身的问题，乡镇企业发展开始走向“低谷”，吸收农民就业的能力已大大下降。不仅如此，盲目发展乡镇企业，给银行造成了大量的不良贷款，也使各级财政背上了沉重的债务。襄阳县是湖北省乡镇企业比较发达的一个县，乡镇企业产值在全省居第二位。乡镇企业吸收了10多万农村富余劳动力，每年可以提供1600万元的地税收入。乡镇企业在发展初期主要靠国家

8、税收的优惠和财政周转金的支持。随着国家税收政策的规范化，税收优惠的减少，财政周转金的取消，以及市场环境的变化，加上乡镇企业本身的问题，从1997年起，乡镇企业发展开始走向“低谷”，纷纷破产、倒闭。乡镇企业在为农民提供就业机会方面的地位已严重削弱，农民来自乡镇企业工资收入的增长率已显著下降。1997年全县乡镇企业年总产值达274亿元，到2000年，产值下降到175亿元。调查中发现，乡镇企业有很大的“泡沫”。县里的主管干部讲：现在乡镇企业的数字仍有60%的水分。我们调查的一个村，村办企业产值报了1200万元，实际只有40万元左右。从襄阳情况看，倒闭后的乡镇企业给地方财政带来了沉重的债务包袱。全县乡

9、镇企业转嫁到财政负担的债务总额在5302万元以上。全县村一级因开办企业负债1.34亿元。有的基层干部讲，乡镇企业由财政的支柱变成了财政的压力。在河南省鄢陵县的调查中发现，乡镇企业情况发展的特点和问题与湖北襄阳县有相似之处。2000年全县乡镇企业共有8059户，从业人员5.1万人。全县乡镇企业总产值48亿元，增加值11.7亿元，实现利润59787万元，税金4443万元，上缴财政2500万元。我们在调查中了解到，现在乡镇企业的总产值“水分”仍然不少。当地两个乡的领导讲，“乡镇企业的数据都是应付上级的，实际不是那回事”。县乡镇企业主管领导也承认统计数据有一定的“水分”，但“这是上面的指标任务，不能怪

10、我们，指标是层层下达的。”鄢陵县乡镇企业(包括个体私营企业)吸纳就业1990年为59740人，1994年增加到近7万人，此后出现下降，到2000年，吸纳就业仅为51404人，比1990年还降低14%。泰和县近5年乡镇企业没有发展，乡镇就业人数也出现下降。传统农区乡镇企业发展缓慢，究其原因，有以往以行政方式办企业及企业制度问题造成的失败，有当地农民购买力薄弱和市场不景气的影响，也有农业半自给经济环境下人们缺乏办企业所要求的市场观念、技术和经营管理素质的制约。导致目前传统农区农业剩余劳力就业门路狭窄，农民增收缺乏新的增长源。四、农民负担总体水平过重，收入越低的农户负担越重根据我们对3个县的抽样调查

11、，三县农民人均纯收入是2103元，而人均负担量是252元，负担量占农民人均纯收入近12。这个水平相对于其他地区并不算特别沉重。但是值得注意的是，在人均收入不到1400元的襄阳，人均税费负担总额为389.37元，农民负担占纯收入中的比重高达28。由于农民的负担与农民经营的耕地面积总是联系在一起的，因此，通过分析农民负担与耕地面积之间的关系，在一定程度上也可以揭示农民的负担状况。从三县的调查情况来看，亩均纯收入为407.31元，亩均农民负担为109.44元，亩均负担占亩均纯收入的比重为26.87%。这样，在扣除各种负担以后，如果考虑劳动力成本，种地基本上就不赚钱了。  表1襄阳

12、、鄢陵和泰和县样本户种植业负担情縚  从调查农户看，越穷的农户相对负担越重。人均纯收入在500元和1000元以下的农民，人均各种负担占人均纯收入的比重高达36.22%和38.50%。这个负担水平相对于任何行业的劳动者都过于沉重。人均纯收入在10002000元的样本农户，人均各种负担占农民人均纯收入的比重为20.42%。而人均纯收入在20003000元和30005000元的农户，人均各种负担占农民人均纯收入的比重则为7.87%和8.12%，人均纯收入在5000元以上的农户，负担水平为4.17%。可见，即使总体的税负水平并不高，但由于越穷的农户所要承受的税费越高，所以农民负担问

13、题依然严重。  表2不同收入水平农民负担状况比较  根据调查所收集到的近10年有关数据进行计算后发现：从一个较长的时期平均来看，农民负担连年增长的趋势并未扭转，而且，个别项目的增长率更超出我们的想象。比如，鄢陵全县农业特产税19922000年间平均每年递增43.2%，而大马镇则高达54.8%！鄢陵全县和马坊乡、大马镇以及襄阳县的太平镇的“三提”和“五统”均以两位数的增长率递增，最高的乡镇年均递增率分别接近20%和30%！五、县乡财政严重入不敷出，财政危机直接转化成农民负担在调查的3个县中，泰和县财政情况较好，就该县目前财力而言，财政是典型的“吃饭财政”,

14、只能勉强保证工资的发放。鄢陵县的日子要比泰和难过，财政已到了即使什么都不干，工资也无法保障的地步。襄阳县财政状况是最困难的，实际上已成为“半饥饿”财政。从调查情况看，县乡财政都很困难，但乡镇财政的困难要比县直财政大得多。乡财政已不是传统意义上财政收入保工资的“吃饭”型财政，已经恶化为一种运转更为艰难的“讨饭”型财政。由于财政信用程度下降，“讨饭”也越来越难，乡财政实际上已接近崩溃的边缘。调查中，许多县乡干部叫苦连天、怨声载道，有人把县乡财政困难状况写了一副对联，始则：拆东墙补西墙，墙墙是洞；借新债还旧债，债债不清。继则：拆东墙补西墙，无墙可拆；借新债还旧债，无债可借。横批：日子难过。县乡财政大

15、范围的出现入不敷出，说明相当一部分县市都面临严重的公共财政危机。县乡政府普遍面临的公共财政危机，对农业和农村经济的发展造成了一些严重的后果。通过这次调查发现，农民负担状况与县乡财政困难是联系在一起的。县乡财政危机对农业和农村经济发展的影响突出表现在：首先，县乡财政入不敷出导致基层政府对农民过度征税。从3个县来看，农业税收在乡镇财政收入中占有重要地位。2000年襄阳县农业四税占乡镇财政收入的比重为44.5%，泰和为27.6%，鄢陵为50.7%。如果考虑到工商税收中的屠宰税来源于农村养殖业的因素，涉农税收在乡镇财政收入中的份额则更大。调查发现，近年来，由于工商税收增长难度大，财政压力较大，乡镇政府

16、为维持日益庞大的机构运转，不得不用农业特产税等税目来弥补其他税源的不足。因此，不断加大农业特产税的征收力度。调查发现，农业特产税一般采取按人头平均分摊到户的办法，征收过程中出现了较大的随意性，据实征收流于形式，征过头税的问题相当严重。襄阳县现有农业特产税源据测算为850万元，但年度任务却为4600万元，税源仅占任务的18.48。当问及为什么下达这么高的税收任务时，县地税局和农税局的负责人讲，下达农业特产税任务不是以农业特产税实际收入为依据，为了保吃饭，现在完全是“以支定收”，下达的地税任务完全是脱离实际的，远远超出了企业和农民的承受能力。农业特产税已成为地方税中增收潜力较大的税种，已演变成增加

17、农民负担的新渠道。其次，在没有税收立法权的情况下，为了满足各种开支的需要，地方政府就不得不借各种名义向农民收取各种费用，从而使得农村乱集资、乱收费、乱摊派急剧膨胀，使农民非税收负担急剧增长。“费大于税”现象普遍存在，“三乱”和收费加码问题严重。从3个县的总体情况看，在农民负担的税费总额中，税不到1/3，而费超过了2/3，其中不规范的收费和集资占农民负担总量的1/3，“三提五统”则超过了1/3。简言之，三个部分的比例大致是111。即使我们分开3个县来看，税收比重最大的泰和县也只有46，不到一半。而“费大于税”最为严重的是鄢陵县，在所有的负担中，税收只占18，有82是面向农民的各种收费。由此可见，

18、费大于税是一个普遍的事实。分县来看，在湖北襄阳县，不规范的收费和集资占到农民负担总额的39，而在河南鄢陵县和江西泰和县，这个项目的比重分别只占23和2。这个差别表明，在不同的地区，农民负担的结构极为不同。这种状况当然与地方政府对于不规范收费和集资的监管力度有关。在管理较为严格的地区，这种收费占农民负担的比重就比较小。县域之间的结构差别反映出，虽然中央政府对于税收和收费尤其是“三提五统”有明确的规定，但是地方政府在执行中却存在明显的偏离。仅在这中部地区人均收入相近、产业结构相类似的3个县中，税费结构的差别就如此之大（税收分别占28、18和46）,我们可以想见，在全国范围内此种差别该有多么突出了。

19、再次，县乡财政压力迫使基层政府大规模举债。襄阳县直接的财政债务为28925万元，占2000年全县实际可支配财政收入的140.3%。镇级负债2000年清查时为3.3亿元，2001年6月清查为4.1亿元，全县17个镇都负债，镇级平均负债2411万元。泰和县财政债务为9000多万元，占可支配财政收入的57%。鄢陵县县乡两级财政共负债1.4亿元，其中县财政负债1000多万元，主要是乡镇负债。我们调查的大马乡2001年财政累计净负债达446.7万元，马坊乡债务是556万元，这两个乡镇财政债务占实际可支配财力的比重分别为295.4%和370%。村级债务与县乡财政困难也有密切关系。从12个村庄的调查情况看，

20、县乡政府对村庄一级几乎没有任何的财政补助，村庄都是财政净流出。每个村庄平均缴纳的税费为39.7万元。村一级收入主要有村提留款、村办企业上交承包费、集体土地出租收入、集资款等。平均每个村庄收入只有9.5万元。调查的12个村庄有10个负债，平均每个村负债35.1万元。调查发现，村级组织的大量负债实际上用来弥补县乡财政的缺口。襄阳县全县村级共欠基金会1.2亿元，共向个人借债7.1亿元，这些债务中用于为农户垫付税费形成的村级债务为4.4亿元，占全县村级债务的47.8%。12个村的债权为226.5万元，平均每个村18.9万元。这些债权主要是农民欠交的税费款，大部分是很难收缴回来的。最后，县乡财政危机使县

21、乡政府无力提供农村最基本的公共服务,很少能造福于民。由于财政困难，在保证工资发放和运转后，县乡政府已无财力干其他事情。农村义务教育的投入主要来自农民交纳的税费和教育集资。19902000年期间，在襄阳县教育经费中，各级财政预算拨款占40.7%，其中乡级财政占34.36%，县财政占6.25%，省级以上专款仅占0.1%。乡镇最弱的一级财政承担着发展农村义务教育这一最繁重的任务。目前，县乡财政对卫生部门实行差额拨款，只负担卫生部门人员工资的15%左右，而上级财政对县乡卫生事业的投入几乎没有，导致乡村卫生服务机构设施条件差，提供的卫生服务质量不高。在经济利益的驱动下，医疗费用急剧上涨，农民的医疗负担相

22、当重，导致很多农民支付不起就诊和住院所需的医疗费用。调查的3个县农民完全处于自费医疗的状况，农民看不起病和因病致贫的问题比较突出。财政危机向农民的转嫁，使基层政府与农民处于利益尖锐对立的状态，已成为可能引发农村政治和社会不稳定的重要因素。一些基层干部讲，他们肩上压着两副重担，一副是减轻农民负担，另一副是保证干部教师工资发放。财政供养人员工资主要来自向农民收取的各种税费，要减轻农民负担，工资发放就无法保障；要保工资发放，农民负担就减不下来。在这种情况下，基层政府与农民的关系越来越成为一种实质性的对立关系。六、农业和农村发展所需要的中小型基础设施投资严重不足对襄阳县农业投入情况的调查表明，由于财政

23、困难，农业投入总体状况在恶化，特别是地方财政对农业的投入更是令人担忧。襄阳作为一个拥有140万人口的农业大县，财政每年支援农业生产支出只有1000多万元，相对于农业发展的要求，显然是杯水车薪，少得可怜。调查发现，县财政支援农业生产支出数字除了每年近20%的上级拨款外，剩余的80%都是虚数。1997年至2000年，财政支农的虚数达到4310万，相当于实际支出的4.3倍。县财政局的人讲，按照农业法规定，财政每年对农业投入的增长幅度应高于经常性财政收入的增长幅度，不虚增财政支农支出，财政预算方案在每年的人代会上就通不过。该县反映，中央出台的各种法定支出比例太多太大，如教育支出增长要高于可用财力的增长

24、；“科技三项费”支出要达到总支出的1，并且要适当增长；文化事业费支出要达到总支出的1；农业支出要高于经常性财政收入的增长等等，这些法定支出项目已占到每年全县新增财力的40以上，地方财政已难以承受。实际上，全县每年的可用财力增长仅8%左右，新增财力连行政事业单位人员工资都保不了，根本无法保证法定支出。现行行政体制下，人员和机构恶性膨胀，使财政预算的约束无能为力，而法定支出太多，又肢解了预算。从襄阳县近年来的实际情况看，县乡财政主要是保证本级农业行政事业单位的运转，对农业和农村经济发展的支持主要依赖中央和省一级财政的支农专款，县乡本级财政对农业几乎没有多少投入。中央和省一级的财政支农专项资金，一般

25、都要求地方提供一定比例的配套资金。从调查情况看，地方配套投资到位率低，已经成为影响农林水利等基本建设项目顺利实施和提高投资效益的重要问题。襄阳县是国家商品粮基地县，1998年至2000年该县还被列为鄂西北重点农业综合开发县之一。对农业综合开发和商品粮基地建设，国家每年都给予一定的资金支持，同时要求地方财政要有相应的配套资金。调查发现，中央的专项资金基本上都能到位，而地方配套资金到位率很低。襄阳县作为国家商品粮基地县，五年来，累计完成国家商品粮基地项目投资2002.35万元，占计划投资的76.25%，其中，中央投资1249万元，省投资87万元，市县投资56万元，以劳折资610.35万元。中央专项资金到位率达到