城乡统筹视角下的规划用地分类探讨

1、城乡统筹视角下的规划用地分类探讨DISCUSSION ON LAND-USE CLASSIFICATION FROM PERSPECTIVE OF URBAN AND RURAL COORDINATION林 坚 楚建群 张书海 苗春蕾 田 刚LIN Jian; CHU Jianqun; ZHANG Shuhai; MIAO Chunlei; TIAN Gang【摘要】梳理了已有的城市用地分类相关研究，比较了国标中的用地分类方案。根据我国城市土地利用所面临的主要问题以及城市规划管理的客观要求，从城乡统筹的视角对城乡规划用地分类方案进行了探讨，提出了具有覆盖全市域、强化建设空间管制、突出城乡差异特

2、征的分类体系，为新形势下我国的城乡规划编制和管理工作提供了基础。【关键词】城乡统筹；用地分类；城乡规划ABSTRACT: The paper summarizes relatedresearches on urban land-use classification, andcompares the two national land-use classificationstandards in use. Based on an analysis on theprimary problems and demands of city managementin urban land-use at p

3、resent, the paper puts forwarda land-use classi cation scheme for urban and ruralplanning, characterized by the whole-coverageof the city proper, the stresses on the control ofconstruction space, and the highlights of urban andrural differences. It is hoped that it could be helpfulfor the urban and

4、rural planning, as well as planningadministration in present China.KEYWORDS: urban and rural coordination; land-use classi cation; urban and rural planning中共十七届三中全会对建立城乡经济社会发展一体化的新格局提出了明确的要求：尽快在城乡规划、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。与此同时，城乡规划法明确提出制定和实施城乡规划的范围应该为整

5、个规划区，并对规划区的含义进行了界定：“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。”以上政策和法规反映出城乡统筹思路对现阶段我国城乡规划的重要意义。与此同时，随着城镇化进程的加快和城市规模的不断扩张，除了城市经济总量和人口规模不断增加之外，各种城市问题也随之而来，并且在这一过程中存在所谓异速增长的规律(Batty，2008)，即城市问题随着城市规模的增加，并不是呈现线性增长的趋势，而是呈现加速增长的态势。从某种角度来说，这种客观规律是众多规划空间管制失灵的根本原因。这需要我们更多地从城市之外来探讨和解决城市问题，需要从区域的角度和城乡统筹的角度

6、来思考城乡规划中的用地分类。【作者简介】林 坚(1969-)，男，博士，北京大学城市与环境学院城市与区域规划系、北京大学城市规划设计中心副教授，注册城市规划师。楚建群(1967-)，女，博士，北京大学城市与环境学院城市与区域规划系、北京大学城市规划设计中心讲师，注册城市规划师。张书海(1983-)，男，北京大学城市与环境学院人文地理专业博士研究生。苗春蕾(1982-)，男，北京大学城市与环境学院城市与区域规划系、北京大学城市规划设计中心。田 刚(1982-)，男，北京清华城市规划设计研究院，注册城市规划师。49城乡统筹视角下的规划用地分类探讨林 坚 楚建群 张书海 苗春蕾 田 刚1 引言改革开

7、放以来，我国的经济发展成就显著(Lin，1992；World Bank，2001)，随着户籍政策的放开，活跃的经济发展与区域联系所带来的人口流动不断增加，城、乡地域的边界变动剧烈并且不断趋于模糊(周一星，史育龙，1995；宋小冬，柳朴，周一星，2006；Jian Lin，etc，2007)，这从客观上决定了需要对城乡空间进行统筹规划和管理。【文章编号】1002-1329 (2012)04-0049-05【中图分类号】TU984-65【文献标识码】A【修改日期】2012-03-28Studies Land-Use Standards2 相关研究和实践进展2.1 用地分类的相关研究进展相对国外而言

8、，我国对土地利用分类方法的研究成型较晚，早期的土地分类可追溯至20世纪30、40年代，金陵大学卜凯(Buck)教授和国立中央大学任美锷教授先后各自提出了我国土地利用分类方案。而影响较为深刻、广泛的分类体系主要是20世纪80年代及以后制定的几个方案，包括我国在1984年发布的土地利用现状调查技术规程中制定的“土地利用现状分类及其含义”，在1989年9月发布的城镇地籍调查规程中制定的“城镇土地分类及含义”, 1991年开始实施的城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ 137-90)中的“城市用地分类”，1993年发布的村镇规划标准中的“村镇用地分类”，2001年发布的全国土地分类(试行)以及与之配

9、套的全国土地分类(过渡期间适用), 2007年发布的土地利用现状分类等。此外，我国学者还提出了不同区域尺度之下的、基于不同目的的各种用地分类体系(周炳中，陈浮，包浩生，2002；黄坤赤，时晓燕，2001)。2.2 国标用地分类比较城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ 137-90)中的城市用地分类方案统一了全国的城市用地分类，使得全国所有城市的规划用地分类都建立在统一的标准上，便于进行比较和统一管理；该国标将城市用地分为10大类、46中类、73小类，明确了各类别土地的用途及其规划属性，概念清晰，便于操作。然而，该分类的一个主要问题是过于注重建设用地内部的分类而忽视非建设用地的管制。在该分类体

10、系的10大类用地分类中，有9类都是针对规划区内的城市建设用地的，而各类农业用地、水域、未利用地等都被统一划入到“水域和其他用地”一个用地大类中。相应地，城市总体规划的工作围绕城市规划区内部的城市建设用地展开，只针对9大类城市用地开展研究分析和用地平衡，对于规划区内的水域和其他用地不做规划安排，难以适应统筹城乡发展的客观历史要求。主要用于国土资源管理的土地利用现状分类采用两级分类体系，共分12个一级类、57个二级类。其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。该分类体系主要依据土地利用覆盖

11、和土地利用功能的情况，将全部土地进行划分，做到了区域全覆盖，有利于强化对土地资源的调查和统计；同时，该分类兼顾城乡，是在土地管理法涉及的农用地、建设用地和未利用地体系上进行延伸，有关502012年 第36卷 第4期 VOL.36 NO.4 APR. 2012城市规划 CITY PLANNING REVIEW农用地和建设用地的分类数较为平衡，便于统筹外，城市的发展也带来城市用地类型的新变化，管理。规划范围内出现了保障性住房用地、物流用地等但是，该分类并未对城市进行单独考虑，例用地类型，并且这些类型用地的布局灵活性不断如住宅用地包括了城市住宅用地和城市外部的国增强，这些都给城乡规划管理带来了新的挑

12、战。有住宅用地以及农村宅基地等类型，同一类别内部过于混杂，不利于与下位层次规划及相关规划3.2 城乡用地效率差异大的问题的衔接。改革开放以来，随着经济的不断发展和人口综上所述，由于这两套土地分类的国家标准年的31.9%提高到2007年的44.9%。在此期间，由不同部门制定，各自出台的历史背景、解决问城镇人口增加了19889万人，相应的城镇建设用题重点存在差异，因此两套分类在用地范围、分地规模也迅速增加，根据国土资源部土地利用变类种类上都存在较大差别。城市用地分类与规更调查数据，2007年我国城镇建设用地(含独立划建设用地标准(GBJ 137-90)出台于1990年，工矿用地)面积达到79285

13、.6km2，比1997年增加当时我国社会经济发展水平低，城乡区域统筹问21770.9km2，年均增长3.3%(图1)。城镇建设用题尚不突出，因此对城乡区域统筹发展、保护和地的增长与城镇人口的增加基本匹配，并表现出合理利用有限空间资源问题关注不够(蒋大为，逐步集约的特征。1997年人均城镇建设用地面积1990；曹传新，2002)。此外，当时的规划编制为146m2，而2007年为134m2，新增人口的人均城以计划与资源配置为主，缺乏对空间的整体引导镇建设用地面积仅为109m2，达到较为高效的利与控制，因此分类中体现出明显的重城市建设用用水平(表1)。与此同时，1997-2007年间，农地规划管理、

14、轻非建设用地和非城市地区管理的村人口减少11386万人，而2007年农村居民点建思路。而土地利用现状分类于2007年出台，设用地总规模与1997年相比却略有增加(图1)，充分考虑了城乡统筹的要求，但该国标的一个重人均农村居民点建设用地面积从1997年的196m2要目标是服务于国土资源的调查和统计工作，在上升到2007年的227m2(表1)。由此可以看出，由服务规划方面则存在不足。我国的土地管理于农村建设用地规模过大、效率较低而导致的城法和城乡规划法都明确提出土地利用总体乡建设用地总量上升问题已经相当严重，亟需加规划和城乡规划需要互相协调，但是，至少从用强对市域(尤其是规划区全域)的空间管理。地

15、分类体系来看，目前技术上、管理上还存在着诸多待解决的问题。3 新形势下城乡规划用地分类需应对的主要问题3.1 城市用地空间管制难的问题近年来，我国城市土地面积迅速增加，根据中国城市建设统计年报的统计，2007年我国城市建设用地面积已经达到36351.7km2，城市建成区面积达到35469.7km2；而根据土地利用变更调查统计，2007年我国城镇建设用地面积(含独立工矿用地)达到79285.6km2，这也在一定程度上说明了在城镇建设用地的增长过程中，很大一部分建设用地是远离主城区的，并未纳入建成图1 1997-2007年我国城乡建设用地规模区的统计口径之中。事实上，城市规划区内的非Fig.1 U

16、rban-rural construction land-use scale during 1997 2007 in China资料来源：国土资源部土地利用变更调查。建设用地范围内也确实存在大量农村居民点和独立工矿用地，这在很大程度上是重城市建设用地表1 1997和2007年我国城乡人均用地情况规划覆盖，忽视农业用地、乡镇用地规划覆盖而Tab.1 Urban and rural land-use per capita in 1997 and 2007 in China造成的(王军，胡宏祥，2009)，像独立于城市之人均城镇建设用人均农村居民点建设外的居住单元、产业单元、娱乐休闲设施、农村地（m

17、2/人）用地（m2/人）集体建设用地等，由于缺乏监管，很大一部分用1997年1461962007年134227地处于低效利用状态，往往导致下位规划难以落1997-2007年新增人口人均用地109-实，从而影响城乡规划的严肃性和可操作性。此资料来源：国土资源部土地利用变更调查；中国统计年鉴。51城乡统筹视角下的规划用地分类探讨林 坚 楚建群 张书海 苗春蕾 田 刚Studies Land-Use Standards4 城乡统筹视角下的城乡规划用地分类方案探讨4.1 覆盖市域范围的城乡规划用地分类城乡用地分类适用于市域内全部土地(重点在规划区全域土地)，以满足市域(尤其是规划区)土地使用的规划编制

18、、用地统计、用地管理等工作需求。在规划调查、编制和管理工作中，应该根据土地实际使用的主要性质和规划引导的主要性质进行划分和归类，市域范围内(特别是规划区范围内)所有用地都应列入该分类中的某一类别，并且不能同时列入两项或两项以上的功能类别。具体而言，将市域或规划区范围内的用地分为2大类、9中类、14小类(图2)。大类层次包含建设用地和非建设用地2个并列的类别，从统筹城乡发展的角度将二者作为同等重要的因素来考虑，做到了市域或规划区范围内的全域管制和引导。其中建设用地包括城乡居民点建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地以及其他建设用地6个中类；非建设用地包括水域、农林用地和

19、其他非建设用地，并且体现了每一种非建设用地的含义、作用和引导方向：(1)“水域”中类意在突出其在城乡规划中所起到的生态、生产方面的作用以及防灾方面的影响。(2)“农林用地”涵盖农林业生产的用地，与土地利用现状分类的一级地类“耕地”、“园地”、“林地”、“草地”完全衔接。对于“农林用地”的认识和利用主要在于统筹规划区域城乡建设，保护耕地和林地等生态资源和农业生产条件，而不在于具体农林用地内部的布局和调整利用，因此，该大类用地应是控制开发的重点区域，同时为建设用地提供良好的生态本底支撑。(3)“其他非建设用地”与土地利用现状分类的一级地类“其他土地”完全衔接，包括空闲地、设施农用地、田坎、盐碱地、

20、沼泽地、沙地、裸地。其中，“设施农用地”承载了种植或养殖等农业生产活动，指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地以及农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。522012年 第36卷 第4期 VOL.36 NO.4 APR. 2012图2 统筹城乡视角下的城乡规划用地分类Fig.2 Land-use classi cation for urban and rural planning from the perspective ofurban and rural coordination城市规划 CITY PLANNING REVIEW表2 城乡用地分类与土地管理法“三大

21、类”用地对照Tab.2 Comparison between urban-rural land-use classi cation and three major land-use types regulated by the Land Administration Law土地管理法三大类用地农用地城乡用地分类类别大类E 非建设用地E1 水域E2 农林用地中类小类E13 坑塘沟渠-H11 城市建设用地H1 城乡居民点建设用地H12 镇建设用地H13 乡建设用地H14 村庄建设用地H21 铁路用地H22 公路用地H 建设用地建设用地H3 区域公用设施用地H4 特殊用地H5 采矿用地H9 其他建设

22、用地E 非建设用地E1 水域E9 其他非建设用地E1 水域未利用地E 非建设用地E9 其他非建设用地E12 水库E9中的空闲地E11 自然水域E9中除去空闲地以外的用地H2 区域交通设施用地H23 港口用地H24 机场用地H25 管道运输用地-H41 军事用地H42 安保用地-4.2 突出城乡差异、强化建设空间管制的城乡规划用地分类用地分类方案加强了对建设用地的空间管制，注重土地使用过程中的城乡差异，主要反映在“城乡居民点建设用地”的类别上。建设用地大类下包含了城乡居民点建设用地、区域交通设14-17.施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用2 Lin Jian, Huang Feimei,

23、Zhang Shuhai,et al. Discussion 地以及其他建设用地6个中类。其中后5个中类数of Identifying Urbanized Area Basing on the Method of 量和布局都相对稳定、功能相对单一，而城乡居“Three-factor Analysis”: A Case Study on Chaoyang 民点建设用地是承载人类生活、支撑人类生产的District of BeijingC/Geoinformatics 2007: Remotely 主要用地类型，其数量较大且空间分布较为灵Sensed Data and Information. 2

24、007: 6752.活，因此是规划空间管制的重点，将其进一步3 Lin J Yifu. Rural Reform and Agricultural Growth in 划分为城市、镇、乡、村庄的建设用地。如此处ChinaJ. American Economic Review, 1992，82(1):34-理，既能在明确城乡差异的基础上，通过城市、51.镇、乡、村庄的建设用地与城乡规划法所确4 Batty M.The Size, Scale, and Shape of CitiesJ.Science, 定的规划编制体系的规划层级相对应，又突出体2008,319(5864): 769-771.现了

25、统筹考虑、统筹管理城乡居民点建设用地的5 World Bank.The Alleviation of Poverty in ChinaC/World 思想，也为编制城乡居民点建设用地标准奠定了Bank Report. 2001.基础。6 曹传新.对城市用地分类与规划建设用地标准此外，“其他建设用地”中类的设置，充的透视和反思J.规划师, 2002(10)：58-61.分考虑了前5个中类难以覆盖的建设用地类型，7 黄坤赤,时晓燕.面向深圳市的土地用途分类思主要包括边境口岸和风景名胜区、森林公园等的考一个整合我国土地利用分类体系的思路J.管理及服务设施用地，以及独立分布在城乡居民中国土地科学, 2001(6)：33-38.点建设用地外的部分居住、工业、物流仓储用地8 蒋大为.关于城市用地分类与建设用地标准J. 等。城市规划，1990(1).9 黎夏,叶嘉安,廖其芳.利用案例推理(CBR)方法对雷4.3 注意与土地管理法规要求衔接的城乡达图像进行土地利用分类J.遥感学报,2004(3)：用地分类246-253.城乡用地分类在同等含义的地类上尽量与10 潘科,陆冠尧.国外与我国台湾地区土地用途管制土地利用现状分类相衔接，并充分对接土制度问题启示J.国土资源科技管理,2005(3):97-地管理法中的农用地、建设用地和未利用地101.“三大类”