我国农村信贷担保融资制度的创新研究_从产权的视角分析

1、0引言20世纪80年代以来,我国完成了农村产权制度的一次重大变革,不仅重新界定了集体土地的农户使用权和经营权,而且确立了以家庭联产承包为核心的经济体制。在30年的改革进程中,农地权利制度建设始终是农村改革及立法变革的核心问题,随着我国市场经济的发展以及工业化、城市化进程的加快,农村产权制度的缺陷和负面效应逐渐暴露出来,由于土地产权不明晰导致的农村金融信贷困难重重。突破制约农村金融发展的瓶颈是解决“三农”问题,党中央已经出台了六个一号文件。因此本文拟从产权的视角出发,运用法经济学的分析范式,对我国农地产权结构及信贷担保融资制度进行分析,在此基础上探索农村土地用益物权担保融资制度的改革和创新。1我

2、国现行法律关于农村担保物范围的规定目前,规定我国农村担保物的法律主要有物权法和担保法,在物权法定主义之下,农村担保物的范围应由法律予以明确规定,因此在现行法之下,能够作为农村信贷担保的担保物主要包括抵押财产和质押财产,其中,抵押财产是指限于不动产和不动产用益物权,质押财产则包括了动产和除所有权及不动产用益物权之外的其他财产权利1。我国土地承包法第49条和第50条规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转”。“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的,该承包人死

3、亡,其应得的承包收益,依照继承法的规定继承;在承包期内,其继承人可以继续承包”。由此可知,我国农村集体土地通过家庭承包方式得到的土地基金项目:陕西省科学技术研究发展计划项目农业投资法制化研究(07SFB2036的阶段性成果作者简介:田静婷经济学博士,西北政法大学经济法学院讲师,研究方向:经济法,制度经济学我国农村信贷担保融资制度的创新研究从产权的视角分析田静婷(西北政法大学经济法学院,陕西西安710063【摘要】本文运用法经济学的分析范式,从产权的视角出发,深刻剖析了我国现行农地产权制度结构,并对现行法律制度中关于农村担保融资范围的规定进行了归纳。通过对湖北、浙江、四川三省有关试点地区农村信贷

4、担保的抵质押问题的实证研究,得出结论,我国农村担保融资制度的创新应当:优化农地产权权能、修改和完善相关法律制度、放宽现行法律中关于农村抵押担保物的范围,同时加快土地产权市场的建立、提高农村金融机构的创新动力。【关键词】农地产权;土地承包经营权;土地用益物权担保【中图分类号】F32【文献标志码】A【文章编号】1003-0166(201112-0010-04没有抵押、继承等权利,但通过非家庭承包方式获得的土地拥有抵押和继承等权利。从现行的法律规定中可以发现三个问题,第一,对于以家庭承包方式取得的土地承包经营权、宅基地使用权和农村房屋是不能作为抵押财产。第二,建设用地使用权在国家所有的土地上可以设立

5、抵押,为集体建设用地使用权的担保留下了制度空间。第三,正在生长的农作物、林木等属于物权法所规定的“其他土地附着物”的不动产范畴、可以作为抵押财产。2农村金融担保融资创新面临的障碍2.1农地产权结构亟待优化产权的清晰界定是解决农村抵押融资的首要因素,通过对中国农地产权制度历史变迁的分析,可以看出目前我国农地产权中使用权和处分权的权能还不尽完善,其直接后果是为“权力寻租”和“搭便车”提供了最大的便利,同时也给农村产权抵押融资改革带来一系列的障碍。2.2相关法律制度供给不足在物权法定原则下,土地的承包经营权作为农民最重要的财产权利不能抵押,农民的自留地自留山也不能抵押,宅基地不能抵押,按照“房随地走

6、”的抵押原则,建立在宅基地上的农民的房屋的抵押问题当然就存在争议。这些都形成对农民拥有的有效担保抵押物的极大限制。目前相关法律的供给不足,已经严重制约了农民和农村经营主体财产权利的作用发挥,没有起到物尽其用的目的,也成为农村金融创新和发展的掣肘。2.3土地产权交易市场建设滞后建立农村土地产权交易市场,实现农村抵押资产有效流动,是银行机构推进农村信贷担保创新的必要条件。一方面,产权交易市场上建有一套科学规范的产权归属认定、资产价值评估和交易操作流程,因而可以合理评估产权价值,正确把握估值风险、法律风险等,为银行抵押贷款活动提供有力支持;另一方面,产权交易市场通过竞价、协议转让、拍卖等多种形式处置

7、、变卖、兑现所抵押的产权,为开展相关贷款业务的银行提供了一个实现权利的场所。2.4农村金融机构创新动力不足农村金融创新的主体是金融机构,其创新积极性直接影响新的信贷产品和信贷模式的推出和推广。而目前农村产权担保融资面临的主要矛盾,是贷款机构营利预期和抵押风险不确定之间的现实差距。目前参与土地金融创新的机构并不多,主要是农村信用社,还有少量农业发展银行,创新也只局限在个别县域,难以大范围推广。产生这一现象的原因与农村金融现存的矛盾密切相关,受改革导向影响在县域的大部分金融机构基本不再涉足涉农业务,涉农业务风险较高、收益低而风险分担和风险补偿机制没有建立,农村金融机构竞争不足,国有股份制银行信贷权

8、限集中、决策链条长等,都导致了农村金融机构创新动力不足。3基于土地用益物权的担保融资创新实证分析目前,在改进农村金融担保融资方式上,湖北、浙江和四川省都进行了有益的探索和实践。3.1土地承包经营权的担保融资创新湖北省作为我国的农业和淡水养殖大省,已经探索出许多农村土地信贷担保融资的创新制度。不少金融机构在政府的支持下和人民银行推动下,以规模经营户的耕地承包经营权、林地承包经营权和水面承包经营权作抵押,向规模经营户发放贷款,取得了较好的效果。浙江省针对农村多层次、多元化信贷需求,在大力发展传统担保贷款的同时,适度扩大抵押担保物范围,开发出适合不同经济主体的个性化信贷担保产品:一是农村土地承包经营

9、权质押贷款。二是林权质押贷款。三是海域使用权抵押贷款。四川省在农村信贷担保融资方面出台了成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法(试行,成都市对土地承包经营权和集体建设用地使用权的抵押融资做了“三不”限制,即不转移土地占有、不改变土地用途、不改变土地所有权性质2。3.2宅基地使用权的担保融资创新在物权法立法过程中,对于宅基地使用权是否可以抵押,有很大的争议。主要原因是考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立,宅基地使用权是农民安身立命之本,如果农民一旦到期无法偿还债务,抵押权人通过出售抵押的房屋收回贷款,就会导致农民居无定所,影响社会和谐和稳定。但是浙江省台州市政府积极引导银行机构“破冰”农

10、房抵押贷款,在2009年4月下发了农村住房抵押贷款试点工作意见。四川省在宅基地使用权抵押担保方面,也走在了改革的前沿,出台了成都市农村房屋抵押融资管理办法(试行,首次就农村产权抵押贷款的贷款主体、贷款流程、债权实现以及相应的配套措施做出明确规定。农村房屋抵押融资在此次改革是一大的亮点,鉴于农村房屋的特殊性,成都市文件要求,农村房屋融资必须以“一保一同”为前提条件,即抵押人要保证设定抵押的房屋依法偿债后有适当的居住场所,同时须经所在农村集体经济组织同意3。3.3信用共同体的担保融资创新浙江省在农村信贷担保过程中依托信用共同体,建立经济主体之间的合作担保机制,以“反担保”的形式,推动专业担保公司融

11、资中介职能的更好发挥。其主要创新的品种有:一是小企业循环联保贷款。二是中介担保贷款。有两种形式:一种是中小企业信用担保机构开展的涉农担保业务,另一种是专业的农村贷款担保机构。四川省通过完善农户联保贷款管理办法,扩大农户联保小组,以及鼓励私人资本创设农村专营抵押担保公司来提高农户信用担保能力。3.4总结综上所述,通过湖北、浙江和四川三省关于农村信贷担保融资创新制度的考察,可以发现他们都存在一些相同之处:第一,明确了贷款的4个基本条件。第二,提出贷款发放的3种选择模式。第三,确定贷款抵押品有效抵押的三项程序。一是登记程序:农村土地经营权证由行业主管部门核发,经营权流转可以委托村经济组织、中介机构(

12、农村土地流转服务站、中心进行,也可以是农户间直接流转;二是评估程序:土地经营权价值必须经权威部门进行综合评估,确定基价,并出具评估意见书。第四,建立自担风险机制、政策保险机制、行业联保机制、政府贴息机制、基金补偿机制等5项防范机制。4我国农村信贷担保融资制度的改革和创新4.1明晰农地产权权能,确认土地承包经营权物权属性由于农地承包经营权是以占有土地为前提,以使用、收益为目的,因此农地承包经营权是一种用益物权。但这种用益物权与传统物权法中的用益物权又有区别,传统物权法中的用益物权是指在他人之物上所设立的、以使用和收益的方式直接支配他人所有之物的权利,属于他物权的一种;而农民所承包的土地尽管为其所

13、在的农民集体所有,但承包人是农民集体的一员,他所承包的是自己所有的或本社区成员共同所有的土地,这与一般意义上的使用他人之物有着本质的区别4。此外,土地承包经营权人作为个体权利的主体是用益物权人,同时作为共有权利的主体又是集体土地所有权人中的一员,这种主体的双重性也使得农村土地承包经营权的用益物权性质表现出一定的特殊性。4.2修改和完善相关法律制度,扩大农村有效担保物的范围首先,从农村产权抵押融资的必要性与可行性角度考察,农民和农村经营主体本来就是我国经济主体中经济实力最弱的一环,他们拥有的有效担保物不足,必然影响到他们能够取得的金融资源,进而影响他们扩大生产、增加收入的潜力。其次,从法理的角度

14、考察,转让和抵押同属处分权的范畴,并且转让比抵押在对财产的处分上更为彻底,按照举重以明轻的解释规则,法律规定可以转让的财产,应当也可以抵押。鉴于此,相关法律部门一是要加快农地抵押贷款法制定,修改物权法、土地管理法、担保法、农村土地承包法、水法等法律中有关不利于农地有效、正常抵押担保部分,从立法上允许农村土地承包经营权、宅基地以及林权、海域使用权等“有条件抵押”,使土地由原来的社会保障属性向资源属性和资本属性转化,进而真正成为农民的创业资本。二是地方政府要围绕农村金融担保业务创新发展实际,在政策和操作层面上配套出台相应的规划及引导,制订具体的发证、抵押登记、市场交易等实施细则,并建立起金融与政府

15、、农业等部门之间的协作机制,实现金融创新与农村产权制度改革的配套发展。4.3加快农村产权交易市场的建立,提供土地融资的良好环境按照决定中“政府主导、市场运作”的总体思路,应当加快建立农村产权交易市场,扩大农村经济主体产权交易范围,推进确权、评估、交易等市场配套体系建设,只有创立成熟的农村产权交易市场,农村产权抵押融资才能真正落到实处。根据湖北、浙江和四川三省有关农地担保融资的经验,可以从以下几个方面入手进行改革和创新:第一,建立包括农村土地、房产、承包经营权流转、农村集体经济组织股权、农业类知识产权、林权等在内的农村综合产权交易所。县乡两级通过搭建土地交易平台,为农民提供确权赋能、资格审查、信

16、息发布、组织交易、结算交割、产权变更等规范化和一条龙服务。第二,建立农村产权价值评估机制,因农村产权受到诸多限制,容易造成其市场需求不充分,进而导致无法通过市场供求关系和竞争机制形成市场价格,根据四川省的做法,他们一是大力发展农村产权价值评估中介组织;二是制定并公布本区域内农村土地承包经营权基准价格、集体建设用地使用权基准价格和最低保护价。4.4提高金融机构的创新动力,形成土地融资良性互动目前,贷款机构营利预期和抵押贷款风险不确定之间的现实差距,是农村产权抵押融资面临的主要矛盾。在改革的起步阶段,如果没有政府的支持和推动,金融机构基于农村产权变现的限制和法律风险,很可能会望而止步。因此,政府、

17、金融机构、农村经济经营主体三者必须积极发挥主观能动性。借鉴全国各省农村产权融资的办法,可以从以下几个方面进行探索和创新:一是合理利用财政资金建立农业风险基金,制定农业贷款风险补偿制度,扩大农业贷款贴息范围,构建金融支农与财政支农的联动机制。二是鼓励发展以农业订单为依据的跟单农业保险,提高政策性农业保险品种和覆盖面,加快建立农业再保险体系,形成农业巨灾风险分担机制;鼓励在农村发展互助合作保险和商业保险业务,开发为农户提供风险保障的“一揽子”保险产品,增强农民抵御自然风险和疫病风险的能力;探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制,发挥保险在农村信贷中的保障作用。三是建立多层次的农业信用担保体

18、系。可由政府牵头、财政注资,组建农业信用担保中心、农村中小企业联保贷款协会等;也可由县、乡两级政府财政出资为主,以龙头企业、经营业主筹资为辅,组成农户小额信用贷款担保基金;还可通过完善农户联保贷款管理办法,扩大农户联保小组,提高农户信用担保能力;或者鼓励私人资本创设农村专营抵押担保公司,增强农村担保创新动力。注释:这6个“一号文件”分别是:2004年中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见、2005年中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见、2006年中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见、2007年中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社

19、会主义新农村建设的若干意见、2008年关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若A Typical Investigation Report on the Modernization Development of theContemporary Chinese Family EducationLUO Feng 1,2(1.The Modern National Education Research Institute of Guangzhou University ,Guangzhou Guangdong 510006,China;2.Guangdong Modern Civili

20、zed Family and Parenting Education Association,Guangzhou Guangdong 510440,China Abstract :this article narrated Shenzhen city Baoan District family education modernization and the course of development of Baoan District family education modernization engineering practice,its main experience is wrapa

21、round for(a innova -tion in family education work management system,(twodevelop and improve family education planning,(threeefforts to promote family,school,community"the "union,(four build a special combination of family education teacher team,(five increasing the parents of school qualit

22、y,(six research to lead the family education development,and suggested that theGuangdong provincial government promotion of Baoan District family education modernization project experience.Key words:family education modernization ;Shenzhen City ;Baoan District ;experience summary CLC number:G78Docum

23、ent code:AArticle ID:1003-0166(201112-0079-04干意见、2009年中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见。参考文献1王利明.物权法研究M .北京:中国人民大学出版社,2007:33.2中国人民银行课题组.信贷人权利的法律保护J .理论探索,2009(3:6.3邓刚.我国农村产权抵押融资制度改革的问题与前景基于成都相关新政的分析J .农村经济,2010(12:7.4黄河.农业法视野中的土地承包经营权流转法制保障研究M ,中国政法大学出版社,2007:3.5高圣平.农村金融制度中的信贷担保物:困境与出路J .金融研究,2009(

24、4:12.From the Angle of Property Rights of China s Rural Credit Guarantee Financing System InnovationTIAN Jing-ting(School of Economic Law Northwest University of Politic and Law,Xi an Shaanxi 710063,China Abstract:This paper illuminates the economics analysis method,from the perspective of property rights,