引入职业化机制 建设高素质审计队伍——从审计创新看国家审计职业化

1、引入职业化机制 建设高素质审计队伍从审计创新看国家审计职业化 江泽民同志在党的十六大报告中指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力”。是坚持创新，与时俱进，还是墨守成规，因循守旧，从某种意义上讲，这是一种“生存还是毁灭”的严峻选择，国家审计也面临着这样的选择。何为创新？现代创新理论奠基人美籍奥地利经济学家J.A.熊彼德认为创新就是“新的或重新组合的或再次发现的知识”。应当说这种对创新概念的理解，要比传统的诸如“首创”、“前所未有”等更宽泛，它不仅是创造，还有对原有知识的“重新组合”和“再次发现”，这其中也包括国内外成功的理论和实践。这个观点应该成为我们解读“创新”含义的新

2、视角。根据经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础这一定律，上层建筑破旧与创新的目的是为改变其不适应经济基础的部分，以进一步解放生产力并推动经济发展和社会进步，作为上层建筑组成部分的国家审计也应该审视自身有无不适应生产力发展的地方并适时加以改变。审计机关二十年来认真执行审计法，取得了显著的成绩。广大审计干部忠于职守，严格执法，为保障改革、促进发展作出了重要贡献。随着经济体制改革的深入和政治体制改革有步骤、稳妥的推进，我国社会主义民主化、法制化进程取得了显著的进步，良好政治环境、经济环境、社会环境以及法制环境，给作为经济监督重要组成部分的国家审计提供了难得的发展机遇。国家审计应当乘势而上，

3、与时俱进，用自身的变革适应新形式发展的要求。应该肯定的是我国国家审计从诞生以来，尤其是近几年，不断强调和加强业务培训、规范作业规程，探索了一些新的审计方式和方法，但这一切并不能从根本上解决国家审计面临的问题和遇到的挑战，当技术层面的改革与创新仍不能解决问题，就必须从体制和机制等更深的层次上寻找原因，以观念创新来推动体制创新和机制创新，在这种背景下实行审计职业化，大力加强审计队伍建设理应被提到议事日程上来。审计职业化，即国家审计从业人员以行使宪法赋予的监督权为专门职业，并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位。一、实行审计职业化是审计外部环境的客观要求我国现行国家审计属于行政型体制，其

4、特点为审计机关隶属于国家行政部门，受国家行政部门首长领导，是政府加强经济管理的重要部门。我国地方审计机关在业务上受上级审计机关领导，行政上对地方人民政府负责，这种分级管理、双重领导的审计模式有其深刻的时代烙印以及局限性，它难以适应社会主义市场经济发展的要求，其缺陷日渐显现。主要表现为：（一）缺乏独立性。独立性是国家审计不同于其他监督模式的重要特性，也是发挥其监督职能的保证。我国地方国家审计机关对本级政府负责，组织、人事、经费均难以独立。审计机关在执行审计监督职能时，出于自身利害关系考虑，不得不顾忌地方利益，部门利益和各种错综复杂的关系，难以独立行使监督权，审计工作经常受到各方面的干涉已是不争的

5、事实。（二）定位模糊，国家审计有被边缘化的可能。审计是专职的监督，为了保证客观公正，要求其既不能参与经济管理活动，也不应代行其它部门的管理职能，但实际上，被政府视为其所属经济管理部门的审计，非但不能充分行使监督的职能，还要经常受命从事一些管理性质的工作，而且与一些专业管理部门的职能相重叠，如：检查并责令补缴欠税工作是在行使税务部门的管理职能；检查是否按标准收费是在行使物价部门的管理职能.随着国家保监会、银监会、国资监委等监督机构的建立，审计机关对国有及国有控股的银行、保险公司、企业等的执法性检查，将与上述部门的监督职能重叠，定位模糊、职责不清必然导致效率低下，资源浪费的情况出现，这不仅有悖于建

6、立廉洁高效责任政府的理念，还使审计处于越俎代庖的尴尬境地，况且假若审计机关在国家权力架构中没有不可替代的职能，那么审计机关有无必要存在都将成为疑问。从技术层面无论采取什么措施来强化国家审计的独立性，都难以从根本上解决问题，这是由于现行机制的固有特点与审计工作的性质之间无法调和的矛盾所决定的，毋庸讳言，审计工作经常要揭露问题，必然触及某些个人和部门，甚至地方的利益，审计人员面临着遭到打击报复的现实风险，试想，当审计机关及其负责人在面临生存和职务危机时，不给予他某种职业保障却单方面要求其恪守职业道德和社会良知以保持独立性和客观公正，显然是不现实的。我们应该在可以预见的时间内，当通过必要的立法程序，

7、正本清源，重新确认国家审计隶属关系和监督对象，还国家审计的本来面目它不是行政执法机构而是护法机构，它的作用不是管理而是监督。推进审计队伍职业化进程，就是要通过提供职业保障等手段，从体制和机制上保障审计的独立性、客观性、公正性。二、实行审计队伍职业化也是审计内部人法技建设的迫切需要审计是一个对从业人员素质要求很高的职业，其涉及的领域经常是跨行业、跨学科的，审计人员在掌握本专业知识的同时，还须熟悉各项法律和政府的行政运转情况及相关学科的知识。复合型知识结构、较高的业务素质、良好的职业道德和丰富的实践经验，是审计人员做好审计工作的必备条件。坦率的讲，现阶段审计人员的知识结构和工作能力与新形势的要求有

8、着不小的差距。现行的人才培养和选拔机制存在很多弊端，不思进取，吃老本，混日子的现象仍然存在。这一切与现代审计对从业人员素质的高要求格格不入，在如何加强审计内部人法技建设的问题上，审计职业建设成为必然选择。实行审计职业化可以借鉴我国司法改革的方法，建立审计官制度，从制度上保障审计人员的职业权力，确保审计官依法独立履行监督权，逐步提高待遇，使审计成为受人尊敬的职业，以吸引那些一专多能的精英人才从事审计工作。只有这样才能吸引人才，为实现国家审计的目标提供强有力的组织保证和人才支持。三、审计职业化建设的内容（一）实行审计职业化的目标和任务。国家审计要想有所作为，就必须与时俱进，锐意创新，适应这个变革的

9、时代，审计职业化建设将有助于中国民主监督制度建立和完善。这既符合社会主义民主政治的发展方向和政治体制改革的发展要求，也是完善人民代表大会制度的重要途径。审计职业化建设的主要目标和任务应该是认真贯彻执行审计法，大力提高审计官的思想政治、业务素质，努力造就一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良、品格高尚的职业审计官队伍，为促进改革开放和社会主义现代化建设，提供强有力的组织保证和人才支持。（二）建立审计官的职业准入和退出机制。按照一定的条件选任审计官，进一步规范审计官选任程序，统一审计官选任标准，从学历、任职资格等方面提高审计官职业准入“门槛”。一方面确保准入的人员从一开始就具有良好的条件、较高

10、素质；另一方面确保不合格人员进不了审计部门，当不了审计官。建立退出机制，使人才可上可下，将达不到有关标准的人员逐步淘汰出审计队伍，促使审计人员不断进取，在审计队伍内部形成良性的竞争机制。（三）培养和强化审计官的职业意识。一是增强审计官的政治意识、大局意识，始终与党中央保持高度一致，在任何时候都服从服务于党和国家的工作大局。二是增强独立意识，提高抗御外界不良影响和干扰的能力。三是增强公正意识，坚持以事实为根据，以法律为准绳，严格遵守公开、公平、公正的原则。四是增强效率意识，及时、迅速、高效地履行职责。五是增强服务意识，切实改进工作作风。六是增强廉洁意识，做到一身正气。（四）建立终身制的审计职业化

11、培训体系，提高审计人员的职业技能。通过职业化建设，要形成一套行之有效的、伴随审计从业人员职业生命始终的审计培训机制，不断提高审计官的专业理论水平，使其对相关专业知识有广泛的涉猎和深刻的理解；同时不断增强审计官的审计实践经验和技能，提高驾驭审计活动的能力。实行审计工作的专业化分工，着力培养审计官不同岗位所需要的业务特长，使他们尽快成为一定审计领域的专才。（五）加强审计官的职业保障。要从制度上确保审计官依法履行职权，维护执法公正。第一，保障审计官的职业权力。审计官应当依法独立公正行使监督权，坚决排除行政机关、社会团体和个人的干预，坚决排除地方和部门保护主义的干扰。第二，保障审计官的职业地位。审计官一经任用，除正常工作变动外，非因法定事由，非经法定程序，不得被免职、降职、辞退或者处分。各级审计机关特别是上级审计机关要坚决支持审计官严格依法办事，支持他们依法履行职责。第三，保障审计官的职业收入，逐步提高审计官的待遇，增强审计职业的吸引力。（六）完善审计官的职业监督。建立和完善符合审计官职业特点的内部监督制约机制，充分发挥审计体制本身的监督制约作用。同时，认真、主动地接受人大等部门的监督，在依照法定程序接受法律监督的同时，积极接受民主监督、舆论监督，把内部