城乡“二元”分治及其管理体制冲撞

1、城乡“二元”分治及其管理体制冲撞一、城乡结合部管理体制及其流动人口聚居区管理组织模式    城乡结合部管理体制的最大特征在于城乡分治，即在公共权利不等，社会身份难变的前提下，实施城乡管理体制分设和管理对象分管。    所谓管理体制分设是指社会管理体制和财政管理体制上的城乡分立体系。它是建立在城乡分治户籍登记制度基础之上，政府对基层社会实施公共管理与服务的一种行政管理制度。就北京而言，其内涵是：以街道办事处为代表的城市政权组织负责管理和服务于北京非农业户籍的居民，而以乡镇政府为代表的农村政权组织负责管理和服务于北京农业户籍的村民。在城乡

2、各自封闭的管理系统中，街、乡政府履行着对自管人口的社会管理和公共服务职能。虽然20世纪90年代以来，社区建设的开展，为政府与社会组织共同管理社会搭建了合作平台，但时至今日，社区组织的准行政管理色彩依旧很浓，因此，在社区层面也以户籍划线：社区居委会为代表的城市社区组织服务于北京户籍的城市居民，以村民委员会为代表的农村社区组织服务于北京户籍的农村村民，与基层政府管理体系完全对接。    我国公共管理资金安排一直实行的是与城乡社会分治相配套的“双轨制”。就基层财政体制而言，城乡公共管理经费来源于不同渠道：街道办事处、社区居民委员会用于公共管理的所有开支都有公共财政作后盾

3、，公共物品支付实行专款专用；乡镇政府、村民委员会的公共管理费用除了乡村企业上缴税收的部分返还之外，主要取自农民本身，大部分属于他们剩余劳动的积累。由于城乡行政管理机构的设置、编制及经费不是以居住人口的多少而定，而是以其辖区的户籍登记户数、人数的比例安排确定，因此公共财政的“分灶吃饭”，在很大程度上强化了城乡分治的社会管理体制。    对象分管有两层含义：一是以户籍属性为参照系，实行的城乡人口分管，即在传统社会管理体制中街道办事处为北京户籍市民，乡镇政府为北京户籍村民提供全方位的公共管理和服务；二是在户籍所在地层面，以北京户籍划线，非北京户籍的流动人口，无论他是居民

4、还是农民身份，只要是务工经商人员，都由政法部门的综治机构提供管理与服务，即北京市的街乡政府不直接承担对他们的行政管理和服务工作。    于是，在这样一个由不同社会身份群体混合构成，又实行城乡分治、人口分管的流动人口聚居区内就有两类六种组织，即在政府层面有街道、乡镇和公安机关的流动人口管理办公室，在群众组织层面有居委会、村委会和代行政府管理职能的流动人口管理站分别行使各自的管理和服务职能。    二、流动人口聚居区社会问题治理遭遇严峻挑战    首先，在政府工作层面，城乡管理区域交叉，街乡职能定位不同，在城

5、乡“二元”财政体制下，街乡行政组织都无法接受额外增加公共管理支出的制度安排。    城乡结合部街乡之间行政管理区域的界线不清以及治安管界与街乡行政管界的交叉重合，使部分地界缺少管理责任主体，给街乡政府管理工作造成很多困难，相互扯皮、相互推诿、相互争利的现象时有发生，重复管理和无人管理现象并存。为了理顺城乡结合部地区街乡工作关系，避免行政管理扯皮，早在1993年，朝阳区就率先在北京实行了“一乡两制”的地区办事处管理模式，即在一些街乡地域交叉，但应纳入城市管理范畴的乡镇，在保留乡镇建制的同时，增设地区办事处，作为区政府的派出机构，行使有关城市管理的职能。目前朝阳区20

6、个乡已全部采取这种城乡混合建制，2001年底，海淀区的东升、海淀两乡也开始实行地区办事处管理体制。然而从实践结果看，效果并不十分理想。一方面，作为一级政府，乡镇组织除了具有与街道办事处相同的社会管理职能外，同时还具有经济管理和组织财政收入的职能，因此，在社会管理与经济发展发生利益冲突时，容易出现社会管理让位于经济发展，社会管理上“睁一只眼闭一只眼”的局面，这也正是城市街道办事处实行政企分离的重要原因之一；另一方面，城乡公共管理支出的“双轨制”，抑制了街乡政府合作治理流动人口聚居区的积极性。由于历史原因，农村公共设施建设水平本来就明显低于城市，本世纪初，北京市政府有关部门明确提出城乡结合部地区实

7、行城市管理的目标要求，但公共管理的财政支持始终没有到位。据调查，北京城乡结合部地区一个乡的财政年度支出大约有2/3出自于乡村集体经济组织，但其公共管理，尤其是公共设施建设支出并非完全用于服务当地村民，居住在此地的城市搬迁居民和流动人口也同时享用。此外，城乡行政管理机构的设置、编制及经费不是以居住人口的多少而定，而是依据分管的户籍人数的比例安排确定。因此，在城乡分治的“二元”社会管理框架下，无论是由街道、还是乡镇政府来承担城乡结合部农民与居民、北京户籍人口和流动人口混居地区的社会管理责任和提供公共服务，都意味着需要额外支付管理成本，而这正是在地域界限不清、权利义务不等情况下，街乡行政组织相互推诿

8、管理责任的真实原因。    其次，在农村社区工作层面，“社企合一”性质的村民委员会，作为户籍村民的代言人，有改善和提高户籍村民生活质量的内在压力。在现有体制和城市化发展背景下，追求村民眼前利益最大化，而不愿承担改善流动人口居住环境的责任在所难免。    与城乡分设的“户籍属地管理”制度相适应，作为法定的基层群众性自治组织，农村村民委员会与城市居民委员会最大的不同之处在于集生产管理、社会管理和生活服务功能为一体。由于历史原因，北京农村的社区成员祖祖辈辈生产、生活在同一村落，特别是在1950年代农村合作化后，农民个人的生产活动就与村集体的

9、土地与财产形成不可分割的关系，并一直维系至今。与此相适应，村民委员会除了与居民委员会共有的社会管理和生活服务功能外，还依法代表村民享有管理本村属于集体所有的土地和其他财产的权利。不仅如此，传统的城乡分治的“二元”社会管理体制延续至今的严重后果之一，就是农村要自己解决农民的就业和社会保障问题，这一重担也历史地落在了与村委会合一的村经济组织肩上。因此，发展经济，提高户籍村民生活质量，就成为城乡结合部农村社区组织的第一要务。    客观地说，北京城乡结合部未经旧村改造的流动人口聚居的行政村和自然村，大多缺乏在市场上自主经营、独具竞争力的支柱企业和拳头产品，借助区位优势，

10、以土地流转直接获取级差收益，发展集体经济是许多村组织的首要选择，而合作伙伴正是流动人口。从我们调研的情况看，聚居区所在的村集体组织以土地作资本发展经济，主要凭借两种方式经营：一是以市场租赁方式，实现经济发展。被北京市政府命名的十条特色商业街之一的“十里河家居建材一条街”，是朝阳区十里河村以经营土地起家，通过建市场，引商户，经过十年资金滚动建设而成，目前吸引了美联天地等十余家知名建材商家入住，在册流动人口2万多人。2005年全村实现产值19亿元，利润9000万，一个1500村民的行政村因此而成为远近闻名的亿元村。许多流动人口聚居村，也正是依赖建设各类批发市场，收取市场租赁费和管理费或是出租“门面

11、”房而致富；二是以出租土地经营流动人口大院方式，实现土地升值。由于农用土地生产价值较低，加之郊区土地撂荒现象已有多年历史，为此，将农村建设用地流转为出租房用地或在撂荒土地上以出租方式建造流动人口大院就成为村经济发展的一条捷径。尽管以非规范化的出租土地经营商业用房、流动人口大院和其管理方式值得商榷，但不可否认的是，通过以土地换资本，依靠上述两种经营方式，流动人口聚居区所在的乡村完成了由农村经济向非农产业的转换，实现了集体经济保值增值，并在一定程度上解决了户籍农民就业和社会保障难题。    与乡政府强调城市管理支出应由政府公共财政支付一样，农村社区公共物品的外溢性同样

12、抑制了社区组织对村庄环境整治的积极性。农村社区公共物品的外溢性是指原本由农民集体出资兴修和维护的农村社区公用基础设施却要为包括农民工在内的非户籍村民所享用，从而产生的“搭车”行为。北京郊区原有的村镇建设是按照户籍村民的需求设计的，而现在生活在流动人口聚居村内的人口至少翻了一倍以上。且不说设施老化造成的供给不足，就是人口翻番产生的水、电、道路、共厕、垃圾处理等需求的急剧上升，如果不能得到及时补给，也会严重影响村民的生活。然而寄希望有一定经济实力的村集体组织能够出资彻底改善聚居村恶劣的生存环境并不现实，因为生活在聚居村内的“村民”，除了半数以上的流动人口外，还有相当一部分已经农转非的原村民和城市搬

13、迁人口，真正的户籍农民所占比重很低，如果以朝阳、海淀、丰台五环之内112个行政村的平均比例来看，户籍农民只占人口总量的1/5。显然，让村集体经济组织出资解决其他4/5非管辖人口的生活服务设施问题，就会牵涉到公共服务出资人权属和收益问题。而伴随着城市化进程的加快，规划市区范围内的行政村大多面临解体局面，由于撤村（村委会）并居（居民委员会）是一个的必然发展趋势，因此，临时观念也使农村社区组织不愿投资改造生活环境，至于一时还不具备撤村条件的村级组织，也在等待上级规划的旧村改造，更缺乏主动改造的动力。因此，“等、靠、要”是当前流动人口聚居村社区组织的普遍心态。    第三

14、，在流动人口管理工作层面，由于目标不同，流动人口与户籍人口管理相互掣肘，困难重重。    尽管流动人口与户籍人口分设管理是北京、甚至全国都实行的管理模式，但相对于流动人口占辖区人口比重较低的城市社区而言，城乡结合部流动人口聚居区流动人口超高比例的存在，以及基层政府、社区组织、出租房主与流动人口之间形成的一体化的利益关系，使建立在流动人口与户籍人口分设基础上，由政法部门统筹的流动人口管理工作显得十分被动。一方面，流动人口管理部门与地方政府和社区组织的工作目标不一致。前者以治安防范为目的，对流动人口实施严格的暂住登记和出租房屋管理，是一种严控的工作思路；而后者因要承担

15、解决户籍农民劳动就业和社会保障的社会责任（当然也不排除谋求部门和个人私利的情况在内），在流动人口管理配合方面持得过且过的态度。于是，在维护以“瓦片经济、圈地经济”为媒介形成的与流动人口利益共享、相互依存的一体化关系中，“一些职能部门，从城市的基层管理者渐次发展成为同时协助流动人口规避种种城市政策和制度风险的庇护者或买办，如上级检查工作前的突击清扫卫生，隐报利润，隐报流动人口数字，隐报区内各种治安案件，为流动人口通风报信等”，这种管理链条在基层的断裂，使流动人口的管理效果大打折扣。    第四，出租房主与流动人口之间形成的既相互依存，又彼此隔膜的复杂社会关系，加剧了

16、聚居区治理的难度。    如果说管理部门的相互掣肘已使流动人口管理处于被动局面，那么，面对十几万出租房主，流动人口管理部门就更是力不从心。调研中我们时常听到管理者对靠吃“瓦片”致富村民的指责，认为他们是不劳而获的“食租阶层”。诚然，没有村民的房屋出租，流动人口聚居区就不可能形成，毕竟流动人口大院容纳的人口数量有限，聚居区内4/5的流动人口主要是租住农民的出租房屋。但如果细致分析，我们发现除了少数有权、有钱或宅基地面积较大的住户年租金可以达到十万元以上外，大部分普通百姓还是在挤压自身居住空间以获取有限收益。早在1990年代中期，北京近郊已经不再审批新的宅基地，除非违

17、规建造简易楼，一般平房的3口之家也就有2-3间房用以出租，即使按照月租300元/间计，年收入也不足万元，而这对于一个普通农民，特别是农转工后再次失业的家庭来说，却是一笔不菲的收入。而在一些集体经济实力不够强的行政村，村民的房租收入甚至可以占到一般家庭收入的一半以上。从这个意义上讲，流动人口的入住，在一定程度上弥补了处于市场竞争弱势中的村民的收入不足。于是，在流动人口聚居村，出租房主与流动人口以互利共存为动力，形成了一种彼此默契、相互帮衬的利益关系。更为严重的是，在利益驱动下，有的房主竟然置法律、道德约束于不顾，帮助窝藏房客的赃物和违法违禁物品，协助流动人口托关系、找门路从事违法经营；与流动人口合谋行贿，从中渔利等等，助长了违法犯罪行为的滋生，给公安部门的严打和执法部门的管理造成许多人为障碍。    问题的复杂性在于，尽管村民与流动人口以房屋为媒介建立了利益共同体关系，但这种经济关系在以地缘、血缘为纽带的乡土社会关系中仍然显得比较脆弱，无论是户籍人口一方，还是以地缘、血缘形成的外来群体一方，一旦两个社会群体间发生摩擦或纠纷