控制性详细规划实施评价内容框架初探_以杭州西溪单元控规实施评价为例.pdf_图文

1、控制性详细规划实施评价内容框架初探以杭州西溪单元控规实施评价为例石华洪明摘要:随着控制性详细规划法定地位的提升以及各地编制工作的深入,控规的修编工作逐步增加。当前对于控规实施评价的目标、方法、内容、技术路线等问题当前仍处于摸索阶段,还未形成相对完善的评价体系,部分评价成果内容空泛、流于形式,评价结论对于控规修编的指导意义不强。针对上述问题,本文以杭州西溪单元控规实施评价为例,重点就评价目标、评价原则、评价方法、评价内容等方面进行探讨,并初步形成了控规实施评价的技术框架。关键词:控制性详细规划实施评价内容框架1 引言当前控规对于城市建设管理作用日益强化。控规实施评价通过对控规实施结果与实施环境的

2、及时反馈,可以不断提高控规的科学性、权威性与可操作性。随着城乡规划法对于控规法定地位的明确,控规实施评价更成为控规修编不可或缺的前期研究内容。杭州市自控规编制以来,基本实现了市区建设用地控制性详细规划全覆盖,但是随着社会经济和城市化的快速发展,规划和建设发展的矛盾逐渐显现,引发了频繁的控规调整。在此背景下,杭州市规划局对于当前控规编制技术方法、成果体系、管理体制进行全面的反思和检讨,出台了新的杭州市控制性详细规划编制技术规定及杭州市控制性详细规划管理规定,并启动新一轮的控规修编工作。在控规修编之前,对于上一轮控规成果的实施评价则成为新一轮控规修编的必要前期工作。当前,对于控规实施评价的目标、方

3、法、内容、技术路线等问题仍处于摸索阶段,其成果内容繁简不一,还未形成相对完善的评价体系。针对上述问题,本文以杭州西溪单元控制性详细规划实施评价为例,重点就控规实施评价目标、评价原则、评价方法、评价内容、评价结论等方面进行探讨,明确控规实施评价的主要内容以及技术框架。2 项目概况2.1 评价范围杭州西溪单元控规评估范围为西溪单元范围:东至莫干山路,西至教工路,南至天目山路,北至余杭塘河,总用地面积301.79公顷。2.2 现状特征(1杭州中心城区黄金区位的成熟社区 西溪单元南侧距离西湖约2公里,单元地理位置相当优越。区内居住人口密度较高、公共设施相对密集,单元整体发展已相当成熟。(2老城功能更新

4、、环境提升的焦点区域作为杭州主城区的老城区域,内部功能更新、配套设施完善、环境品质提升将是单元发展面临的主要问题。(3教育资源集中又相对缺乏的矛盾区域杭州市多所中小学校以及幼儿园名校集中于本单元,教育资源的吸引力也促进单元人口密度居高不下,导致现状教育设施仍难以满足需求,尤其幼儿园就学难问题相当突出。(4人口密度极高、老龄化趋势明显区域 西溪单元现状人口密度为西湖区人口密度最高的街道。单元内部90年代中后期之前的“职工宿舍”、居住小区数量多、规模大,其居住人口老龄化趋势明显。(5重大交通线路以及设施直接影响区域规划杭州地铁二号线、三号线从本单元经过,并设置若干站点。单元北侧城市快速路(德胜路高

5、架的实施,对于单元用地布局将产生较大影响。(6省市级行政单位、企事业单位及大专院校集中区域单元省市级行政单位、企事业单位以及大专院校分布集中,对于单元用地格局将带来一定影响。部分大专院校的存在搬迁的可能,其用地功能的调整对于单元整体更新改造具有重要意义。 3 原则方法评价原则是控规实施评价中所遵循的基本理念和价值取向,只有在科学的评价原则指导下,才能更为客观、全面、透彻地评价控规实施效果,才能为当前控规修编提供具有针对性和有价值的调整建议。评价方法则是在评价原则指导下,为达到预期的评价目标所采用的各种方法。只有采用合适的评价方法,才能更未有效、更为直观的揭示相关评价结论。图2 用地现状图图1

6、评价单元区位图3.1 评价原则(1全过程评价规划实施评价应纳入规划编制、审批、管理的全过程,分析影响规划实施的各个环节、各个因素,才能使评价全面、客观、公正。(2价值评价规划评价仅进行实施与方案的吻合度分析是不够的。还要进行价值评价,判断实施的结果与原有方案孰优孰劣。(3动态评价规划实施是一个长期的动态过程,仅一次评价是不够的,需要定期、动态地进行实施评价,及时修改、调整规划,适应形势的变化,以利于更科学、有效地指导规划管理。3.2 评价方法(1结果比对分析法通过将规划实施结果从定性、定量、定位三个方面与原控规方案进行比对,测定吻合度,来评判规划实施的效果。吻合度高,则认为规划实施的效果好。(

7、2过程原因分析法通常实施的结果与方案吻合度低,则认为规划实施的效果差。但这种推论并不科学。实际上,由于未来发展存在着不确定性,规划师不可能预见所有会出现的问题,方案不可能都能应对未来的变化,所以规划不可能完全按方案实施,管理者在管理过程中发挥管理的能动性,经常会按实际情况调整原有的方案。这就是所谓“三分规划七分管理”。为此,如果这种调整使方案更合理、更有操作性,则即便吻合度低,也不能说规划实施效果不好,反而说明应该对方案进行调整。所以,我们在结果比对分析法基础上,还要采用过程原因分析法,通过分析影响规划实施的主导因素和次要因素来对规划实施的结果进行价值判断,分析这种调整或规划实施是好的还是不好

8、的。(3交通容量模型分析法通过建立评价区域的交通容量模型来校核规划开发量与路网是否匹配,提出改进规划的建议。4 核心内容分析评价部分是控制性详细规划实施评估报告的核心内容。其主要任务是对控制性详细规划实施的具体情况进行分析评价。分析评价的内容分为三部分,一是环境适应性评价,二是目标一致性评价,三是程序有效性评价。4.1 环境适应性评价环境适应性评价是对影响规划实施的主要因素进行评价。可从政策环境影响、基础设施环境影响、重大项目影响及其他重大外部环境影响等方面进行评价。就杭州西溪单元而言,环境适应性评价可以从以下方面进行分析:(1西湖区发展战略的调整杭州市西湖区分区规划于2005年编制完成,西湖

9、区与2010年组织编制了战略规划,在发展战略、功能定位、产业选择、空间布局等方面均对上一轮分区规划作了一定调整。由此,西溪 单元控规也应在功能定位以及区域协调等方面做好相应的调整和衔接。(2快速路线位走向的调整上轮控规中,单元北侧快速路德胜文一快速路(高架向北穿过单元内地块与单元北侧外围道路连接。而最新道路规划则明确高架在本单元内文一路落地。由此对单元北部用地布局带来较大影响。(3地铁站规划建设的影响根据杭州市轨道交通规划最新成果,地铁2号再原规划线位的基础上东移,该调整将对站点周边区块产生较大影响影响,站点周边用地的用地性质、开发强度等需要进行调整,地下空间的开发需要加强。4.2 目标一致性

10、评价目标一致性评价是对规划实施一致性效果及规划实施有效性效果进行评价。分为总体评价和分项评价两部分。总体评价可从落实上位规划情况、规划人口及用地规模实施、规划结构实施、土地利用规划实施、开发总量与开发强度实施以及规划条件实施等方面进行评价;分项评价可从居住用地规划实施、公共服务设施规划实施、市政基础设施规划实施道路交通规划实施等方面进行评价。西溪单元控规实施评价中,对单元涉及的上位规划、专项规划的落实情况进行了评价。上位规划对于西溪单元在功能定位、规模总量、空间布局、交通组织等方面明确了相应的控制要求,而专项规划则在各个专项规划层面明确西溪单元需要落实相关设施以及相关控制要求。(1人口规模一致

11、性评价明确上轮控规规划人口控制思路,通过上轮控规规划人口与现状人口的比较,判断控规实施以来人口变化情况是否符合上轮控规的人口控制意图。如出入较大,应分析控规实施过图3 交通影响因素分析程中,造成现实人口与上轮规划人口有所偏差的原因何在,判断原有控规在人口预测中存在问题,还是控规在实施过程中其他客观原因导致偏差。就西溪单元而言,上轮控规现状2005年总人口约90484人,规划总人口约为79353人。根据调查,至2010年现状西溪单元总人口约为79204人。与控规人口规模基本吻合。(2土地利用评价土地利用评价主要通过土地开发动态、用地结构、用地构成、控制指标等方面进行评价。 开发动态评价开发动态主

12、要考察自上轮控规以来单元内用 地批租情况以及开发建设情况,分析其用地结构、在单元内的空间分布,分析其在上轮规划总开发量的比例,判断整体开发进度。西溪单元从上轮控规实施以来(2007年至现状(2010.10西溪单元共涉及19宗已批地块,其中居住用地7宗;公共设施用地11宗;市政公用设施1宗。开发建设用地分布较为零散,分散布置在单元内部,其建设项目多为局部地块功能的调整或是建筑的原址翻建。对照上轮控规规划蓝图,2007年来实施项目约占规划项目总量的1/5左右。用地结构对于用地结构的评价,重点分析控规实施以来单元用地结构的影响。上轮控规划形成“三轴、两街、两园、八区、两大功能”的布局结构。西溪单元作

13、为老城更新区块,单元内部功能更新基本以局部地块的渐进式更新为主,单元整体的功能及空间结构将保持一定的稳定性。从今三年来规划实施情况看,现状用地布局的发展方向基本符合上轮控规确定的规划结构。用地构成用地构成分析从上轮控规现状、规划用地构成以及本次现状用地构成的对比,评价现状用地构成是否符合原规划用地结构的调整方向。就西溪单元而言,上轮控规规划意图通过现状工业用地改造、部分高校外迁,实现单元内部功能的更新,针对单元现状公共开场空间、居住配套设施不足等问题,重点增加城市绿地、居住区配套绿地、广场停车场、居住配套公共设施等用地。从本轮控规现状(2010年与2007年现状用地构成对比情况看,城市绿地以及

14、居住配套绿地面积均有所增加,市政工程设施用地面积有所增加,公共设施用地总量有所减少(高图4 已批地块分布图校局部功能的置换） ，居住用地面积有所上升，均符合上轮控规发展总体思路。而现状工业 用地高于 2007 年现状， 道路用地小于 2007 年现状则表明规划实施以来工业用地的改造、 支 路网系统的建设由于实施存在一定难度，均处于相对滞后的状态， 控制指标 控规指标评价是对地块用地边界、用地性质、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率的 实施一致性进行评价， 并分析产生变化和调整的原因。 为本次控规地块控制指标的制定提供 反馈信息。 用地边界（面积）一致性评价 就西溪单元而言， 块已批用地用地红线

15、仅一块用地边界完全吻合， 18 已批用地边界 （面 积）一致性仅为 5.6%。 从实施情况分析，造成已批用地边界（面积）一致性不甚理想的主要原因大致有二： 一是规划对于用地权属的调查尚不够细致， 现状用地产权边界资料尚不完善， 对于地块 用地边界的判断基于现场观测以及地形图整理， 加之规划师主观因素的影响， 往往与实际情 况有所出入。而项目在实施过程中，则需要实地测量，其边界和面积更为精确。 二是道路边界的调整的影响，规划实施过程中对部分道路走向、线形进行了调整，从而 影响到沿路地块用地边界的调整。 用地性质一致性评价 从 18 块已批用地与控规确定的用地性质比较分析来看，出让用地的用地性质基

16、本依据 上轮控规确定的地块用地性质， 部分地块增加或减少用地性质的类别， 从用地性质兼容性来 看，均符合杭州市城市规划管理技术规定的建设用地适建范围要求 。总体而言，已批 用地性质一致性达到 100%，一致性好，未出现修改用地性质的地块。 容积率一致性评价 已批 18 宗个地块中，容积率超出控规确定容积率上限的地块有 5 宗。容积率一致性为 72.2%。 从实施情况看，已批地块容积率突破控规上限地块多为沿街商业地块以及小规模地块， 鉴于用地规模较小，在实施过程中往往达到较高的容积率，从而突破控制上限。 建筑去密度一致性评价 已批 18 宗个地块中，建筑密度超出控规确定建筑密度上限的地块有 2

17、宗。建筑密度一 致性为 88.9%。 从实施情况看，已批地块建筑密度突破控规上限地块为沿街商业地块以及小规模地块， 由于用地规模较小，如按照标准规模地块制定建筑密度上限，在实施过程中往往难以满足。 绿地率一致性评价 已批 18 宗个地块中， 绿地率未达到控规确定建筑密度下限的地块有 5 宗， 绿地率一致 。 性为 72.2%。 4346 就西溪单元而言，上版西溪单元控规严格按照杭州市规划局的“组织编制控制性详细规 划流程”进行编制，经历过多次讨论和评审，规划编制程序合法。在规划审批过程中，规划 局按照严格的审批程序进行审查，审批程序合法。 5 公众参与 公众问卷调查，旨在加强规划的公众参与程度，了解公众对上一轮控制性详细的意见， 以及公众对居住、交通、公共设施和绿化环境等相关的看法和意见，进而指导新一轮控制性 详细规划的编制，为改善市民生活状况、提升市民生活环境质量、加强城区建设提供有用的 规划资料参考。 西溪单元控规调 查充分发挥了政府的 主导作用，让市民能 够在较短时间内全面 地了解问卷调查的目 的与意义，引导市民 正确填写问卷，积极 参与城市规划和建 设。本次调查共发放 居民问卷 1000 份， 回 收有效问卷 1000 份， 问卷有效率 100%。 针对