３０年农村改革回顾与改革的深化

1、年农村改革回顾与改革的深化    内容提要本文以浙江省为基础，回顾总结了30年农村改革的轨迹和成就，分析了30年农村改革的特点和启示，并针对当前我国经济社会发展环境和新形势，提出了改革深化的思路与对策建议。关键词 农村改革 浙江省 深化改革作者章猛进，浙江省咨询委主任，原常务副省长；顾益康，浙江省原农办副主任、浙江大学中国农村发展研究院(cARD)客座教授；黄祖辉，浙江大学中国农村发展研究院(CARD)院长、教授。(杭州310029)中国的改革已经走过了整整30年的历程。改革首先从农村起步，农村改革不仅贯穿整个中国的改革，而且是中国改革与发展的原动力、助

2、推器和晴雨表。要实现13亿中国人口的全面小康和现代化目标，要建立完善的社会主义市场经济体制和民主政治制度，农民、农业、农村仍然是未来中国改革和发展的重点。基于此，深入总结30年农村改革的历程和经验，正确面对现实发展的问题与挑战，大胆探索深化农村改革的思路和途径，不仅对于解决好“三农”问题，而且对于整个中国的进一步改革和发展，都有极为重要的意义。本文在总结浙江30年农村改革的基础上，对当前改革与发展所面临的深层次问题进行了分析，并提出进一步改革的思考和对策建议。一、浙江30年农村改革的轨迹和成就中国30年的改革取得了举世瞩目的成就，浙江的实践也是如此。浙江农村30年改革发展的轨迹，概括起来，是一

3、条从解放思想到解放农民和解放农村生产力，从冲破计划经济体制到建立社会主义市场经济体制，从不自觉到自觉的统筹城乡改革发展的路子，探索出了一条具有中国特色、浙江特点的“三农”发展之路。1、变革农业生产经营体制和农产品流通体制，实现了从高度集中的人民公社体制到以家庭经营为基础、统分结合的农业经营体制的转变。从上世纪80年代取消统派购制度到90年代取消粮票和粮食定购任务，再到新世纪推进农业结构战略性调整和粮食购销市场化改革，全面推进农村税费制度改革，终止了延续千年的“皇粮国税”，农业发展进入到无税时代，促进了从自给半自给的计划农业到市场化、产业化农业的转变，开创了从传统农业到效益农业，再到高效生态现代

4、农业发展的新时期，极大地调动了农民的积极性，农业综合生产能力大幅提升，推动了农产品供给从严重短缺到全面充裕的历史性转变。2、推进农业和农村市场化的改革，使农民获得了自主的生产经营权、自有的财产所有权和自由的创业就业权。改革开放以来，浙江农民兴起了自主创业和自由择业的浪潮，千百万农民率先闯市场，涌现了一大批农民企业家和务工经商者，广大农民实现了从单纯的农业劳动者到独立的商品生产者、自主创业者和自由就业者的转变，农民的千变万化带来了经济发展的千姿百态，推动了整个经济体制从计划经济到社会主义市场经济的转变。这些转变使农民收入和财富大幅度增加，浙江农民人均纯收入持续20多年在国内省区保持第一，生活消费

5、水平全面提升，人居环境显著改善，农民生活实现了从基本温饱到总体小康的历史性转变。3、快速推进农村市场化、工业化和城镇化，推动浙江成为市场大省和经济强省。农村改革使得浙江乡镇企业异军突起，形成个私经济放手发展，企业产权制度改革率先推进，民营经济快速壮大，农业劳动力大量转移，专业市场和小城镇蓬勃发展，农村劳动力和二三产业向县城和中心镇集聚的格局。农村经济实现了从单一的农业经济到一二三产业全面发展的转变，农村所有制结构实现了从单一的集体经济到多种所有制经济的共同发展，县域经济实现从单纯农村地域经济向以工业为主导、城市为中心的特色块状和区域集群经济转变，全省经济总量和人均GDP从上世纪80年代初分别列

6、全国省区的中下游水平，到2007年分别上升为第4位和第1位。浙江农村经济发展呈现了前所未有的活力，实现了由落后的农业省到市场大省、经济强省的历史性转变。4、积极实施统筹城乡改革发展的方略和多子、少取、放活的方针，打破城乡分割发展的格局，从城乡互相制约到城乡互进共促的融合发展，开创了城乡一体化发展的新时代。进入新世纪以来，中央又连续发了五个“一号文件”，把解决好“三农”问题放在全党工作的重中之中。特别是党的十六大以来，中央先后提出了坚持科学发展观、实施统筹城乡发展方略和建设社会主义新农村的战略部署，在这些战略方针指导下，浙江大力实施“八八战略”，率先制定了统筹城乡发展推进城乡一体化纲要和全面推进

7、社会主义新农村建设的决定，积极探索以工促农、以城带乡的发展机制，不断加大公共财政对“三农”的投入力度，整体推进农村经济、政治、文化、社会等各方面的建设，实施了“千村示范万村整治”，“千万农村劳动力素质培训”和“欠发达乡镇奔小康”等统筹城乡发展的系列工程，全面推进政府公共财政向农村倾斜、城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村辐射，进而农业为工业提供积累、农村为城市服务的传统格局，开始向工业反哺农业、城市带动农村的发展格局转变。5、顺应历史潮流和农民需求，积极探索党领导新时期“三农”发展的方式方法。党的十一届三中全会以来，党中央始终站在改革前列，以新理念催生新思路，以新思路促发

8、新举措，创造了改革开放的大环境。浙江创造性地贯彻中央的方针政策，以思想大解放促进农村生产力的大解放，以经济大发展带动农村社会的大变革，促进农民素质的大提高，广大农民的思维方式和文化价值观念发生了深刻的变化，正在从传统人向现代人转变。各级领导干部坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，尊重农民的创造、支持农民的创造，及时总结推广和引导农民的创造，逐步形成了政府与市场的协调，干部与群众的互动，在“三农”工作方法上从行政命令、瞎指挥，向科学调控、因势利导方面转变。二、浙江30年农村改革的特点和启示总结浙江30年的农村改革，主要有以下十个方面的启示。1、在改革的目标上，坚持以农为重，把解决好“三农

9、”问题作为改革的首要目标。从农民占绝大多数和长期处于社会主义初级阶段的基本国情和省情出发，从当时最严峻的农产品全面短缺、农民温饱不继问题人手，推进农村改革，致力于解放农业和农村生产力，促进农业发展、农民致富和农村的全面进步。实践表明：农业兴、中国兴；农民富、中国富；农村稳、中国稳；农民充满生机活力、中国就生机勃勃。2、在改革的指导思想上，坚持以人为本，把增进农民权益作为改革的出发点和落脚点。其核心是顺应农民利益需求和社会发展客观规律，尊重农民首创精神，赋予农民自由权利，从农民群众最迫切的解决温饱、增收致富、摆脱改变大锅饭、大呼隆的生产和分配体制的需求着手，推进市场取向的改革、还权于民，赋予农民

10、生产经营自主权和自主创新创业的权利，让农民成为独立的商品生产者和市场主体，注重激发农民创新创业的活力，努力创造让农民自由和全面发展的条件。3、在改革的思路上。坚持市场取向。把建立市场取向和政府调控有机结合的管理体制作为改革的基本方向。实践表明，农业要实现从计划经济体制到社会主义市场经济体制的转变，一方面也必须充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用，但另一方面，由于农业具有明显的自然和市场双重风险，因此，还必须注重政府对农业的支持和有效调控，不断探索建立适合现代农业发展的社会主义市场经济体制。4、在改革的突破点上，坚持以地为源。把不断创新农村土地制度作为改革的突破口。其目的是改善土地资源在财富创

11、造与分配中的杠杆作用。从实行农业家庭承包责任制人手，赋予农民对农地的生产经营自主权，使土地的家庭经营成为农业增产、农民增收的首要途径；在此基础上推进非农建设用地的改革，赋予农民在集体土地上兴办乡镇企业的权利，使农民得到了兴办乡镇企业的土地资源的基础条件，也得到了越来越多的非农建设用地的增值利益。同时，在推进国家非农建设用地征地制度的改革中，也逐步地提高对农民的经济补偿和利益保护。5、在改革的操作上，坚持注重实效，把“多予、少取、放活”作为改革的重要抓手。首先从“放活”开始，党的十一届三中全会以来，我们党从加强农业、繁荣农村、放活农民入手，既让农民成为农业生产的主人，启动了农业生产和流通的市场化

12、进程，又允许和鼓励农民兴办乡镇企业、个私经济、进城务工经商。在“放活”的基础上，又不断“少取”和“多予”。如：不断减轻，直至免除农业税费和农民的各种负担，开创了农业的免税时代，不断增加对“三农”的各种投入和补贴，广大农民从改革中最先得到实惠。6、在改革的方略上，坚持城乡统筹，把突破城乡二元结构、城乡分割体制作为改革的长期战略。按照减少农民才能发展农业、转移农民才能富裕农民的思路，让农民积极参与到工业化、城市化和市场化的进程中去，直接促成了乡镇企业的异军突起、专业市场和小城镇的蓬勃发展和大量农业剩余劳动力向非农产业的转移，使农民成为市场化、工业化、城市化的积极参与者和直接受益者，使“三化”成为促

13、进“三农”发展的最强大动力。7、在改革的方法上，坚持务实创新，把从实际出发和“三个有利于”作为改革的判断标准。主要体现在：充分尊重农民的首创精神，鼓励农民创业和创新，不断清除束缚农业、农村和农民发展中的“左”的思想和政策体制障碍，不断总结、提炼和推广基层创造的改革和发展经验，并不断把成功的经验转化为新的政策和法规。8、在改革的路径上，坚持循序渐进，把“摸着石头过河”和“允许试验”作为改革的探进器。中国的改革既没有先例，又不能照搬西方国家模式，只能在实践中不断探索。渐进式的、与时俱进的改革是一条可行的路子。实践中，我们的改革正是走了一条从农村到城市，从微观到宏观，从经济体制到政治文化社会各个领域

14、的体制，从点的试验到面的推广，一直到以消除城乡二元结构为重点的城乡经济社会政治各个层面的综合配套改革。在渐进式的改革进程中，不断拓宽改革的领域、不断丰富改革的内涵、不断深化改革的层次，改革、发展和稳定的三者关系在实践中日趋协调。9、在改革的激励上，坚持利益驱动，把合理的利益诉求作为改革的动力源。率先推进效率优先兼顾公平的分配制度改革，从低效率的平均主义分配制度转到以按劳分配为主体、多种生产要素参与分配的分配制度。鼓励一部分人、一部分地区先富起来，与此同时，积极倡导先富带后富，探索效率与公平有机结合、稳步迈向共同富裕的新举措和新路子。10、在改革的推动上，坚持群众路线，把上下联动、互动共进作为改

15、革的推进力。努力做到中央的改革部署与广大群众的改革意愿相一致，党政干部与广大群众互动互促，着力形成全党全社会不断深化改革的共识与合力。各级领导干部不断解放思想，以“三个有利于”为标准，尊重、鼓励、支持、引导农民的创新创业活动，调动方方面面投身改革的积极性，充分显示党和政府对改革的领导推动作用。三、当前“三农”发展面临的问题与挑战30年的农村改革与发展，为我国的改革与发展做出了巨大的贡献。中国的改革源于农村的改革，中国的发展源于“三农”的发展，农村的改革发展成为推动中国发展最强大的动力。但与此同时，“三农”为中国的高速增长也付出了巨大的代价。两亿多的农村劳动力转变成为从事二三产业的廉价农民工，几

16、亿亩的农民集体所有的土地被廉价征用。廉价的农民工、廉价的土地和廉价的环境这三大红利贡献是中国成为世界制造工厂和经济高速增长的最重要的因素，但广大的农民工却没能享受到平等的企业职工权利，大量的失地农民没能分享到相应的土地增值利益，大范围的农村生态环境被严重污染。从纵向看，改革开放以来，尽管我国“三农”发生了翻天覆地的变化，农民生活实现了从温饱到基本小康的转变，取得了举世瞩目的成就；但是从横向看，我国“三农”问题依然很严峻。农村依旧落后于城市；城乡居民收入差距不仅没有缩小，而且在不断的扩大；农民还未能享受到平等的公民待遇、劳动权益、土地权益和财产权益；农业是弱质产业、农村是落后社区、农民是弱势群体

17、的问题还没有得到根本的解决。“三农”问题并没有因我国经济的高速增长而缓解，在许多方面反而是更加尖锐了。不仅如此，我国当前宏观经济社会发展所面临的种种问题和困难，实际上也都与“三农”问题直接关联。比如，内需不足就与农民群体低收入、低消费、农村社会保障不健全直接相关。又如，国际贸易频繁遭遇技术壁垒和反倾销、粗放型增长方式难以改变等问题，也与2亿多农民工长期廉价、社会保障普遍缺失等问题有直接的关联。再如，土地征用和使用上的大量违法行为和浪费行为，也与农民土地权益的缺失和土地制度改革的滞后有直接的关系。总而言之，当前经济社会上发生的重大问题或潜在的问题，都与“三农”问题没有根本解决好有关，“三农”问题

18、仍然是全党工作的重中之重、难中之难、急中之急。四、深化改革的对策建议下一步的改革应该在认真总结30年改革成功经验的基础上，针对现实中存在的各种紧迫问题，进一步解放思想，进行总体设计，着力推进。深化改革还是要把形成城乡经济社会发展一体化的新格局作为主攻方向，以尽快消除城乡二元经济社会结构；改革的核心是还权于民、用权于民，真正给农民平等的公民权利、财产权利、劳动权益和土地权益，实现农民自由、全面的发展。(一)深化农业发展体制改革1、深化农业经营体制和农地制度改革，建立与现代农业发展相适应的新型农业双层经营体制。有必要对农业双层经营体制和农业产业化经营机制进行有效的改造对接，把现行的家庭承包经营为基

19、础的双层经营体制改革提升为以专业化、规模化、农庄化的家庭经营为基础，并与专业合作社和农业龙头企业的经营服务相结合的新型农业双层经营体制。建立新型农业双层经营体制，一方面，要把农业家庭经营作为农业基本生产形式，把专业化生产、规模化经营、企业化管理的家庭农庄作为现代农业的生产主体，通过转移农业劳动力和推进农民市民化，促进土地使用权的流转和集中，致力于逐步减少从事农业的农户和农业劳动者的数量，使专业农户成为专业化、规模化的家庭农庄，成为现代农业生产主体和新型农业双层经营体制的基础。另一方面，要大力引导家庭农庄(专业大户)在自愿的基础上组建农民专业合作社，也可以引导农业龙头企业与生产基地的家庭农庄(专

20、业大户)组建专业合作社，从而形成家庭农庄的生产与农民专业合作社和龙头企业的统一经营服务相结合的新型农业双层经营体制，提高农业产业化经营水平和农民的组织化程度。建立新型农业双层经营体制还需要深化农地制度改革。改革的重点是把30年不变的农地承包制时间同邓小平同志关于社会主义初级阶段至少100年相衔接，即把现行的30年农地承包期延长到100年不变，明确赋予农户100年的土地承包经营权。同时加快农地使用权的市场化和农地转用权的法制化，让农户拥有对农地的承包经营权和完整的财产物权。建立政府管理下的土地使用权流转交易市场，允许和鼓励农户之间按照自愿、依法、有偿、有时的原则转让土地使用权，促进农地向专业大户

21、和种田能手集中，逐步使规模经营的家庭农庄成为现代农业生产主体。也可以采取土地入股、组建股份合作社和股份公司的形式，推动农业规模经营。同时，强化政府对农地流转和转用的依法管理，促进农地市场化流转，确保农地农用、不得随意转为非农建设用地，还要对承包农地的常年性抛荒进行依法处罚，促使长期不经营农地的农户把农地流转出去。此外，要完善对农民专业合作社的优惠政策，要给与其比一般的农业龙头企业更加优惠的政策。对专业合作社从事农产品加工贸易给予免税或减税，使农业生产者通过合作社能真正享受到加工贸易的增值利益，进而引导专业大户、家庭农庄走合作发展的路子。促进一部分农民转入二、三产业开拓生产门路，一部分农民就地当

22、农业工人，使农民既有承包土地转让好处，又能根据自己能力开拓就业。另外，要按照建立与现代农业发展相适应的新型农业双层经营体制的方向，深化农村供销社和信用社的改革。把农村供销合作社改革成为农业产供销合作联合社和农民专业合作社的联合社。要允许有条件的农民专业合作组织和改制后的供销社开展合作信用保险业务，参股和兴办农业合作银行。农村信用社改革要坚持合作制的方向，不应该急于把信用社改成股份制的民营银行。要促进现有的供销合作社、信用社与专业合作社进行有效整合，成为农民自我服务、走向全国和世界市场的最重要的组织载体。2，深化农业科技体制改革，建立农科教、产学研一体化的新型农技推广体系。要进一步改革农技推广体

23、制与体系，对涉农院校、农业科研机构与地方政府部门的农技推广组织进行有效的力量整合，形成政府指导下以农民专业合作社为载体、“农科教”相结合、“产学研”一体化的农技推广体制与体系，建立专业化和区域性的综合农技推广服务中心和现代农业示范与辐射基地。同时促进政事分开，各级行政部门的技术推广任务、项目经费要相应地整合到新的农业科研推广体系中去，使科研经费真正集中用于农业科技。3，深化农产品流通体制改革，形成开放、统一、高效的农产品市场物流体系和农业地区分工协作机制。要坚持农业区域化与市场化的方向，无论是粮棉油等重要农产品还是其它农产品，都要坚持放开生产经营和流通，都要让农民自主安排生产、自由出售农产品。

24、同时，为了保障国家安全，政府应制定优惠政策，建立粮、油等主产基地和产业带，鼓励专业合作社生产国家安全需要的粮油农产品。国家要鼓励产销两地开展对接，达到产地积极生产，销地积极收购，确保粮油安全。要积极引导社会力量参与农业专业合作社开展跨区域的农业产业化经营，提高全国的农业综合生产能力和农业开发能力，促进欠发达地区农民增收致富、安居乐业。国家财政要致力于建设和培育全国统一、开放、高效、多层次的农产品市场和物流网络。要建立农资价格与农产品价格挂钩的价格调控机制，使国家政策性补助真正落到农民腰包。4、深化农业行政管理体制改革，建立贸工农一体化的行政管理机构和支农政策体系。要按照农林牧副渔、产加销、贸工

25、农一体化管理的要求，整合现有的涉农行政机构，充分发挥其行政效能。尽快建立完善经常性的公平投入机制和突发性问题应对机制相结合的投入体制，以法律法规保障农业的基础地位和有效投入，同时又要充分发挥市场机制的激励作用，形成多种形式、多种途径的“以工促农、以城带乡”的长效机制。要全面建立农业政策性贷款和政策性保险制度。最可行的办法：一是由农村信用社来承担此责任；二是国家控股为主的银行必须有一定额度给农业贷款，国家给与一定的风险补偿政策，作为不良资产核销。建立工业反哺农业、城市带动农村的有效机制和途径。最重要的是要解决好农业劳动力向工业、城市转移就业和资金向农业转移的问题。要按照发展农业必须减少农民、转移

26、农民、提高农民的要求，加快减少农业劳动者的数量，提高农业劳动者的素质。各级政府要创造条件，让进城农民安居乐业。要下决心改革户籍管理制度，让农民获得自由迁徙权利，平等享受公民待遇。同时，要把发展乡镇企业、民营经济和小城镇放在更加突出的位置，搞好中心镇建设规划和乡镇企业功能区的规划，让他们成为转移农村劳动力和农村人口的有效载体。要大力推进在城镇建设经济实用房和廉租房，鼓励农户全家搬迁到中小城镇安居乐业。另一方面要抓好中心村的规划建设，促进零星村向中心村集聚，发展多种经营的特色村域经济。(二)深化非农建设用地制度改革1、深化征地制度改革。具体改革思路是：一是改变地方政府卖地财政的状况，遏制卖地增收的

27、冲动。地方政府要退出直接的征地环节，由土地管理部门建立专门的征地机构和建设用地市场，建设用地买卖双方直接进入市场进行交易。涉及到征用农地的必须按项目进行农地转用和征用的计划审批，征地补偿价格要落实区片综合价，在同一区域内不管什么用途，都要按相同的区片综合价定价。定价的基本原则是让农民共享农地转用增值的利益，提高对农民的补偿标准，为失地农民搞好基本养老保障。对所有征地，都要实行农民代表参与的公开招标出让。二是落实中央提出的国家土地出让金收益主要用于农村的政策，使土地出让金收益成为社会主义新农村建设的重要资金来源。要明确土地出让金收益应包括农业用地转为非农建设用地、工业用地的招标出让和工业用地转为

28、商业用地的增值收益，并明确规定偏农的分配比例，并且建立专项制度进行检查监督。2、深化农村非农建设用地制度改革。要抓紧制定农民集体所有的非农建设用地市场化开发利用的政策和法规。在服从政府村镇建设规划和依法办理农地转用审批手续的前提下，要允许农民集体经济组织在村镇范围内、市场化开发利用非农建设用地，发展农村二三产业和集体物业经济，并明确集体所有土地上的所有房产设施都可以核发与国有土地上的房产设施一样的权证，一样可以抵押和买卖。特别是在城中村和城郊村，应允许其利用村庄建设用地建设多层高层的民工公寓，这实际上是建造集体的廉租房，既可解决农民工在城镇安居的问题，又可以为失地农民创造物业管理的就业机会。3、深化农民宅基地制度改革。第一，要对物权法中的有关规定做出修改，明确农民建在宅基地上的住房应该有同市民私宅同样的财产权利，核发房地产权证，允许自主买卖和银行抵押。超过规定面积的应加重土地占用税。第二，明确农户宅基地指标可以在镇域或县域范围内有偿折价和异地置换使用，即符合“一户一宅”新建住宅条件的农民可以带宅基地指标到相关部门办理异地建房手续，有条件的农户也可带宅基地指标到县城或中心镇换购一套经济适用房。政府要把这些进城农民的住房建设纳入当地经济适用房的建设规划，这样做既