略论烟草专卖依法行政

1、略论烟草专卖依法行政 内容简介本文从烟草专卖行政执法的角度，试图论述依法行政的内涵、意义、要求和原则，并给出了烟草专卖依法行政的若干措施，解决了烟草专卖依法行政工作实践中的一系列问题。关键词烟草专卖 法治 依法行政一、烟草专卖依法行政的内涵依法行政是现代法治国家及其政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。它反映了社会从人治向法治转变的历史进程。不奉行法治原则，谈不上依法行政。人治与主观随意性相联系，权力的行使由个人意志决定；依法行政与法治相联系，权力的行使以人民制定的法律为依据和评判标准。烟草专卖依法行政就是烟草专卖行政主管部门行使行政权力、管理烟草专卖事务必须由法律授权并依据法律规定。笔者认为，

2、烟草专卖依法行政包括以下的基本内容：第一，烟草专卖依法行政的主体是烟草专卖行政主管部门及其从事专卖管理的工作人员。烟草专卖行政主管部门是一类特殊的行政主体，是国家行政机关体系的一部分，是根据烟草专卖法的规定而取得行政执法权的，不能把烟草专卖行政主管部门作为行政主体本身排除在外，否则依法行政将失去基础。 第二，烟草专卖行政主管部门及其工作人员行使行政权力，必须严格遵循烟草专卖法律、法规、规章及相关行政法律、法规、规章的规定。它是烟草专卖依法行政的基本内容。 第三，烟草专卖行政主管部门及其工作人员行使行政权力时，必须依据法定程序。行政程序伴随着行政活动的全过程和一切方面。没有无程序的行政行为。遵守

3、行政程序是烟草专卖依法行政的重要组成部分。 第四，在烟草专卖行政主管部门内部实施的监督，包括执法监督、审计与行政监察，以及烟草专卖行政主管部门上下级之间的监督等等，也都属于行政活动的范畴。烟草专卖行政监督的体制、标准、形式及程序，同样要遵循依法行政的原则。 第五，行政诉讼法、国家赔偿法等法律制度，是依法行政的司法保障，对烟草专卖依法行政的行为，法院将予以维护，必要时提供司法强制；对违反依法行政的行为，法院将予以撤销和纠正，由此保障烟草专卖行政主管部门必须依法行政。 二、烟草专卖依法行政的意义 、保证烟草专卖行政管理为人民服务的目标 人民通过权力机关制定法律，表达意志，行政机关依法行政，就将保证

4、行政管理遵循为人民服务的目标，使行政管理不致偏离航道。但无庸讳言，行政管理范围的宽阔和行政工作人员的众多，作出背离为人民服务宗旨的行为，甚至侵犯公民合法权益的事，也时常出现。要从根本上解决这些问题，只有依靠严格贯彻依法行政的原则。烟草专卖依法行政也是如此，各级烟草专卖行政主管部门通过行政执法维护国家利益、维护消费者利益来实现为人民服务的总目标。 、保证烟草专卖行政管理的统一性、连续性和稳定性 烟草专卖依法行政能保证烟草专卖管理的统一，有了统一性，才能有公平和公正。市场经济之所以必须是法治经济，就是由于法治所带来的统一性和连续性。烟草经济的发展同样追求烟草专卖管理的连续性和稳定性，也只有依靠烟草

5、专卖依法行政。 、保证提高烟草专卖管理的行政效率 烟草专卖依法行政，要在法律规定的范围内决策，依照法律规定执法，以保证行政管理符合国家和人民的要求，避免不公、错误和违法，减少纠纷和矛盾。同时，按法律规定的程序办事，遵守法定的操作规则，都将大大提高行政效率。 、保证对烟草专卖管理的监督有统一的标准和程序 要使监督取得成效，必须解决烟草专卖管理监督什么和如何监督的问题，也就是需要有监督的标准和程序。所谓监督的标准，就是对行政行为是否违法的评判标准。而能够提供是非评判的唯一标准，是法律；所谓监督程序，即进行监督要经历哪些步骤、方式和时限。程序就是操作规则。遵循法定程序进行监督，才能保障监督顺利、有效

6、、正确地进行。三、烟草专卖依法行政的基本要求和原则推进烟草专卖依法行政必须维护宪法和法律的权威，确保法制统一和政令畅通。在依法治国的基础上，大力推进政治文明和精神文明建设。坚持开拓创新和循序渐进的统一，坚持烟草专卖依法行政与提高烟草专卖行政效率的统一。做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一；切实转变烟草专卖行政管理的理念和工作作风，强化服务意识和服务职能，提高办事效率和烟草专卖公共服务水平；强化责任意识，自觉接受人民群众的监督。 笔者认为，烟草专卖依法行政有以下基本原则：合法行政。实施烟草专卖行政管理，应当依照烟草专卖法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规

7、定，烟草专卖行政主管部门不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。 合理行政。实施烟草专卖行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；烟草专卖行政主管部门实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，但应当避免采用损害当事人权益的方式。 程序正当。实施烟草专卖行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救

8、济权。烟草专卖行政管理及执法人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。 高效便民。实施烟草专卖行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。 诚实守信。烟草专卖行政主管部门对社会公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。 权责统一。烟草专卖行政主管部门依法履行烟草专卖管理职责，要实施且只能实施法律、法规、规章赋予其的相应的执法手段。违法

9、或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。四、烟草专卖依法行政的基本措施（一）切实转变职能，创新烟草专卖行政管理方式各级烟草专卖行政主管部门应依法履行烟草专卖法所赋予烟草专卖行政管理职能，强化卷烟市场监管、公共服务职能，保证烟草专卖行政主管部门的职能不“缺位”、不“错位”和不“越位”。应加强市、县烟草专卖行政主管部门的职责，确保烟草专卖行政管理合法高效。同时应加强县级烟草公司法人资格取消后县级烟草专卖行政主管部门执法主体建设、执法力度和效率。努力协调解决专卖执法与有关部门的职责交叉问题，提高烟草专卖行政管理

10、效率。转变烟草专卖市场监管的方式，主要是运用经济和法律手段，依法履行烟草专卖市场监管职能，保证烟草市场监管的公正性和有效性，以追求国家利益、消费者利益为根本目的，努力朝打破部门保护、行业保护和地区封锁的方向迈进，逐步建设市场经济体制与烟草专卖专营制度相和谐的统一、开放、竞争、有序的烟草市场。强化烟草专卖公共服务意识，就是逐步建立公开、公平、公正的烟草专卖公共服务体系，建立烟草专卖公共服务承诺公示制度。制定烟草专卖政务信息公开、共享制度，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，各级烟草专卖行政主管部门应当通过网站、政府公报、报刊、新闻媒体等形式公开政务信息。提高烟草专卖行政主管

11、部门的行政效率，建立烟草专卖管理和服务的首问负责制，探索实行专卖公文办理时限制。加快电子政务建设，通过电子政务将办理事项和主体、权限、责任、程序以及条件等，予以固定和公开。通过全省行业既有的网络平台和资源，加强烟草专卖行政主管部门网站和管理信息系统建设，使网络成为烟草专卖管理与服务的重要手段，实现便民和高效。（二）加强烟草专卖市场监管，规范烟草专卖市场秩序建立卷烟零售户市场准入公示制度，定期公布违反烟草专卖法律法规的卷烟零售户名单及其基本违法情节，同时定期公布信用良好的卷烟零售户名单。通过户籍化管理、市场巡查、举报投诉等手段，加强卷烟市场的日常监管，对制假贩假等危害市场秩序的违法活动予以坚决打

12、击，以维护公平有序的市场环境，从而间接实现对卷烟消费者、守法零售户以及国家财政利益的维护。加强与公安机关在整治涉烟违法犯罪行为上的合作，加大打击力度，深挖违法犯罪根源。建立公、检、法、烟等部门办理涉烟刑事案件的联席会议制度，力争多部门联合打击涉烟犯罪的工作常态化。每年应根据市场情况不定期地举办烟草专卖执法专项行动，使其成为特殊的常态工作。通过以上这些执法措施使得烟草专卖法律法规得以有效实施。（三）规范烟草专卖行政行为在明确许可条件、许可申请资料及许可程序的基础上，改革对烟草专卖零售许可的管理方式，将直接管理与间接管理、动态管理与静态管理、事前行政许可与事后严格监管有机结合起来。建立实施烟草专卖

13、零售许可备案制，纠正擅自增加行政许可条件、改变法定行政程序及违法实施烟草专卖行政许可等违法行为。加强对烟草专卖行政审批项目的清理和监督，杜绝利用烟草专卖专营权擅自增设行政审批事项情况的发生。重视发挥行政指导、行政规划、行政建议等方式的作用，提高行政效率和水平。健全、完善烟草专卖行政处罚决定向上一级备案制度；建全、完善行政处罚案卷归档制度；建立、健全烟草专卖行政处罚案卷评查制度，量化案卷评查标准，明确责任。根据执法实践不断规范烟草专卖行政处罚、行政许可等行政执法文书，不断提高各类烟草专卖行政执法案卷质量。认真贯彻落实国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见，通过梳理执法依据、分解执法职责、确

14、定执法责任、加强评议考核等方法，建立健全行政执法责任制和执法过错或者错案责任追究制。（四）理顺烟草专卖行政执法体制制定烟草专卖违法案件管辖制度，对烟草专卖违法行为的处罚权限进行合理划分，充分发挥市、县局的执法主体作用，在下移烟草专卖行政执法重心的基础上，省级局也应根据管辖权划分承办符合规定条件的专卖行政处罚案件。在法定条件下明确烟草专卖违法案件立案管辖、处罚标准，减少烟草专卖行政执法人员的自由裁量权，避免烟草专卖行政执法随意性。进一步完善烟草专卖行政执法程序，建立重大行政处罚决定的集体研究决定制度，保证烟草专卖行政执法行为的合法性、合理性。健全和完善烟草专卖行政处罚决定向上一级备案制度；建全和

15、完善行政处罚、行政许可、行政强制和行政复议等的案卷归档制度。（五）推进烟草行业内部专卖管理监督长期以来，烟草专卖行政执法工作一直存在“重外打、轻内管”的倾向，行业内部一些责任追究难以落实，致使行业内不规范行为时有发生，市场秩序难以稳定。因此，必须坚持内外并重，努力解决好行业内部不规范的问题。加强行业内部专卖管理监督工作内容广泛，涉及烟草专卖品的计划、生产、购销、储运、报废处置等各个环节和众多生产经营单位。要以对计划、渠道、价格、许可范围等四个重点环节监管为切入点，构建覆盖烟草专卖品生产经营全过程的监管流程，并将生产经营信息采集、证件管理、制度建设、责任和追究等监管措施和方法有机融合于加强行业内

16、部专卖管理监督工作的始终。加强行业内部专卖管理监督，也是严格执行烟草专卖法赋予各级烟草专卖行政主管部门的职责。（六）加强烟草专卖执法监督各级烟草专卖行政主管部门应自觉接受人大、政协的监督，接受司法监督，接受监察、审计等专门监督机关的监督，接受群众监督和舆论监督。按照国务院依法行政实施纲要中“用权受监督”及加强行政执法主体内部监督的相关要求。各级烟草专卖局法规部门要依法做好行政复议工作，建立健全适合烟草专卖行政主管部门行政复议工作特点的工作程序和内部工作制度，落实行政复议对行政自由裁量权的合理性审查，建立行政复议、行政应诉案件统计报告制度，通过行政复议及时有效监督下级烟草专卖行政主管部门严格依法行政。加大上级烟草专卖局对下级烟草专卖局的执法监督力度，把依法行政作为烟草专卖行政主管部门目标考核的重要内容。（七）加强烟草专卖执法队伍建设，提高烟草专卖依法行政能力推进专卖管理、执法人员专职化建设，推行执法资格认证、证件管理和培训考核制度，将烟草专卖法律知识培训、考试与执法岗位资格有机结合，对烟草专卖行政执法人员的职业道德、烟草专卖法律知识、烟草专卖业务知识、执法技能要定期进行全面的培训和考核，提高其专业素质。维护烟草专卖