失地农民问题当前统筹城乡发展需要解决的突出问题

1、失地农民问题：当前统筹城乡发展需要解决的突出问题张强一、“农民失地”是工业化和城市化中不可避免的现象，但是“失地农民问题”迫切需要得到解决最近10年来，北京郊区失地农民问题特别突出。出现“农民失地”并不奇怪，农民在失地后得不到合理安排，出现“失地农民问题”失地农民涉及区域范围，已经从近郊向远郊延伸。上世纪90年代，近郊是全市建设发展最快的地区，积累的问题较多，暴露出的矛盾也很多；最近几年，随着中心市区、卫星城、小城镇以及开发区等建设的扩展，近郊出现的一系列问题在远郊的卫星城、小城镇以及乡村地区凸显出来。由于远郊区县经济实力和地方两级政府对失地农民的补偿能力相对更弱，所以潜藏的矛盾可能比近郊还要

2、突出。根据对通州区卫星城及周边三镇调查，19992002年农用地总面积减少32.1，其中国家占地占22.7，集体建设用地占77.3。在3镇101个行政村中，涉及占地的有37个村，有的镇村村都有占地，其中14以上没有稳定的就业方式。从近年来群众上访所反映的问题看，与土地利益有关的问题是农民群众上访的主题。2001年到2003年上半年，全市农村群众以集体形式上访的上万人次，平均每批33人之多。农村群众反映的问题中，与土地利益有关的约占上访批次的52和人次的63。这就反映出，第一，土地作为农民的命根子，对在二元结构下长期受到剥夺、面临“被动城市化”只剩下最后一道“防线”的农民，有着何等的重要性。第二

3、，农民对现行的办法不满意，又没有表达愿望的通道。第三，农民的自我维权意识增强了，不合理地占用农民的土地，农民就会上访告状。从发展趋势看，近年来各类建设项目征占地总量逐年增大。2000年以前，每年用地在10001500公顷之间；2000年以后，每年增加到4000公顷以上；预计到2007年之前每年还要增加5000公顷左右。按照这个预计的规模和19982003年上半年征(占)地中耕地面积的比重(约为45)计算，2004年到2008年，还要征占农地1万公顷以上；也就是说，如果按照目前农民人均耕地1.05亩计算，今后四五年还将至少有1213万农民失去土地。一部分农民失地是郊区工业化和城市化进程中必然出现

4、的现象，但是如果处理不当，就容易造成失地农民陷入“务农无土地，上班无岗位，失业无保障”的困境，引发越来越多的社会矛盾，严重地影响首都的社会稳定和政治稳定，阻碍工业化和城市化发展。同时，由于最近10年来欠账很多，矛盾比较突出，现在解决问题的难度和成本可能很大；但是如果现在不抓紧解决，将来后患更严重。因此，解决失地农民问题已到刻不容缓的地步。二、“失地农民问题”在低层次上统筹难以解决在解决失地农民问题方面，各级政府都出台过一批政策措施。但目前各种解决办法都存在着一定问题，归结起来，共性问题是：1.征占农民土地的过程中，集体经济组织和农民群众的经济利益受到不可抗因素的严重侵犯。一是对征地的范围缺乏严

5、格控制，占用农民土地进行营利性建设大多没有发挥市场机制对于调节土地价格的作用，营利性事业低价征占农民土地所带来的高额回报分配不到失地农民的手中；而在实施规划的过程中，农民又基本上没有合法权利利用属于自己的土地进行开发建设。因此造成农民利益大量流失。二是部分城市道路、公益性事业等城市建设项目占用农村集体土地，没有按照有关法规给集体经济组织以经济补偿，或者在土地征占中拖欠、截留给农村和农民的补偿费。三是绿化隔离带建设无偿征占农村集体土地，一批乡镇企业被关停，集体资产受到严重损失，除少数村可利用绿化隔离带建设有关政策进行旧村改造而受益以外，大部分地区都不允许农民集体经济组织开发属于自己的土地。对于乡

6、镇企业拆迁补偿的标准明显低于城市拆迁补偿标准；在一个乡镇内甚至出现三四个不同的拆迁补偿标准，农民很难接受。四是征占农民土地所造成的问题和矛盾，许多都下放到乡村自行消化，增加了基层和集体的经济负担。有的区划到绿化隔离地区的村级支出中，35以上要用于劳动力安置、自谋职业人员的补偿等支出。同时，村集体为了失地农民生活和农村的稳定，大多采取发放退休养老金、口粮钱的办法，发放多少均因村而异，其间差别很大，容易造成失地农民心理失衡。应当说，绿化隔离地区建设为改善首都城市的生态、景观环境带来了巨大的社会效益，但如何让为此付出了巨大代价的农民得到回报，是亟待提高认识和彻底解决的问题。2.部分农民失地后未得到妥

7、善处置，收入水平下降，生活比较困难。集体土地被征占前，其功能至少包括家庭承包经营的农业生产用地、二三产业生产用地和宅基地。对于农民家庭来说，土地是基本的生产资料、基本的保障手段和基本的生存条件；对于农民群体来说，土地还包含社区集体的公共利益。农民失去了土地，就等于失去了基本的生产资料、保障手段、生存条件乃至一部分社区集体公共利益。因此，对于失地农民至少要从就业、保障、居住、社区公共利益等几方面考虑安排。失地农民面临的就业问题。目前农民失地后的出路主要有三：一是由征地单位安置，二是由原集体经济组织安置，三是领取安置补助费后自谋职业。现在，转居转工政策不落实，存在土地被征占、农民仍然留在农村的现象

8、；农民即使被安置到城市企业后，由于多种原因，往往成为“优先”下岗的对象；乡镇企业经过重组改制，或者被拆迁，吸纳本地农村劳动力的能力减低；自谋职业的农民领取安置费以后，难以就业，处于失业状态。据市统计局对顺义、大兴两区六镇百户失地农民的调查显示，有20.8的农民成为“三无”人员，有近六成农户收入下降。总体看，目前农村劳动力向非农产业转移活动缺乏有组织的引导和安排，绝大部分属于自发流动。这是需要引起各级政府重视的现象。失地农民面临的社会保障问题。一是转工人员与安置单位签定无固定期合同，转工人员一旦离开单位就不享受基本养老保险，得不到根本保障。二是自谋职业人员参加社会保险少，领取的一次补偿金花完了，

9、现在无事可做，生活受影响，回过来又向政府要保障。三是在小城镇建设中失地的农民，有的已经转非，有的尚未转非，但是都没有转工，因此没有被纳入社会保险范围的办法，出现了社会保险断层，这一部分人员的社会保障问题十分突出。失地农民面临的生活问题。当前，为了腾出更多土地，对于失地农民的居住往往采取“上楼”的办法。许多村镇正在探索让农民群众感到合理的做法。有的由村集体加以补助，有的给上楼农民多一些房间或面积以便继续获得租赁收入。问题主要是：第一，目前城乡结合部地区的许多农民对于搬迁上楼心存顾虑，一是“上楼”往往就意味着“失地”，当地二三产业就业机会不足，看不到上楼后从哪里得到收入；二是农民(尤其是远郊的农民

10、)收入低，目前有“上得起楼，住不起楼”的担心。第二，城乡结合部地区大市政条件差，历史“欠债”太多，现在要搞好基础设施就要大的投资，而没有大投资就难以配套建设，因此有的地方就出现了楼房没有下水这样的“鬼楼”现象。第三，许多地区盖了楼却解决不了房屋产权问题，无法长期维护业主利益。第四，社会上对农民取得房产租赁收入存在不正确的观念，过去斥之为“吃瓦片”，认为它是不正当行为。失地对农民收入造成了影响。农民的收入很大一部分来自于对土地的经营，失地于对农民收入的影响极大。2003年，在北京市农民的纯收入中，直接来自土地经营的收入(包括家庭经营和财产性收入)占收入总额的34。其中租金、土地征用及拆迁补偿等财

11、产性收入610元，占收入总额的9.4。当年出现的农民收入增长速度首次超过城镇居民收入增长速度的重要原因之一，是农民的财产性收入增长幅度大，对收入增长的贡献率是23.4，拉动收入增长2个百分点以上。近郊财产性收入的比重更大，有的区占到农民纯收入20以上。因此，对失地农民的合理补偿和妥善安排，对于增加农民收入具有重要的现实意义。失地除了对农民家庭收入的影响，还有对乡村经济的影响。目前乡村集体经济对稳定失地农民的生活起着不可忽视的重要作用。乡村基层出了问题，将会导致基础不稳。因此，这个层次上存在着的隐患，也是特别应当引起注意的。比如，在乡村集体经济实力较强的朝阳区，由于大量占耕地、拆企业，农村劳动力

12、失去正常的就业岗位，只得由村集体经济补助，造成村集体经济减收增支，财务状况恶化。20002002年，村级因绿化减收累计1.35亿元，增支2.12亿元(其中绿化费用8618万元，安置劳动力支出7385万元)；绿化隔离地区80个村有21个村收不抵支，17个村集体净资产减少。截止到2003年6月30日，这80个村因绿化导致13191人失业，其中8506人超需要安置在集体单位(仅绿化队就多安置3231人)，还有五千人没有安置，而且有约1800名自谋职业人员回流。20002002年，这些村收入年增10，支出年增23，最近几年可能出现总体上收不抵支的情况。上述问题很可能会在未来几年引发更为严重的后果。三、

13、产生“失地农民问题”的根本原因，是保护农民土地权益的政策和制度存在着严重缺陷目前因失地而造成的群众上访现象层出不穷，塞而不止，甚至有愈演愈烈之势；各级、各部门对上级出台的一些政策也普遍存在意见，有些问题长期悬而未决。这就表明，现行的政策和制度存在着带有普遍性的、重大的缺陷，需要加以调整和完善。一是各级政府普遍对于目前仍然实施而未及时修改的1993年16号令意见很大。二是目前就业和用工、保障和福利等制度城乡差别很大。乡村缺少富余劳动力的就业服务体系，企业用工歧视农民工，对农民各种保障的社会统筹层次低、给付水平低、覆盖率低。三是土地征占的管理制度存在不利于农民的明显缺陷。特别是在实践中对保障农民利

14、益比较有效的做法，比如农用土地流转为建设用地的做法，与现行的法律法规存在冲突。四是绿化隔离地区建设的用地补偿机制不完善，给农民养护绿地造成相当负担，区、乡镇、村干部和群众反映越来越强烈。五是缺乏保障失地农民利益的强有力的机制。目前，失地补偿“补不补”、“补多少”、“怎样补”，都是由“上面”说了算，农民群众缺乏表达意愿、反映情况的渠道。许多群众意见积压在下面难以得到有效解决，中间层次处于对上、对下“两难”境地，容易迫使农民群众“有理的意见”用“无理的方式”来表达，引发农民群众与政府之间的冲突。六是对于解决农村和农民问题的投入不足。国家对于农村建设的投入偏少，已经是公认的问题。就征占土地来看表现在

15、，一是现行的征地补偿费过低。二是农村地区各级行政组织运转、农村基础设施建设及许多公共品的供给等等，都缺乏按照城市体制的安排，这是造成层层截留现象的重要原因之一。可见，造成失地农民问题的根本原因是，在城乡二元结构下，征占集体所有制土地对农民的补偿、对农民的安置等等，都偏重于考虑城市的需要，忽视了农民的利益。解决失地农民问题，必须统筹城乡发展，统筹解决农民和土地向非农演变的城市化问题。四、要通过统筹城乡发展的途径解决“失地农民问题”，通过解决“失地农民问题”促进城乡协调发展解决失地农民问题，就是要在推进工业化和城市化的过程中，使原有集体土地被征占的农民得到合理补偿和安置，能够继续安居乐业。最低要求

16、是不降低失地农民的生活水平，在此基础上，要给他们改善生活质量创造有利的条件。1、加强土地管理，科学地做好规划，遏止占用农村集体土地过多、过快的现象。做到这一条，一方面要从法律和行政手段上加大控制力度，特别是加强惩治腐败。另一方面要充分运用市场经济的各种手段，大大地提升不合理占用土地的成本。2、各级政府在实施大的征地项目时，要把妥善解决失地农民利益问题放在重要位置加以考虑。要从政治上、思想上、制度上把解决农民的失地问题作为实现首都现代化进程中的一件大事来抓。从失地补偿、社会保障和救助、就业及培训等多方面，考虑解决失地农民问题。决不因农业经济地位在城市经济总量中不高，而轻视农民问题的重要性；决不因

17、城市发展建设资金不足，而继续剥夺农民的利益。要把实施现代化、工业化、城市化大战略中妥善解决失地农民的办法，作为专门问题来研究和解决，要有安排，有机构，有措施。3、解决失地农民问题应当落实“五个统筹”，确立发达地区要逐步实现城乡一体化的指导思想，逐步实现农村集体土地的减少与农民数量的减少相协调，加快把失地农民纳入城市社会服务体系的步伐。要推进城乡空间规划布局的一体化，加强城镇体系和乡村建设的规划；要推进产业发展的一体化，引导实现“劳动力向发达地区转移，引导产业向欠发达地区转移”这两个转移；要推进基础设施建设的一体化，引导城市基础设施积极地向农村延伸；要推进社会事业和社会保障的一体化，逐步形成农村

18、医疗保险、农民工养老保险、农村最低生活保障、孤寡老人赡养、农民子女义务教育保障等主要保障体系；要推进区域发展的一体化，以政府引导再分配向农村和欠发达地区倾斜，以市场经济的办法支持经济资源跨区域流动；要推进生态环境建设的一体化，通盘考虑水环境、大气环境、绿化建设、垃圾污水处理等方面，实现城乡可持续发展。过去长期得不到解决的问题，有些属于是当时统筹的层次偏低，当前迫切需要适当提升统筹层次。4、抓紧解决当前群众和基层反映比较强烈的问题。主要是：统筹解决城乡土地资源配置的机制，严格规范征地行为，尊重和保护集体土地的权益，杜绝“谁想占地就占地，谁想占哪块地就占哪块地，谁想卖多少钱就卖多少钱”的现象。调整

19、全市规划，特别是要下大气力搞好作为首都经济发展腹地的郊区产业发展规划，包括区县、乡镇和村的规划。调整绿化隔离地区建设政策，绿化带占地必须有补偿，要支付土地租金、劳务补偿，并给农民留地开发。此外，对过去曾因失地补偿安置不够合理而有不满情绪、不当行为被处罚的农民的案件，现在应当重新审视甚至予以清理。要让农民群众实实在在地感受到，十六大以来中央重视解决“三农”问题的“阳光”的温暖。5、把解决农民就业和保障问题纳入全市统筹社会经济发展的宏观目标，作为实现现代化的重要任务，加快推进全市统筹城乡社会就业和社会保障的步伐。能否适应城市化进程，把农村居民纳入社会就业和社会保障，是当前关系到农民能否平稳地进入城

20、市社会的一个关键环节，也是维护社会长治久安的一个重大任务。为此，要在户籍制度改革中，把配套的社会保障措施跟上。要多渠道地解决农村居民进入社会保障的资金来源，首先是市、区县政府要明确职责，有引导性、鼓励性投入；要有比较规范的办法引导农民参与；征占集体土地的补偿，要包含对失地农民的社会保障。要统筹解决城乡劳动力配置的机制，有组织地引导农村劳动力向非农产业转移。要按照多予、少取、放活的方针，大幅度增加对解决“三农”问题的投入。6、增强农民自我保护的能力。一是要积极推进农村集体经济产权制度改革，按照“土地变资产、社员做股东”的思路，通过股份制或股份合作制改革的办法，将城市化地区的产权制度由集体共有转变为社员按份共有，使农民在土地改变了农业的使用方式以后，能够继续凭借产权获得土地经营的收益；使新型集体经济组织能够继续成为地区经济发展和农民转非以后稳定就业的组织者。二是要积极发展新型的农民合作组织，给农民组织以合法地位，使农民能够有组织地发展产业，保护自身的利益。7、解决失地农民问题，根本上要靠发展经济，让农民参与工业化。城乡结合部地区当前应重视和支持农民发展