节能减排与合同能源管理

1、 经济师 2009年第 1期息公开制度, 以保证政府绩效评估中的公民参与; 建立合理的奖惩制度, 使其与绩效评估结果直接挂钩 。本文是上海市教委科研创新项目 (09ys56 成果之一 参考文献 :1. 唐检云, 李美华 . 政府绩效评估的文化基础分析 . 江西农业大学学 报 (社会科学版 , 2006(12. 竺乾威 . 公共行政学 . 复旦大学出版社, 20033. 黄寅德, 吴妤 . 论我国政府绩效评估与绩效文化的构建 . 行政与法, 2007(34. 罗文剑, 廖晓明 . 完善我国政府绩效评估制度的行政文化视角考 量 . 重庆行政, 2006(65. 傅大友等 . 行政改革与制度创新 :

2、地方政府改革的制度分析 . 上海三 联书店, 20046. 罗文剑, 潘丽君 . 试论我国政府绩效评估制度的完善 . 湖北省社会 主义学院学报, 2007(1注释: 唐检云, 李美华 . 政府绩效评估的文化基础分析 . 江西农业大学学 报 (社会科学版 , 2006(1 唐检云, 李美华 . 政府绩效评估的文化基础分析 . 江西农业大学学 报 (社会科学版 , 2006(1 孙元欣 . 管理学 原理 ·方法 ·案例 . 科学出版社, 2006 颜佳华, 王升平 . 地方政府决策中的行政文化障碍分析 . 理论探讨, 2007(2(作者简介:李红艳, 上海大学国际工商与管理学院

3、 2006级行政管 理专业硕士研究生 (责编:若佳 摘 要:合同能源管理是一项在国外有着 成功经验的市场化节能机制, 在达到项目节能 减排的社会效益目标的同时, 还能为合同双方 带来经济效益 。 文章介绍了合同能源管理在 国外及我国的应用现状及存在问题, 提出了培 育市场环境的迫切要求及政府应发挥的作用 。 关键词:合同能源管理 市场化节能机制 培育市场环境中图分类号:F061.3文献标识码:A 文章编号:1004-4914(2009 01-069-02运用市场机制实现能耗的有效降低, 已成 为节能领域探索的重点 。 作为一项在国外有 着成功经验的市场化节能机制, 以合同能源管 理为代表的 “

4、 零投资 ” 节能模式正在引起越来 越多的企业关注并应用 。一 、 合同能源管理机制合 同 能 源 管 理 (Energy Performance Contracting EPC 作为一个有效的节能减排工 具, 其吸引人之处在于:达到项目节能减排的 社会效益目标的同时, 还能为合同双方带来经 济效益 。 提供服务的能源服务公司 (Energy ServiceCompany , ESCO 与政府或企业的能源 管理机构不同, 是一种市场化的 、 以赢利为目 的 、 以合同能源管理机制为主要经营模式的企 业,它与客户签订技术和能源管理服务合同, 负责融资并承担技术和财务风险, 为客户实施 和管理节能

5、项目, 在合同期内按合同规定与客 户分享节能减排的经济效益 。能源服务公司的核心工作是寻找和发现 客户, 其次是为客户进行项目融资 。 客户可以 通过能源服务公司获得全部项目融资, 并用节 约的能源费用来偿还项目贷款及支付能源服 务公司的服务费用, 可以通过 “ 零投入 ” 来保证 节能减排的原动力; 能源服务公司需要进行项 目设计 、 运行和管理, 以及节能减排监测和对效果的确认 。 在合同能源管理中, 基于利益最大化的原则, 能源服务公司会利用成熟的技术和规范的设备, 以实现其在合同中对客户保证的节能减排效益 。 所以, 对客户来说, 除了融资的好处, 还避免了项目的技术风险 。合同能源管

6、理优于传统的节能模式之处是, 它代表了一个社会化服务的理念, 可以解决客户开展节能项目所缺的资金 、 技术 、 人员及时间等问题, 让客户把更多精力集中在主营业务的发展上 。 能源服务公司提供的一系列服务, 可以形成节能项目的效益保障机制, 提高效率 、 降低成本 、 促进产业化发展 。 如果实施得当, 可以同时获得节能减排的社会和经济效益, 使政府的节能减排目标成为企业赢利目标 。 在赢利目标的驱动下, 能源服务公司会更努力地寻找客户实施节能项目, 开发新型技术并拓宽投资市场, 以促进自身及节能服务产业的发展壮大 。 如果有政策的支持和改革配套,合同能源管理将是一种可持续的节能减排工具 。二

7、 、 合同能源管理在国外的应用合同能源管理兴起于 20世纪的 70年代,在国外尤其是北美和欧洲经历了迅速的发展 。北美的合同能源管理多为以盈利为目的的专业化服务公司, 而欧洲的合同能源管理则主要为客户实施技术升级和热电联产之类的项目,投资额巨大且分享节能收益的合同期长 。 以美国为例, 合同能源管理的快速发展有其自身的基础和特点 。美国为合同能源管理的发展奠定了充足的法律基础 。 绝大多数州都立法要求州内各级政府建筑需利用合同能源管理进行节能改造, 为能源服务公司与政府机构的合作提供了便利渠道 。 而且, 法律规定的合同能源管理合同年限长达 1015年,为其收回投资收益提供了充裕的回收期 。

8、美国合同能源管理市场发 展主要涉及公共部门 (如与政府机关 、 学校 、 医 院的合作 、 办公和商业 。渠道的多样性也是促进美国合同能源管 理快速发展的重要因素之一 。 除了常规的银 行贷款,还有一些专项基金例如 R atepayer Funded Energy Efficiency Program 专项基 金, 该专项基金基本来自于用户支付的电费和 增容费等, 基金的目的在于鼓励节能 、 降低峰 值用电 、 提高电网的可靠性 。 融资方对合同能 源管理的投资放款相对宽松, 且由于法律允许 长达 10年甚至以上的长期贷款,只要是有声 望的节能服务公司拿出的合理的能源审计报 告 、 验证和测试

9、计划, 都能成为放款的依据 。 美国的合同能源管理通常有分享节能收 益 (Shared savings 和 保 证 节 能 收 益 (Guaranteed savings 两种合同方式 。 发展初期 一般采用分享节能收益合同方式, 即能源服务 公司承担全部或者部分的节能项目投资, 然后 通过与客户分享节能收益来回收其投资和收 益, 其提取节能收益的比例在初始的几年会比 较高, 然后再逐渐下降直至合同期结束 。 由于 在这种方式中, 能源服务公司基本承担了全部 的项目风险且现金周转缓慢, 所以仅适用于融 资额度较小的项目 。目前, 美国的合同能源管理较为普遍采用 的是保证节能收益的合同方式 。

10、此类合同中规 定了能源服务公司为客户实施节能项目后必 须达到的节能收益指标, 如果没有达到, 能源 服务公司必须对未完成的合同内容进行赔偿 。 该方式一般由能源服务公司为客户寻找融资 渠道, 基于客户的贷款信用向金融机构进行借 贷, 使客户也承担一定的项目风险 。 能源服务 公司必须保证每年的节能收益都足以偿还贷 款的利息及本金并在合同期内完全还清贷款 本息全额, 通常还会有专门的保险公司参与其节 能 减 排 与 合 同 能 源 管 理 周 洁 新视点68 经济师 2009年第 1期中以便在项目失败时, 针对能源服务公司不负 责赔偿的部分进行赔偿 。除上述两种常用方式, 还有能源费用托管 的合

11、同方式 。 能源服务公司为客户进行能源 系统的节能改造, 之后的运行管理, 客户按照 合同约定支付能源托管费用, 能源服务公司通 过提高能源效率降低能源费用, 并按照合同约 定拥有全部或者部分节省的能源费用 。三 、 合同能源管理在中国的应用现状 合同能源管理是上个世纪 90年代中期被 引入中国的 。 1996年, 在中国政府与世界银行 合作实施的 中国节能促进项目 的支持下, 中 国首批示范能源服务公司分别成立于北京 、 辽 宁和山东三地 。中国节能协会节能服务产业委员会是能 源服务公司的行业组织 。 统计显示, 近年来国 内能源服务产业发展飞速, 2005年, 该委员会 仅有会员企业 59

12、家,合同能源管理投资额 16.7亿元, 2006年这一数字分别为 212家和 20亿元, 到 2007年底, 又增长到 308家和 114亿元 。 节能服务企业为客户提供专业化的节 能服务, 帮助一些企业克服了资金 、 技术 、 项目 实施及维护管理等方面的困难,“ 双赢 ” 的效益 初步显现 。 目前, 国内能源服务项目的投资回 收期平均只有三年, 很多项目甚至只需一至二 年就可收回投资, 进而转入纯利润阶段 。 目前中国每年在节能服务方面的市场份 额, 据测算应该是 1000亿元人民币左右, 市场 空间十分巨大 。 与巨大的市场空间相比, 国内 能源服务存在产业规模小 、 企业实力较弱 、

13、 全 行业普及率不高等问题 。 究其原因, 主要存在 以下制约因素:一是现行税收制度导致节能服务企业纳 税负担过重 。 基于市场运作的节能服务公司 为客户提供服务时, 其中也包括通过面向全社 会采购, 为客户选择节能设备 。 然而我国的税 务部门总是把节能服务企业视为一般的节能 设备销售商, 误认为它是通过转卖节能设备从 中获利, 因此把节能服务合同看成设备购销合 同 。 这样, 税务部门就把节能服务费视同一般 节能设备销售商的加价,纳入增值税的规范, 也就是说, 把本应该是服务税的部分变成了增 值税, 税负较重 。二是目前的信誉环境加大节能服务企业 的风险 。 由于节能服务公司投资的不是独立

14、 项目, 节能项目的运行依附在客户身上, 由于 自身没有主动权, 因此, 节能服务公司风险很 大, 往往钱投下去后, 等到向客户分享节能效 益时, 对方却以种种理由拒绝付款 。 特别是一 旦客户出现重大人事变更, 分立 、 改制, 法律诉 讼等情况时, 节能服务公司的收益更是难以保 障 。三是现行公立机构的财务管理制度不利 于节能服务项目推广 。 政府机关 、 公用事业等 是节能服务的重点领域, 但这些单位的财务管 理制度对节能项目却有政策壁垒 。 例如, 一家 政府机关每年电费 100万元, 引入能源服务降 至 60万元,但是根据政府部门实报实销的财 务制度,它无法将省下来的 40万元节能效

15、益 拿出来与节能服务公司分享 。 这样一来, 不仅 节能服务公司的投资无法回收, 而且这些耗能 单位也没有了引入能源服务的积极性 。四是能源服务项目融资存在瓶颈 。 目前,我国的节能服务公司很难通过银行等金融机构为项目融资, 其原因主要是:这些公司都属中小企业, 而且成立时间较短, 没有在金融系统建立信誉; 节能项目不像一般的建设项目,能形成抵押物; 金融机构的信贷评估部门尚不熟悉节能服务业务等 。 因此, 尽管节能服务企业一次性投资很大,但是资金来源却并不畅通 。四 、 要进一步改善合同能源管理市场环境中国整体的企业信誉环境现状有待改善 。在目前的外部环境中, EPC 中的合同双方都面临着较

16、大的违约风险 。 对客户来说, 能源服务公司尚处于初创时期, 还没有建立起足够的商业信誉以及良好的经营业绩, 不足以提供优质的企业信誉以取得客户信任和商业贷款 。而对能源服务公司来说, 也要承担诸如客户在合同期内破产而无法分享节能收益的信用风险 。 所以, 除了进一步完善合同管理, 政府可以考虑通过担保或其它形式参与来保障能源服务公司应得的节能效益, 降低合同双方的履约风险, 提高合同双方的信誉环境 。 如为能源服务公司提供担保或短缺补贴, 使其克服初创时期从资本市场中筹措资金的困难 。发达国家的经验说明, 培育市场环境是政府推广合同能源管理的重要一环 。 目前中国合同能源管理推广面临的市场环

17、境现状是:企业或个人由于不够专业, 通常看不到节能减排的潜力, 甚至节能认识不强; 能源服务公司节能技术力量还不能提供全方位节能服务; 节能经济效益的评估体系还不够完善; 节能改造项目融资渠道有限, 缺乏经济激励政策; 市场诚信不足, 合同能源管理项目风险较大, 缺乏相应的法律保障; 缺乏专业人才等 。 对于节能减排,合同能源管理机制显然具有重要的意义,相对于发达国家, 中国作为转型经济有许多不成熟的方面, 因此, 如何培育市场环境是一个十分严肃的问题 。利用良好的信誉环境为能源服务公司的融资提供坚实基础的同时, 政府应该加大国有银行和非银行金融机构对能源服务公司节能项目融资的支持力度 。 因

18、为能源服务公司投资所购买的节能设备固定于客户企业内部, 而节能效益分享却往往需要较长的周期才能实现, 所以不适合传统的融资方式 。 这样, 金融机构需要在了解能源服务公司的业务特点的基础上,转变其信贷评估部门的资产认定方式, 为能源服务公司设计新型的和切实可行的金融产品及融资模式, 比如批准其以自有的节能技术专利权取得质押贷款等 。 尤其在初始阶段新型的融资模式对银行来说意味着风险,政府必须或鼓励或强迫国有银行和非银行金融机构支持能源服务公司 。作为更可靠的配套措施, 政府可以依靠财政或者专项节能基金为能源服务公司的节能项目融资提供担保, 以减少金融机构的后顾之忧 。 另外, 合同能源管理行业

19、协会或监管部门可以对能源服务公司进行企业信用评级, 为金融机构筛选客户及分级别实行不同的贷款条件提供依据 。 推广能源服务公司与公共部门,如政府机关 、 学校 、 医院的合作是一项对合同 双方及整个社会均具有积极影响的政策 。 例 如, 在美国能源政策的推动下, 能源服务公司 的绝大部分客户和业务量主要集中在公共部 分, 如中小学和政府等; 而目前国内大部分能 源服务公司的目标客户主要为非公共部门, 如 办公楼和工厂等 。中国的公共部门尤其是政府机构相对属 于高能耗单位, 其消耗的电力占全国总消耗量 的 5%左右, 而且价格弹性很小 。 有专家估计, 通过技术 、 管理及意识层面的改进, 至少

20、可以 有 30%的节能空间 。 由此可见政府机构存在的 巨大节能潜力 。 同时, 由于这些部门的能源管 理和使用都相对集中, 便于能源服务公司提供 从融资 、 技术到设备 、 管理等方面的整合的一 体化节能服务 。 公共部门的信誉可以降低能源 服务公司所面临的履约风险 。 对于政府来说, 既免费支持了能源服务公司, 也同时树立了政 府机构良好的节能表率作用, 以最小的成本促 进了社会节能意识及节能产业的形成 。 合同能 源管理没有在公共部门大力推进, 是没去想和 懒得做的问题, 其它市场障碍很少 。中国税务机关通常将能源服务公司向企 业销售节能设备所得收入按照增值税率收缴 税款 。 而实际上, 能源服务公司为企业购置节 能设备是其所提供的节能服务中的一部分, 应 该属于服务税范畴 。 另外, 如果将提供设备的 节能服务等同于单纯的设备出售, 根据中国权 责发生制的税务制度, 能源