城市生活垃圾处理事业改革方案

1、城市生活垃圾处理事业改革方案垃圾处理市场化随着经济发展和人民生活水平的提高、消费产品的极大丰富，使得生活垃圾的种类也飞速增长，各种材质的垃圾不仅给垃圾处理技术来很大挑战，也给政府的公共服务能力带来很大压力，且管理体制僵化。为了更好的改善城市环境卫生质量，笔者小组提出城市垃圾处理市场化方案，即在垃圾处理服务供给领域引入市场竞争机制，将原来由政府承担的部分公共职能让渡给市场，在服务的直接提供方面减少政府的作用，增加社会其他机构作用，以达到提升公共服务质量的目的。一、市场化方案可行性分析1、必要性我国主管城市生活垃圾处理的归口部门是建设部，各个城市由市政府领导下的城建环卫部门主管垃圾的清运、处理等工

2、作，垃圾清运处理过程的管理、运行、监督基本是由一家完成，政企不分，政事不分。现有的体制不能形成有效的监督和竞争机制，造成一定的垄断经营；且使得市容环境卫生管理队伍庞杂，遇到问题相互扯皮，未能将人力、物力、财力用到关键地方，不利于对城市生活垃圾的管理。且城市环境卫生作为一项公益事业，完全由国家负担，成为政府部门的沉重包袱，缺少资金来源，完全依赖于市长是否重视，造成城市垃圾收运机械及辅助生产设备陈旧，机械化作业水平低，设备不足，工人作业条件差，劳动强度高，生产效率低。2、优势国外在城市生活垃圾处理市场化方面进行了许多有益的探索和尝试，积累了不少经验，为我国城市生活垃圾处理市场化的进行提供了丰富且有

3、益的借鉴。目前许多国内的城市如深圳、上海等，成为我国城市生活垃圾处理市场化改革的先驱，将环卫服务企业化、社会化。深圳市环卫体制改革提供了一个值得借鉴的成功案例，深圳市于1984年率先成立了全国第一家专业清洁公司，对社会进行全方位有偿服务。而后，随着清洁市场的形成和发展，深圳市先后有40家国营、集体、合资、个体清洁公司应运而生。打破过去由政府统包统揽的“单打一”格局，大大减轻了政府财政负担。3、劣势垃圾处理市场化在我国大部分城市尚属一个新兴的概念,认可、接受程度尚不够高。且由于我们在社会经济体制、运行机制,以及政策、法规、管理等方面还存在多种不足和障碍,对实行垃圾处理市场化造成限制。因此,我们的

4、政府必须进一步在理论和实践中作深入的研究,加快政府职能社会化转变，建立和完善城市生活垃圾处理的行政干预体系，明确主体的权利地位以及发挥舆论的监督，宣传作用等，使垃圾处理产业的巨大潜在市场转换成为现实的市场,实现垃圾处理的市场化。二、市场化方案下的三个子方案（三种市场化模式）1、BOT模式（1）方案陈述即以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设有关垃圾处理的一系列基础设施并对其及相应的产品与服务进行管理和经营。政府对该私人机构提供的垃圾处理服务的质量和价格可以有所要求和限制，但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担

5、。当特许期限结束时，私人机构按约定将其建立、发展的垃圾处理的一系列设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。（2）可行性分析优点：对政府而言，BOT项目最大的吸引力在于，它可以融通社会资金来建设环境基础设施，减轻政府财政压力。政府对项目的支付不再是一次性巨额财政投入，而是通过出让“特许经营权”，用垃圾费（以及少量财政预算）分期支付给投资者。对企业而言，由于有垃圾处理费做担保，所以BOT项目具有风险低、投资回报稳定的优势。对社会而言，由于民营企业的介入，可以提高垃圾处理效率，降低投资和运营成本。缺陷：BOT模式也具有一定的风险隐患。政府面临的风险主要有：一是当政府对垃圾处理基础设施的市场潜

6、力和价格趋势把握不清时，可能对投资者盲目承诺较高的投资回报率，加大居民和政府负担。二是如果政府规划滞后和监管不力，容易造成民营企业的不规范参与和竞争，导致城市环境服务供给的不公平和无序问题，严重时，可能使政府丧失垃圾处理事业的控制权。三是承包商延误工期，投资超支，筹资困难；承包商破产或不可抗力终止合同，造成垃圾处理的基础设施不能如期建成并投入使用。四是少数不具备资金和技术实力的企业，为在建设期获取巨额收入，不顾建设质量和建成后的运行状况，采用不成熟的工艺和设备，把设施的运营风险全部留给项目本身，实际上是留给了政府。  项目公司面临的风险主要有：一是政府不讲信誉和政策不稳定，它是民营企

7、业介入环境基础设施领域的最大障碍和风险。二是项目设计和建设中的风险，包括项目设计缺陷、建设延误、超支和贷款利率的变动。三是项目投产后的经营风险，包括项目特有技术风险和价格风险等。  对于BOT这种高风险的融资方式，在监管体制不健全的条件下要慎用，不然会导致反效果。2、TOT模式（1）方案陈述即政府部门或国有企业将现有的、建设好的垃圾处理厂、垃圾拖运车等一系列垃圾处理设备或项目及人员以一定期限的特许经营权和产权，通过公开投标的方式有偿转让给投资者，中标的投资者对其进行独立自主的运营管理，且全权享有经营过程中所带来的收益，同时承担经营中出现的亏损及相关责任。双方合约期满之后，投资人再将现

8、有的一系列垃圾处理设备与项目交还政府部门。（2）可行性分析从本质上看，TOT模式是政府将垃圾处理基础设施租赁给民营企业的一种方式，租赁企业一次性向政府支付租金。通过TOT模式，政府可以回收设施建设资金，同时解决了运营问题。政府部门或原企业将项目移交出去后,能够取得一定资金,用以再建设其他项目。因此通过TOT模式引进私人资本,可以减少政府财政压力,同时可以提高基础设施运营管理效率。对于项目公司而言，由于其受让的是已建成且能正常运营的项目，不需承担建设期的风险，尽管投资回报率会略低于BOT模式，但对投资者仍有较大吸引力。而且TOT方式与BOT方式相比，TOT融资方式只涉及经营权转让,不存在产权、股

9、权之争;有利于盘活国有资产存量,为新建基础设施筹集资金,加快基础设施建设步伐;有利于提高基础设施的技术管理水平,加快城市现代化的步伐。TOT模式的缺陷在于：TOT模式在将已建成的基础设施移交给民营企业，移交的过程实质就是把该项的产权和经营权买断给投资商。因此，要对基础设施进行合理估价，若估价过低，会造成国有资产的流失；估价过高，会影响投资者的积极性。TOT模式的缺陷是难以对基础设施进行正确合理的估价。此外，TOT容易形成垄断经营，投资商直接和间接地提高价格，加重消费者负担，投资商在对基础设施经营管理期，为了获得更高的利益，不会将过多资金用于基础设施的维护和设备的更新，这也就加重了基础设施的老化

10、。TOT模式在一段时期内会存在着政府对项目经营的监管空白，对于垃圾处理这一服务性的公共事业，政府在空白期要承担服务失效的风险，因此，政府在采用这一方式的时候要充分考量其社会风险性和预防措施。3、企业化改制模式（1）方案陈述即对生活垃圾处理设施运营和生活垃圾清运的事业单位，全面实行企业化改制，使其成为股份制企业，改“国”姓为“私”姓。具体的，在管理机制上，实行政企分开、政事分开，逐步转向由政府将道路清扫、垃圾清运、公厕管理、垃圾处理厂发包给管理公司、单位承包。政府重点抓好宏观管理，在政策法规上扶持，质量标准上指导，检查考核上把关，奖励惩罚上制约。各清洁服务单位面向市场、面向社会，增加自我能力，完

11、善多种形式的承包责任制，在注重经济效益的同时，提高服务质量，拓宽服务范围，满足社会对不同服务的需要。即形成由环保部门监督、环卫部门管理、专业公司提供社会化服务的管理模式，建立与社会主义市场经济相适应的城市垃圾管理体系。（2）可行性分析与传统的事业单位运营体制相比，企业化改制是通过引进市场管理机制来降低设施运营成本，提高运营效率，减轻政府运营的财政负担，并且有利于改善服务质量。但是，改制并不能减轻政府在筹措设施建设资金方面的压力。  与其他市场化模式相比，企业化改制是一种较稳妥和渐进的市场化方式。在我国城市污水和垃圾处理设施由事业单位运营体制一统天下的情况下，企业化改制应成为我国推进市

12、场化的突破口和主要任务。对于这一点，国家计委、建设部和国家环保总局于2002年9月共同发布的关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见（以下简称意见）明确提出：“现有从事城市污水、垃圾处理运营的事业单位，要在清产核资、明晰产权的基础上，按公司法改制成独立的企业法人。暂不具备改制条件的，可采用目标管理的方式，与政府部门签订委托经营合同，提供污水、垃圾处理的经营业务。” 在我国现有的经济、法律和社会条件下，温和的企业改制是较为完善的一种垃圾处理市场化改革方案，也是应用最广的一种方式。综上所述，鉴于我国的市场经济体制还不完善，缺乏事业单位高度市场化经营的法律环境，因此，在垃圾处理事业市场化

13、改革探索的现阶段，我们选择的是第三个方案，通过稳健的企业化改制来达到市场化经营目的，并逐步推进。三、相关政策、法规的完备1、针对垃圾处理服务提供者（1）实行市场化、企业化建设、运营和管理的城市生活垃圾收运、处理基础设施，免征土地占用税。（2）从事城市生活垃圾收运、处理设施的专业化运营和管理的企业，其经营性活动免征所得税和营业税。（3）政府每年向从事城市生活垃圾收运、处理设施的专业化运营和管理的企业给予一定的专项资金用于开发、引进先进的生活垃圾收运、处理先进技术。 2、针对垃圾处理服务享受者即城镇居民征收定量垃圾处理费。之前我国对城镇居民也进行了垃圾处理费的征收，不过其对每个人所征收的费用都一样，大部分城市为每月3元。这对于提高居民环保意识、约束自身行为没有起到应有的作用，且这种毫无区别的收费标准也不适应市场化的发展需求，应做到谁污染谁缴费，谁污染多谁多缴费。故此，之前的收费标准应被淘汰，取而代之以定量垃圾处理费，即根据每家每户所产生的垃圾的量及种类来进行收费。我们人类所面临的是有限的资源与无限增长的人口的矛盾,矛盾的