我国城乡公共服务均等化的现状与改革对策

1、中文核心期刊要目总览贸易经济类核心期刊95基本公共服务均等化的内涵基本公共服务,即社会成员在一定经济社会生活条件下必需的、直接关系最基本的人权的公共服务,也就是满足人的最低的、无差别需要(生理和安全的需要的服务项目。社会成员对基本公共服务的消费具有强烈的非排他性和非竞争性,政府应该负责提供,以确保社会成员能得到普遍平等的提供。基本公共服务包括就业服务、基本住房、基本社会保障等“基本民生性服务”,基础教育、基础科技、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”,公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”,生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”,法律规范、产权保护、政

2、策制度等“一般性公共服务”五方面内容。“均等化”是使受益者均质、同等受益的过程。基本公共服务具有普适性,人人有机会享用,必然要求实现均等性;非基本公共服务面对特殊群体。随机满足特定需求,必然要求体现差异性。所以本文研究的公共服务均等化指的是基本公共服务均等化。而对于基本公共服务的均等化,学术界也是观点各异,大致分为三类,一是结果均等,指政府的政策安排应使每个居我国城乡公共服务均等化的现状与改革对策陈凤菊副教授(郑州大学升达经贸管理学院企业管理系郑州451191本文是作者主持的2010年度河南省政府决策研究招标课题河南省城乡公共服务均等化与农村生活形态转型研究(B218研究内容的组成部分中图分类

3、号:D630文献标识码:A民拥有从数量到质量都大致均等的公共服务(李华,2005;二是机会均等,指消费公共服务机会的均等化;三是权利均等,指应该尽可能地使每个社会成员享有同样公共服务的权利(傅道忠,2007。其实,这三种均等化之间存在着一定的联系。一般而言,机会均等和权利均等将直接导向结果均等。因此,其均等化就表现在不同区域之间、城乡之间、居民个人之间,在同一阶段,对于基本公共服务享有均等的机会、相同水平,以及自由选择的权利。我国城乡基本公共服务不均等的表现(一农民生活条件落后一是农村饮水问题突出。受自然、社会、经济等条件的限制,我国长期存在农村居民饮水困难的问题。近几年,中央和地方加大了解决

4、农村饮水困难的力度。但目前我国农村的供水设施普遍简陋,仍以传统、落后的分散供水为主。二是农民行路难的问题未得到完全解决。在全国3.7万个农村乡镇机构、65万个行政村中,有近100个乡镇、近4万个村不通公路,近1万个乡镇、30多万个建制村不通沥青路和水泥路,农村公路中沙石路占70%,缺桥少涵的问题比较普遍(韩俊,2007。(二农村义务教育办学条件差国家教育督导报告2005显示,全国小学和初中生均预算内公用经费城乡之比分别为1.4:1和1.3:1。农村15岁以上人口平均受教育年限不足7年,与城市平均水平相差近3年。在15-64岁农村劳动力人口中,受过大专以上教育的不足1%,比城市低了近13个百分点

5、,全国现有8500万文盲和半文盲,3/4集中在西部农村、少数民族地区和贫困县。近年来,农村辍学率、流失率有所反弹,有的地方高达10%以上,而且,就许多地区的实际观察,其流失率和辍学率远高于这个统计数字(刘兆征,2008。虽然政府通过中小学危房改造工程等专项转移支付,在一定程度上改善了农村的办学条件,但目前农村学校的校舍、仪器设备等状况仍较落后。虽然生均校舍面积、生师比指标的城乡差距并不明显,但与教学质量明显相关的指标城乡差距巨大。(三基本医疗服务城乡差距过大农村基本医疗的差距主要表现在卫生投入、医疗卫生资源分布和卫生服务等方面。以2006年为例,人均卫生总费用城市为1145.1元,农村为442

6、.4元,城市为农村的2.59倍。按市县统计的每千人拥有的医疗卫生技术人员为3.59人、医疗机构床位数为2.54张;而每千农业人口乡镇卫生院人员数为1.16人;每千农业人口乡镇卫生院床位数为0.81张(迟福林等,2009。2003年全国第三次卫生服务调查显示,中国城乡居民患病应就诊未就诊的比例由1993年的36.4%上升到2003年的48.9%,其中城市57%,农村为45.8%;患者应住院而未住院的比例高达29.6%,其中城市为27.8%,农村为30.3%,农村比城市高出约3%。农村地区不仅卫生资源总量不及城市,而且普遍存在医务人员业务水平低、医疗设施差等问题。(四城乡就业机会不均等城乡劳动力就

7、业机会不均等,城乡就业差距扩大。目前城市劳动人口的登记失业率为5%,农村劳动人口的失业率没有确切数据,但农村目前有劳动力4.185亿人,除去已转移就业的2亿多人及从事农业需要的1.18亿人,尚有1亿左右的富余劳动力需要转移(王翠芳,2007。造成城乡劳动力就业率差距大,其原因之一是我国城乡分割的二元户籍制度和就业制度,造成了城乡就业机会不均等,阻碍了农村剩余劳动力转移的步伐。(五农村社会保障体系不健全目前,基本社会保障体系的重心仍在城镇,农村社会保障体系建设滞后,农村基本社会保障体制和制度仍在探索之中。一是养老保险存在差距,2002-2006年,城镇养老保险参保人数从14736万上升到1876

8、6万,增长27.335%;而农村养老保内容摘要:本文在对基本公共服务均等化的若干理论问题加以阐释的基础上,结合我国国情,指出我国基本公共服务均等化现状和存在的问题,并提出相应的改革对策,以期对今后的研究有所助益。关键词:公共服务均等化现状对策险参保人数从5462万下降到5374万,下降1.61%(迟福林等,2009。二是基本医疗保险存在差距,目前,农民参加新型农村合作医疗,以家庭为单位,由个人、集体和国家三方出资,属自愿行为。2005年,城镇职工医疗保险人均基金收入1079元,新型农村合作医疗保险人均基金收入只有42.09元,前者是后者的约26倍;城镇职工医疗保险基金人均支出781.88元,新

9、型农村合作医疗基金人均支出34.50元,前者是后者的23倍(杜岳勋等,2007。三是最低生活保障的差距,截止2006年底,享受最低生活保障的人数,城市为2240.1万,农村为1593.1万。从“应保尽保”的实际情况看,城乡的差距仍然不小(迟福林等,2009。实现城乡基本公共服务均等化的有效途径(一构建科学的公共服务理念把农村基本公共服务问题纳入全省统一规划,对城乡公共服务体系进行整体规划。根据基本公共服务均等化状况,评估全省各地区的财力和财政支付能力;调整和改革各级政府间关系,完善政府间转移支付机制,首先实现各地市基本公共服务财政能力均等化,并加大对县及以下政府转移支付力度。着重强化县乡两级基

10、层公共服务体系建设。健全县乡两级农民公共服务诉求的表达和参与决策的机制,强化对县乡政府公共服务行为的监督和公共服务投入的管理,推动县乡政府公共服务方式的创新。(二加大农村公共服务投入我国农村公共服务投入中存在资金不足等问题,必须从加大资金投入和增加投入主体等方面采取措施,切实加大农村公共服务投入,建设社会主义新农村。首先,投入资金扩大化。政府要扩大对农村公共服务的财政投入力度,加大服务的总投入量,解决基层政府的财政困难,增强其财政实力,提升其公共服务水平。其次,投入主体多元化。政府是农村公共服务供给的主体,但是由于目前政府财政有限,单纯依靠政府投入无法满足农村经济和各项事业发展不断增长对财政投

11、入的需要。因此,应该拓宽渠道,实现公共服务主体的多元化。转变农村公共服务供给应从政府直接供给的单一方式,积极倡导民间资本和其它非官方参与到农村公共服务提供中,使政府机构、专业化的社会公共机构或非营利组织机构,甚至私人部门的企业共同承担公共服务的供给任务,形成以政府为主体,各种专业和社会组织以及农户积极参与的多渠道多元化的农村公共服务投入主体的格局。(三采取各项措施促进基本公共服务均等化要把保证教育的公益性和教育公平作为教育政策的基础性目标,明确社会转型期农村教育发展目标和服务方向,加大投入,促进基础教育与职业教育相融合,高职教育、高等教育积极面向农村社会。要合理、公平地配置卫生资源,安排足够的

12、运行资金,使公共卫生方便、公平地服务广大农村人口,加快建立农村新型合作医疗制度体系,同时对新型合作医疗制度设计进行调整。要加快农业技术推广机构改革步伐,促进公益性职能和经营性服务分离。加强基层文化设施建设,新增文化事业经费主要用于基层公用文化设施建设,在加大政府投入的同时,制定优惠政策,引导和鼓励企事业单位、社会团体和个人捐助公益性文化事业或投资兴办农村文化产业,逐渐建立起多元化的农村文化建设投入机制。政府应该出台相关的政策措施,从长远的、战略的角度来考虑农村公共服务问题,进一步弱化以至取消城乡二元户籍制度,出台一系列保护农民权益的制度措施,加强农民土地权益保护、农民工权益保护等地方的法律法规

13、建设。并进一步加强对农村和农民的法规宣传以及法律援助制度,进一步加大农村各地区县、乡法律仲裁机构的覆盖力度,切实为农民提供较为完善的法律服务,从而更好地推进社会主义新农村建设。(四公平分配地方政府转移支付的资金完善公共财政政策,科学、合理地转移支付是实现均等化的直接而又效果明显的手段。正因为如此,许多专家认为基本公共服务均等化,是扩大公共财政覆盖面,让全体社会成员共享改革发展成果的制度安排。然而大量的事实表明,地方政府对转移支付的资金未必能做到公平分配。诸如,在经费缺乏背景下,部门间利益竞争导致转移支付的资金没有被公平、合理安排,促使部门间乱用、滥用、挪用资金等现象不断产生;公共服务部门内部未

14、能把资金用于最需要的群体或地区,使真正需要援助的对象没能得到服务,导致严重的不公等。还要解决财政供给不均问题。地方对转移支付资金必须公平分配,以实现基本公共服务的财政供给均等化。为此,增加部门经费开支透明度,提高受服务对象的知情权、参与权,是预防公共财政转移支付分配不均的有效办法。在对公共服务支出进行绩效审计时,应特别考虑公共服务支出的公平性问题。(五建立科学的基本公共服务绩效评价体系目前,我国农村公共服务实行的是自上而下的行政决策机制,政府在提供公共服务中和农民对公共服务的需求之间存在着严重的信息不对称现象。作为服务对象和接受者的农民,缺乏必要的参与和表达意愿的程序机制,所以造成了公共产品和

15、财力的大量浪费,尤其是有的地方政府无暇顾及农民对服务的需求和感受,滥用行政权力,大搞形象工程、路边工程和政绩工程等各种形式主义项目。因此,有必要改变自上而下的行政决策机制,实行“自下而上”和“自上而下”相结合的决策机制,形成政府为主导和农民为主体相结合的民主决策机制,并按照受益原则合理明确各自提供农村公共服务的职责,从而优化农村公共服务决策机制。建立健全公众公共服务评价体系在现阶段尤为重要。它不仅能够对公共部门的行为起到约束和引导作用,而且有利于提高基本公共服务的效率和品质。针对目前公众公共服务评价体系还未建立,公众公共服务评价能力比较低,还缺乏公共服务评价的方法与技能等实际情况,寻求普及公共服务评价体系的基本理论和方法,对于提升公众公共服务评价能力、充分表达满