城乡统筹 构建农村社会保障体系的支点

1、中国农村观察城乡统筹 :构建农村社会保障体系的支点孙 洁(中国人民大学 劳动人事学院 收稿日期 2003-10-27作者简介 孙 洁 (1964, 女 , 博士研究生 , 副教授 , 研究方向为劳动人事与社会保障 。 摘 要 、 , 分层次 、 分类别 、 有步骤 、 分阶段地面向农民 、 非农化的城市农民工以及乡镇企业 (, 、 最低生活保障和社会保险为主要内容的社会保障制度 已成为大势所趋 , 关键词 ; 社会保障中图分类号 1 文献标识码 A 文章编号 1003-4307(2004 02-0073-04 中国是一个典型的农业大国 , 农业 、 农村 、 农民问题是中国经济社会发展的核心问

2、题 , 因为农民一 直是中国社会的主体 。 但是近年来在城市改革取得 较快发展 、 城镇职工社会保障制度框架初步建立起 来的同时 , “ 三农” 问题和由此产生的农村社会保障 建设滞后问题日益严重 。 本文将着重研究新的历史 时期农村社会保障制度建设中的城乡统筹和城乡整 合的有关问题 。一 、 我国城乡分离体制下的社会保障制度 11我国城乡分离体制的形成建国初期 , 由于面临着特定的历史条件 , 使我们 选择了优先发展重工业 、 迅速实现工业化的发展战 略 。 与此同时 , 由于不断增多的农民无节制地迁入 城市 , 给城市发展带来了严重的负面影响 , 加剧了城 市的就业压力 , 增加了城市生活

3、资料 、 住房和基础设 施供给的负担等 。 在这种情况下 , 国务院于 1958年 颁布了 中华人民共和国户口登记条例 , 明确将城 乡居民区分为农业户口和非农业户口两种不同的户 籍 , 并严格规定 , 没有城市管理当局的许可 , 农村人 口不得流入城市 , 农业户口不得转为非农业户口 , 从此城乡分离体制最终得以形成 , 中国二元经济结构 也在此时成型 。由于特殊的政治经济条件 , 我们走 的是一条与众不同的工业化道路 , 即在高度集中的 计划经济体制下 , 政府用行政干预手段将城乡分开 , 以牺牲农民利益为代价实现国家的工业化 。 其结果 是 , 不仅 “ 过多牺牲了农民的利益 , 大大削

4、弱了农业 资本积累 、 技术革新的实力 , 窒息了农业的发展后劲 。 ” (陶勇 ,2002 , 而且导致了延续至今的城乡有别 的社会保障体系的形成 。21我国城乡分离体制下的社会保障制度 首先 , 城乡割裂 , 不能有效对接 。 与二元经济结 构相对应 , 存在着二元社会保障结构 。已经初步建 立起来的城镇社会保障制度无法与尚处于初始状态 的农村社会保障制度有效衔接 。 其中最大的问题是 农村社会保障供给不足 。改革前 , 农村社会保障制 度缺位 , 改革中在农村有试点工作 , 但因财力的约束 又放弃了 。 从而导致目前城镇社会保障制度不仅对 进城务工的农民是封闭的 , 而且对广大的农村人口

5、 来讲更是可望不可及的 。其次 , 多元性和多层次性 。囿于我国目前反差37Mar. ,2004 甘肃理论学刊 2004年 3月程度逐渐加深的二元社会经济结构 , 以及不均衡的 生产力发展水平和经济发展状况 , 导致在城市与农 村中存在着城市非农业 、 乡村非农业和乡村农业等 多种成份 , 它们共同构成社会保障制度中的多元保 障对象 。 具体来说 , 除城镇企事业职工以外 , 农村中 务农的农村人口 、 失去土地的农村人口 、 乡镇企业和 小城镇中的从业人员以及近年来潮水般涌向城市的 农民工 , 他们在社会保障制度设计中处于不同的层 次和类别 , 对社会保障有着不同的实际需求 、 缴费能 力和

6、心理预期 。由此决定了我国正在建设中的统 一 、 完善和规范的社会保障制度具有多元性和多层 次性 , 在制度设计过程中不可避免地存在着复杂性 。 二 、 城乡统筹中构建农村社会保障制度的制约 因素首先 ,立 、 , , 严重影响了政策的稳 定和这项事业的发展 。如果这样的观念不改变 , 真 正实现城乡统筹发展经济 、 建立社会保障制度都是 无法实现的 。其次 , 财税制度方面的城乡统筹 , 即财政向农村 的转移支付 。 这既是城乡统筹概念中的一个重要组 成部分 , 也是农村社会保障特别是贫困地区农村社 会保障资金来源最基本的保证 。 在城乡统筹建设农 村社会保障制度过程中 , 如何把农村税费改

7、革与完 善农村公共财政体制作为一个整体来考虑 , 以加强 财政对农村经济 、 对农村社会保障事业的扶持力度 , 是我们要研究的一个重要问题 。 农村公共财政体制 存在的突出问题是 , 各种与经济发展相适应的公共 开支缺少相应的税收来源 。 政府已提出要调整各级 财政的支出结构 , 提高社会保障支出在财政支出中 的比例 (张左己 ,2000 。 但是 , 在逐渐加大的社会保 障投入中 , 有多大比例能用于农村人口 , 还很难说 。 目前城镇社会养老保障制度运行中已经形成 3万亿 元隐形债务 , 按照国家财政至少每年要拿出 1000亿 元的估算 , 大概要经过 30-40年才能还清 。 如果城 镇

8、社会保障的发展形势如此严峻 , 那么 , 城乡统筹构 建社会保障体系 、 发展农村社会保障事业的任务似 乎更加遥不可及 。第三 , 现行农村土地制度导致农民利益的流失 和保障权益的损伤 。土地是农民的安身立命之本 ,也是农民 “ 最终” 和天然的保障 。 现行农地制度存在 的主要缺陷是农民土地承包经营权的内涵尚不够充 分和明确 , 土地产权主体不清 , 农民通过承包获得的 土地权益尚缺乏有效的法律保障 。在实际生活中 , 尽管农民拿到了土地使用证 , 却无法阻止土地承包 的频繁调整和乡政府及村委会对土地使用权的硬性 转让 。 据有关部门粗略估计 , 改革开放以来国家通 过土地征用从农村转移出的

9、土地资产收益超过 2万 亿元 , 而这与我国农村土地产权制度的缺陷密切相 关 1。 同时 ,补偿 , , 对失地农民的 , 导致失地农 , 同时 , 成为 、 就业无岗 、 低保无份” 的 “三无” 人员 , 面 临着极大的社会风险 。第四 , 现行户籍制度 。我国农村的社会保障制 度建设与户籍制度改革相互牵制 。一方面 , 目前各 地户籍制度改革都有一个相同目的就是城镇化 , 希 望通过降低门槛 , 吸引农民进城 , 以期减少农民 、 “ 消灭” 农民 , 使农民 “ 等同于” 市民 ; 但另一方面 , 由于农 村社会保障制度建设的滞后 , 制约着户籍制度改革 。 对农民来说 , 他们最想得

10、到的 , 不仅仅是一张纸制的 市民身份 , 而是如何在就业 、 社保 、 孩子上学等方面 和城里人享受同样待遇 。长期的城乡壁垒 , 使 “户 口” 附着了太多的利益 , 承载了一个时代所赋予的太 多内容 。一个城市户口意味着教育 、 劳动 、 社会福 利 、 住房等经济权益 ; 而一个农村户口 , 其背后则有 承包土地作为支撑 。农民进城 , 意味着放弃原来附 着在户口下的土地 , 很多土地将 “农转非” 。如果不 能为农民设置周全的社会保障 , 或者说 , 户口的和土 地的 “ 农转非” 不能确保进城农民继承土地保障 , 那 么 , 正在推出的户籍改革措施 , 可能会由于农民反映 不热烈而

11、成为令人尴尬的 “ 一相情愿” 。三 、 城乡统筹中建设社会保障制度的有关问题 (一 我们应当明确 “ 城乡统筹” 在社会经济发展 过程中的科学内涵 。 笔者认为 , 城乡统筹 、 协调发展 对于目前我国社会经济发展和各项制度建设来说 , 是一种战略 , 一项原则 , 一个框架 , 一种格局和一个 机制 。 通过体制改革 、 政策调整和制度创新 , 来改变 和摒弃过去重城市 、 轻农村 , 挖农业 、 补工业 , 实行 “ 城乡分治” 的观念和做法 , 削弱并逐步消除城乡之 间的藩篱 , 整合城乡资源 , 从农业 、 农村和农民以外47的角度来研究问题 , 在制定国民经济发展计划 、 确定 国

12、民收入分配格局 、 研究重大经济政策的时候 , 把解 决好农业 、 农村和农民问题放在优先位置 , 加大对农 业的支持和保护 , 这才应该是 “城乡统筹” 在目前现 阶段全面建设小康社会过程中的实际内涵 。(二 由于社会保障制度建设天然地要受制于政 治 、 人口 、 国力 、 地区差别 、 传统保障制度 、 社会经济 结构变异 、 民族传统与历史文化等诸多因素的制约 , 因此 , 在城乡差别彻底消除之前 , 我们不可能建立完 全统一的社会保障制度 , 这既是发达国家社会保障 制度建设的经验教训 , 也是中国现实国情的选择 。 “ 城乡统筹 , 不是城乡统一 、 划一 , 而是整体的保障体 系

13、, 不同的保障水平 , 灵活的保障方式 , 多样化的保 障模式” (景天魁 ,2003 。同时 ,成 ,2002 。们的实际需要 ,的社会保障项目 , 、 有步骤 、 分层次 、 分类别地 建立适合农村基本状况的社会保障体系 。(三 城乡统筹完善农村社会保障制度的总体思 路是 :从中国农村的实际出发 , 坚持城乡整合的政策 导向 , 坚持分阶段 、 逐步完善 , 以及立足地区差异 、 从 东向西梯度推进的建构原则 , 加大政府对农村社会 保障的投入力度 , 优先解决农民的基本生活保障问 题 , 建立多层次的农村社会保障体系 , 逐步缩小城乡 社会保障水平的差距 , 用大约 50年的时间 , 最

14、终建 立城乡一体化的社会保障体系 。实施过程主要包 括 :一是加快建立农村最低生活保障制度 。二是积 极建立多层次 、 多类型的农村医疗保障制度 。要将 建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度作为完善 农村医疗保障制度的重点 , 完善其他形式的农村合 作医疗制度 , 条件成熟的农村地区 , 也可以鼓励农民 参加商业医疗保险 。 三是要坚持家庭养老保障与社 会养老保险相结合的制度 , 逐步提高社会化养老的 程度 。 四是应按照农民工的实际需求 , 分阶段 、 分层 次 、 逐步建立社会保障制度 。四 、 城乡统筹 :建设农村社会保障体系(一 对于农村地区的广大农民来说 , 最急需的 是医疗保障 、

15、 老年保障及低收入保障 , 这就是人们常 说的 “ 生有所靠 、 病有所医 、 老有所养” 。因而 , 在农 村社会保障的各项制度建设中 , 应当重点加强的是 最低生活保障制度 、 医疗保险制度和养老保险制度的建设 。关于农村最低生活保障制度建设问题 。截止 2002年底 , 全国有 15个省 、 2037个县市面向农村贫 困人口建立了农村最低生活保障制度 , 已保对象 404万 , 约占农业人口 014%, 支出保障资金 8亿 元 。 2而来自中央扶贫办的统计数字表明 :全国实 际特贫人口约为 3000万 , 说明这项工作所面临的形 势还很严峻 。 目前 , 除了要科学地确定最低生活保 障标

16、准 、 对农村特困家庭进行全面排查以合理界定 最低生活保障对象以外 , , 农村低 保资金筹措难度很大 , 虽明确规定农, , 但在 , , 一些地 , 造成农民负担加重 。 同时 , 由 于缺乏相关的政策法规依据和约束手段 , 一些地方 存在着农村最低生活保障资金列而不支 、 列而少支 , 甚至有不列不支的现象 。另外 , 当前对到底由哪级 财政负责的问题 , 政策尚未具体明确 , 分担责任划分 不清也是致使这项制度在许多地方执行不力的一个 重要原因 。在农村医疗保险制度方面 , 积极建立多层次 、 多 类型的农村医疗保障制度 。 要将建立以大病统筹为 主的互助合作医疗制度作为完善农村医疗保

17、障制度 的重点 , 完善其他形式的农村合作医疗制度 , 条件成 熟的农村地区 , 也可以鼓励农民参加商业医疗保险 。 我们一方面要探索实行符合当地条件和农民意愿的 合作医疗保障方式 , 尤其可以探索实行民办公助的 集资型合作医疗保险方式 , 同时要合理补偿医疗费 用 。 本着 “ 以收定支 、 略有结余” 的原则 , 合理确定合 作医疗费用的补偿即报销比例 。对于农村务农人口的养老保险制度建设来说 , 我们不能照搬城镇职工养老保险 “统帐结合” 的做 法 , 应采取个人帐户储备积累 、 缴费确定型的模式 , 以强化农民的自我保障意识 , 调动农民参保的积极 性 , 适应农民就业多元化 、 流动

18、性大的发展趋势 。 同 时 , 在制度上避免政府承担无限责任的风险 。 (二 失地农民的社会保障制度 。近十多年来 , 随着城镇化进程的加快 , 因土地被征用 , 约有 2400万农民成为失地农民 , 在未来 10年中还将至少形成 2600万失地农民 (赵殿国 , 2003 。我们应当按照 “ 土地换保障” 的思路 , 一方面通过划地安置等方式 为失地农民创造就业空间和就业机会 , 另一方面 , 通 57过土地换保障等多元化的筹资方式 , 加快失地农民 社会保障制度的建立 。即国家在征用土地时 , 应从 集体的土地补偿费和个人的安置费中扣除一部分资 金 , 国家从土地的出让金中拿出一部分资金

19、, 为失地 农民建立养老保险基金 , 并根据失地农民的年龄建 立不同标准的个人帐户 。 以其他形式转让土地使用 权的 (如租用土地 、 土地入股等 , 也应从土地转让收 入中拿出一定比例建立失地农民养老保险个人帐 户 。(三 农民工的社会保障制度 。 城市农民工一方 面由于其农民的传统身份被阻隔在城镇社会保障制 度之外 , 另一方面他们已经离开土地和居住地多年 而成为事实上的城市居住人口 。 这决定了他们对社 会保障有着不同于农民 、需求 。 因而 ,设的可能 ,项目 。; 其次 , 有必要建 ; 再 次 , 有必要为农民工建立相应的社会救助制度 。 3 (四 面向乡镇企业从业人员和小城镇人口

20、的社 会保障制度 。 从目前城镇养老保险的筹资方式和给 付标准以及政府的责任看 , 政府 、 单位和个人都难以 承受 。 因此 , 小城镇农转非人员养老保险制度应采 取以个人帐户储备积累 、 缴费确定型的办法 , 以此为 主要内容来建立适合小城镇特点的社会保障制度 。注 释 1张晓山 1深化农村改革 , 促进农村发展 J1中国农村经 济 ,2003(01 1p4122傅航 1民政部排查全国特贫人口农村低保新政策暂无消 息 N 121世纪经济报道 ,2003-03-283薛小和 1分层分类保障农民工的权益 郑功成教授访 谈 N 1经济日报 ,2001-11-29参 考 文 献 1郑功成等著 1中国社会保障制度变迁与评估 M 1北京 :中国人民大学出版社 ,200212张左己 1关于社会保障问题 1中共中央党校报告选 C1 2000(19 13曾湘泉 、 郑功成主编 1M 1北京 :A 1载 全 , 北京 , 中国劳动社会保障出版张立荣 李海华 1中国农村社会保障 :现状与对策构想 J1华中师范大学学报 ,2000(6 16李迎生 1探索中国社会保障体系的城乡整合之路 J1浙 江学刊 ,2001(5 17李迎生 1相对独立 :乡镇企业 (小城镇 社会保障的制度 设计及演变趋势 J1中国人民大学学报 ,2002(3 18陶勇