浅议住宅小区人防工程范围内地下车位的权属

1、浅议住宅小区人防工程范围内地下车位的权属王洪涛摘要：本文旨在通过对住宅小区人防地下车位权属的不同观点进行分析，明确人防地下车位归住宅小区建设单位所有，并对人防地下车位权属登记等相关配套制度的建设以及明确人防地下车位权属对法律实务工作的意义进行一定的探讨。关键词：人防，地下车位，权属由于我国现行法律法规对住宅小区地下空间权属的规定尚不明确，相关行政主管部门对地下空间的权属登记也不规范，致使居民小区的业主和开发商就小区地下车位的权属问题，一直争执不下。而对于人防工程范围内地下车位(以下简称："人防地下车位")的权属，争议尤为激烈。我国物权法作为规范物的归属和利用而产生的民事关系

2、的基本法律，虽然已于2007年10月1日起施行，但关于人防地下车位权属的争论并未就此终结，因争议而引发的诉讼或仲裁也经常发生。随着我国城市化进程的加快，充分、合理利用土地资源的重要性日益凸显，物权法也规定了建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立，规划作为地下车位使用的人防工程地下空间，已经成为具有重大经济价值的财产。因此，对人防地下车位权属的研究和探索，对于推进城市地下空间合理开发利用，定分止争，在法学研究和司法实践上都具有十分重要的现实意义。一、我国各地对人防地下车位权属的规定各不相同。根据我国人民防空法第二十二条的规定："城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可

3、用于防空的地下室。"住宅小区均修建有防空地下室，而该类地下室多规划用于停车，即本文所讨论的人防地下车位。在物权法颁布实施前，我国各地方关于人防地下车位的权属作出了各不相同的规定。有些地方规定民防工程产权为国有，如沈阳市民防管理规定(自2004年2月1日起施行)第27条规定："按照国家和省有关规定，结合城市民用建筑修建的民防工程，产权为国有"。有些地方规定人防工程属投资者所有，如上海市民防工程建设和使用管理办法(自2003年4月1日起施行)第20条规定："民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。民防工程的所有权登记，按照本市房地产

4、登记的有关规定执行"；又湖南省人民防空工程产权管理办法(自2004年7月1日起施行)第4条规定："人防工程实行谁投资、谁所有的原则。战时服从人民政府统一调用"。有些地方规定防空地下室属住宅共用部位、共用设施，而根据物权法第七十三条，建筑区划内公用设施属于业主共有，物业管理条例第二十七条也规定：业主依法享有的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权，建设单位不得擅自处分。如无锡市人民防空工程建设和使用管理办法(自2005年1月1日起施行)第十九条第二款规定："住宅小区内依法配建的防空地下室，属于住宅共用部位、共用设施，平时开发利用收益主要用于防空地下室

5、的维护管理。"二、学术界及司法界对于人防地下车位权属的观点也各不相同。笔者作为房地产法律服务的专业律师，发现无论是专业学者还是专职律师，对于人防地下车位的权属各有说法，莫衷一是。有观点认为人防地下车位属国家所有。因为我国物权法第五十二条规定：国防资产属于国家所有；我国人民防空法第二条规定：人民防空是国防的组成部分，第十八条规定：人民防空工程包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。人防地下车位作为人防工程，是国防的组成部分，产权应当归国家所有。有观点认为人防地下车位属住宅小区业主所有。因为住宅小区内人

6、防工程建造费用计入商品房项目开发成本，在商品房全部销售后，业主就应当拥有该部分车位的权属；并且，人防地下车位作为小区的公共配套设施，应随房屋一并出售、转移给业主。据此可以认为，防空地下室的产权应当归全体业主所有。有观点认为人防地下车位属住宅小区开发商所有。因为我国人民防空法规定：国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。据此，确认人防工程产权的原则为谁投资、谁使用管理、谁收益、谁所有，产权应当归投资者所有。住宅小区的人防地下车位位于人防工程范围内，产权应当归开发商所有。不仅学术界存在上述争议，在司法实

7、践中，不同的司法机关由于各自持有的观点不同，在处理各类防空地下室权属纠纷中，也作出了各有差异的认定和处理。进入司法程序是民事纠纷的最终处理手段，但由于此项争议的裁判结果各不相同，进一步导致了现存争议各方的疑惑，失去了司法裁判应当具有的指引和导向作用。三、对住宅小区地下车位权属的分析与探讨。1.认为人防地下车位属国家所有的观点有失偏颇。该种观点的立论基础是基于物权法第五十二条和人民防空法第二条规定的逻辑推理，因人民防空是国防的组成部分，国防资产又归国有，所以人防地下车位也归国有。这样的逻辑推理表面上看起来似乎并无不妥，但深入思考后，就发现该推理并不严密，也缺乏说服力。如果人防地下车位被认定为国防

8、资产，则其权属归国有当然毫无疑问，但是法律规定了"人民防空是国防的组成部分"，并不意味着所有的人防资产(含本文所讨论的地下车位)均为国防资产。首先，"组成部分"的概念与权属并无直接联系。例如我国宪法第十一条第一款规定："在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。"个体经济、私营经济与公有制经济，同属社会主义市场经济的"组成部分"，其权属、性质各不相同。其次，从人民防空的定义不难看出，"人民防空是国防的组成部分"完全是从功能角度作出的规定。人民防空就是国

9、家根据国防需要，动员和组织群众采取防护措施，防范和减轻空袭危害。人民防空是我国三大防空组织系统(国土防空、野战防空和人民防空)之一，从这一角度来说，当然是国防的重要组成部分，但并不能得出人防地下车位属于国防资产的结论。事实上，我国国防法对国防资产早有界定，其第三十七条第一款明确规定："国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。"根据这一规定，国防资产为国家为国防等特定目的而投入的资金、土地等资源，以及因该等投入而形成的资产(含武器装备、设备设施、物资器

10、材、技术成果等)，人防地下车位无论从投资主体还是资产表现形式均不符合该项规定，显然不属于国防资产的范畴。因此，认为人防地下车位因属于国防资产，其权属归国有的观点也就根本站不住脚了。2.认为人防地下车位归小区业主所有的观点缺乏法律依据。一种观点认为因地下车位建造费用计入了商品房开发成本，购房业主在支付了房屋价款后，就对其成本范围内的相关物支付了对价，所以应当取得相应的权属。这种观点很容易被大多数业主所接受，并作为主张权利的主要依据。但笔者认为企业财务成本的处理，与买卖标的物并无直接关联，该种观点显然是混淆了买卖标的物的概念。在商品房买卖法律关系中，买卖的标的物为房屋及其相应的土地使用权，业主作为

11、买受人，在支付购房价款后，依法取得建筑物专有部分的所有权和共有部分的共有权(即建筑物区分所有权)，除此之外，并没有任何依据可以获得更多的权利。商品房开发成本包含多项内容，其中有土地使用权出让金、建筑工程土建安装费用、财务成本、管理费用等等，某项费用是否计入开发成本，仅仅与企业财务处理、税务核算有关，并不能因此判断某项资产的权属。例如房地产企业购置的固定资产，按规定计提的折旧也计入成本，但该固定资产并不会成为商品房买卖标的物的组成部分，也不会随商品房的买卖而发生权属转移。因此，按照人防地下车位的建造费用是否计入项目开发成本来判断权属，是没有法律依据的。另一种观点认为人防地下车位属于住宅小区公共配

12、套设施，就应当属于全体业主共有，法律依据就是物权法第七十三条和物业管理条例第二十七条的规定，共用设施设备属于业主共有。公共配套设施是一个比较广泛的概念，可以泛指具有公共配套和服务功能的所有设施；而共用设施设备按规定属于业主共有，其范围应当严格按照相关规定来划分。笔者认为公共配套设施与共用设施设备这两个概念不能等同，某项设施具有公共配套和服务的功能，并不意味着该设施就属于共用设施设备。住宅小区的公共配套设施可以分为公益性设施和经营性设施两类，公益性设施是为了房屋正常使用必须配备的(如给水、排水、电梯、照明等)，这样的设施应当作为共用设施设备归业主共有，如果另行设定权属，必然对房屋的正常居住使用形

13、成障碍，就象商家将电视机出售给消费者，却不给电源接线，这样显然不合理；而经营性设施完全处于独立的地位(如地下车位、幼儿园、会所等)，尽管其具有公共配套和服务的功能，但即便缺少，不影响房屋的正常居住使用，而这类设施如果规定属业主共有，对投资者-开发商来说显然是不公平的。尽管目前在法律层面上尚未对共用设施设备作出明确的规定，但有些地方性法规已经有了相应的界定，如浙江省物业管理条例第五十九条第二款规定："本条例所称共用设施设备，是指物业管理区域内属于全体业主或者单幢物业的业主、非业主使用人共同使用的供水箱、水泵、排水管道、窨井、化粪池、垃圾箱(房)、电梯、楼道照明设施、小区道路照明设施、安

14、全防范智能系统、避雷装置、单元防盗门、文化体育设施和区域围护等设施设备。"从该项规定不难看出，所列举的共用设施设备即前述分析的公益性设施，而不包含地下车位等经营性设施。因此，仅依据人防地下车位具有公共配套和服务的功能，就认为属于共用设施设备归小区业主共有，也是没有法律依据的。3.笔者认为，人防地下车位的权属应当归住宅小区开发商所有。前述认为人防地下车位归住宅小区开发商所有的观点，仅仅从我国人民防空法规定的人防工程"谁投资、谁使用管理、谁收益"的原则就得出结论，笔者虽然赞同其结论，但认为论证过程却有些牵强，并不充分，因为该项法律原则并未涉及人防工程的权属。早在物权法

15、颁布实施前，建设部城市地下空间开发利用管理规定第二十五条就明确规定：地下工程应本着"谁投资、谁所有、谁受益、谁维护"的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁。该规定虽然仅是一项部门规章，但还是为住宅小区开发商在受让建设用地土地使用权后依法开发利用地下空间，并取得相应权属提供了一定的依据。我国物权法颁布实施后，进一步对开发商依法开发利用城市国有土地地下空间并取得其权属，在更高层次的法律规定上给予了肯定和支持。物权法第一百三十五条规定："建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其

16、附属设施"，为住宅小区开发商对建设用地享有的权利进一步加以明确，经合法审批后，有权建造建筑物、构筑物及其附属设施。物权法第一百三十六条规定："建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立"，明确了开发商合法建造的地上房屋、地下空间可以各自独立，其法律性质和法律地位并无不同，地下空间与商品房同样具有独立使用价值，也具有所有权客体-物的全部属性。根据物权法第一百四十二条的规定："建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。"住宅小区开发商经合法审批建造的地下空间，显然属于前述&quo

17、t;建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施"范围，并且没有任何法律对地下空间的权属另有规定，其所有权当然属于建设用地使用权人-开发商。在判断地下空间权属问题上，人防地下空间与非人防地下空间并无不同。两者的区别仅在于建造的法律依据不同、使用上的要求不同：人防地下空间属人防相关法律法规强制性规定必须配备，非人防地下空间的建造依据为规划部门批准的规划设计方案；人防地下空间在使用过程中，战时用于防空，且必须符合人防相关法律法规的规定，而非人防地下空间的使用则无此限制性要求。因此，人防地下车位作为住宅小区开发商合法建造的"建筑物、构筑物及其附属设施"，其所有权应当

18、属于开发商。这一结论与我国人民防空法"谁投资、谁使用管理、谁收益"原则也是相一致的。开发商作为人防地下车位的所有权人，当然应当享有使用、收益等所有权的相应权能。如果人防地下车位的权属归国有或小区业主共有，而开发商作为人防地下车位的投资人享有使用管理与收益的权利，则必然形成物的所有权与使用管理、收益权等权能分离的局面，显然不合法理，也无法给出合理的解释。四、相关配套制度建构的探讨。人防地下车位具有独立的使用价值，且在空间上也完全可以区分，具有物的全部属性。但因其权属一直存疑，导致登记制度也极不完善，有些地方根本不做登记，有些地方遮遮掩掩，仅在房屋权属证书上加以标注。这样的登记

19、制度，显然对人防地下车位物权的保护是不够的。房屋登记办法已于2008年7月1日起施行，其九十六条规定："具有独立利用价值的特定空间以及码头、油库等其他建筑物、构筑物的登记，可以参照本办法执行。"因此，相关行政主管部门有必要尽快对人防地下车位权属登记的具体实施办法加以研究和完善，应当对人防地下车位发放独立的权属证书，以实现物权登记的确权公示意义，加强对人防地下车位所有权的保护。虽然物权法规定了建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立，但目前土地出让过程中，经济技术指标(主要为容积率)仍然只是针对地上部分设定，土地使用权出让金也仅与地上建筑容积率相关，并未涉及地下部

20、分。因此，有必要参照地上建筑，从土地出让环节就设定地下空间相应的经济技术指标，收取相应的建设用地地下使用权出让金。这样一方面从开发源头上为地下空间的合法建设以及取得权属奠定好基础，让开发商对于地下空间(包含人防工程部分)的开发经营不再存有疑虑；另一方面国家作为土地所有权人，也可以从地下空间的开发经营中取得一定的收益。建设用地地下使用权的设定及相应出让金的收取，是一个从无到有的过程，需要政府相关主管部门充分研究，并从制度上予以规范，对地下空间权属的确立提供配套支持。我国各地在物权法实施前，就对人防地下空间的权属作出了各不相同的规定，物权法的实施已经对人防地下空间的权属给出定论。因此，各地应当对与物权法不一致的规定进行调整与纠正，并结合地方实际情况加以完善，从而彻底解决关于人防地下空间权属的地方性规定相互冲突的状态。五、明确人防地下车位权属对法律实务工作的意义。开发商在人防地下车位建成后，即面临一个经营难题，一方面为人防地下车位的建设投入了很大的成本，另一方面又不知道在法律上能不能通过处置收回投资。正因为对人防地下车位权属的理解不确定，现行的经营方案也是五花八门：有直接转让的，有将使用权做转让的，有短期租赁的，有长期(多与土地使用年期一致)租赁的。作为专职