把大局意识落实在行政审判工作的每一个环节上

1、把大局意识落实在行政审判工作的每一个环节上 香洲区法院行政庭在全省行政审判工作会议上的典型经验介绍8月 13日,省高院召开了全省法院行政审判工作座谈会,会议上共有 1个中级法院、 5个基层法院作了典型经验介绍, 作为介绍经验的单位之一, 香洲区法院行政庭刘子亚庭长所 作的典型经验发言受到与会者的广泛好评,与会的领导在总结发言中对此亦给予了充分肯 定。近年来, 在院党组的正确领导下, 香洲区法院行政审判庭深入学习贯彻科学发展观, 牢 固树立“三个至上”的指导思想, 积极探索为“保增长、 保民生、 保稳定”大局服务的思路 和办法, 切实发挥行政审判维护和促进社会和谐稳定的重要作用, 较好地完成了行

2、政审判的 各项任务。从 2007年至今年上半年的两年半里,共受理行政诉讼案件 308件,占我市三个 基层法院行政诉讼案件受理总数的 80%;目前已审结 288件。一、积极探索和完善行政案件协调处理新机制行政争议属于人民内部矛盾, 产生和形成的原因往往比较复杂, 每一起行政案件的情况 也有所不同,若只判不调,很可能“案结事未了、官了民不了”。多年以来,香洲区法院结 合个案情况, 按照“坚持合法审查、 促进执法完善、 依法规范撤诉、 力求案结事了”的原则, 摸索出一条在法院主导下动员相关社会力量, 因“案”制宜, 多主体、 多角度、 多方式的多 元协调处理行政案件的路子。 具体地说, 主要从以下几

3、个方面着手:首先, 结合行政案件的 特殊性, 针对重判轻调等认识方面的不足, 加强对审判人员进行思想教育, 引导法官认识多 元协调的意义和价值, 使之树立正确的协调和解理念, 将协调和解机制贯穿行政审判的庭前、 庭中和庭后全过程, 从整体上实现了从侧重体现司法权威的强制性判决, 到重视充分体现当 事人意思自治和以人为本思想的柔性协调和解理念的转变。 其次, 提倡“三要”、 “四个到 位”。“三要”即:凡是能够协调和解的案件,要尽量协调和解;凡矛盾容易激化的案件, 要着力协调; 即使协调不成的, 也要做好当事人的思想疏导工作, 防止矛盾进一步激化。 “四 个到位”就是在协调过程中审查证据与基本事

4、实要到位、 做当事人思想工作要到位、 执行法 定程序要到位、 协调和解合意的履行要到位。 在这种审判理念的指导下, 所有的法官都积极 探寻影响协调和解工作的各种主客观因素, 并采取措施有针对性地加以解决。 再次, 建立制度化的沟通协调平台, 形成司法与行政良性互动机制。 与市、 区两级法制局建立了经常性的 沟通、 协调渠道, 通过法制局的协助来做好行政机关的工作; 建立与行政机关的定期座谈会 制度,互通信息与交流看法;对于重大案件,及时报告党委、政府和上级法院,积极争取党 委、政府和上级法院的支持。通过这些制度化的良性互动机制,形成了协调、和解的合力。 最后, 科学的方法是化解矛盾的最好钥匙。

5、 我们不断创新协调和解方法, 充分运用换位思考 法、多方协作法、寻找症结法、分段协调法、均衡选择法和联络互动法等方法,积极促成当 事人之间和解合意的达成。近三年来,香洲区法院行政案件的和解撤诉率一直维持在 40%左右,妥善、有效地化 解了一批矛盾尖锐、 情绪对立的案件, 对保护原告合法权益、 减少诉累、 促进依法行政和社 会和谐稳定发挥了重要作用。 例如, 在审理珠海市蓝波湾建筑材料有限公司诉珠海市劳动和 社会保障局、 第三人徐某的工伤行政确认案中, 承办法官发现第三人情绪激烈, 多次劝解其 冷静协商, 不要采取威胁、 恐吓等不当手段, 并立即组织原告、 第三人及其他相关单位做说 服、解释工作

6、,要求大家互谅互让,积极务实地解决问题。经过十余次的协商、沟通,最终 不仅有效地化解了当事人之间剑拔弩张的对立情绪,也使第三人及时拿到了 40余万元的工 伤赔偿金, 这一结果得到了各方当事人的一致赞誉。 此外, 张某某等分别诉国土资源局房屋 拆迁裁决纠纷案, 徐某某等分别诉交警大队行政处罚案、 方某某诉北师大珠海分校颁发毕业 证及行政赔偿等案件都是协调和解的典型成功案例。二、妥善处理群体性行政案件,切实维护社会和谐稳定随着改革的深入, 社会利益格局日益多元化和复杂化, 特别是由土地征收、 城市房屋拆 迁、 企事业单位改制、 劳动和社会保障等社会热点问题引发的群体性行政争议不断增多。 如 李某某

7、等 45名原告诉珠海市教育局恢复待遇一案中, 100余名市直学校的工勤人员因珠海 市直学校后勤服务社会化改革被取消编制而与市教育局产生纠纷。 2001年以来,包括原告 在内的 100余人多次集体到市政府、 市教育局、 省教育厅上访、 静坐, 要求教育局恢复他们 之前的编制和待遇,政府多次召开协调会议也无法平息原告的愤怒和不满,矛盾一度恶化, 对珠海市的社会稳定产生了极坏的影响。 鉴于这种情况, 案件起诉到本院后, 我们立即与立 案庭进行了沟通, 并认为原告的起诉符合法定条件, 配合立案庭依法及时地为原告办理了立 案、 受理手续, 使案件快速地进入了诉讼程序; 之后, 我们马上联系了原告的诉讼代

8、表人李 某某, 向他说明案件进入诉讼程序后, 就应依照法定程序进行, 有什么问题和要求可以向法院反映, 要求他配合和帮助我们向其他的原告做解释和说明工作; 为满足原告及其他人员要 求参加庭审的愿望, 我们专门安排了本院最大的审判庭; 对于一些较高年龄、 身体不是很好 的原告, 我们担心庭审时出现意外而影响案件的正常审理, 就说服他们不要亲自出庭, 可以 委托子女参加旁听, 了解庭审情况; 为有效处理突发情况, 我们将相关情况向主管领导进行 了汇报, 并告知主管领导开庭时间, 一有情况可以向主管领导请示和及时研究如何处理; 在 撰写裁判文书时, 我们增强了裁判文书的说理性, 对原告在诉状和庭审时

9、提出的问题作出详 细的解释和回答, 使当事人明法知理, 服判息诉; 把握裁判宣告的有利时机, 避免引发新的 矛盾; 宣判后, 原告马上就到本院信访室进行信访投诉, 庭长和承办法官向他们耐心、 细致 地解释裁判的理由和依据, 告知上诉的权利和时间, 希望他们能够寻求合法、 正当的救济途 径。 通过以上方法和措施, 有力地促进了辖区维稳工作。 二审维持我们的裁定后, 这一事情 就得到了妥善、 彻底的解决。 概括地说, 我们处理群体性行政案件的经验是:紧紧依靠党委 领导和政府支持, 把司法为民和服务大局紧密联系起来, 综合考虑和平衡各方面利益, 切实 提高协调利益关系、开展群众工作的本领,讲究审判艺

10、术,在受理、审理、庭审、宣判及判 后环节耐心细致地做好当事人的工作。依照以上方法和措施,我们还依法妥善地处理了张某某等 65人诉市国土资源局土地审 批案、南屏工贸公司、 113名代耕农与香洲区农业局的红利分配案、李某等 463人诉市国土 资源局土地审批案等一批群体性行政争议, 有效化解了当事人的激烈和对抗情绪, 切实维护 了社会的和谐稳定。三、准确适用法律,充分保障劳动者的合法权益特殊工种提前退休是我国在计划经济时代制定实施的一项旨在保护从事高空、 高温、 特 别繁重体力劳动或者其他有害身体健康工作的工人利益的制度, 其所有的内容都只是以国家 和地方政策的形式规定的,制定主体繁多,制定程序粗糙

11、,对于行业归属、工种范围、劳动 条件等劳动部门在办理提前退休审批时必须查清和认定的问题都没有给予明确具体的规定, 加之工人档案记载的不完备和不准确, 致使案件的相关事实难以准确认定。 而劳动部门的机 械理解和适用政策及前后执法的不一致又引起了原告的诸多不满和对抗情绪, 给案件的审理 增加了难度。2008年,香洲区法院接连受理了 3宗不予办理特殊工种提前退休的案件,对于此类尚 无任何公开公布的判决可资参考的新类型案件, 我们采取了以下审判思路, 取得了较好的审 判效果:首先, 全面、 细致地阅读了所有的关于特殊工种提前退休方面的规范性文件, 梳理 出了这些政策发展变化的脉络与规律; 其次, 准确

12、理解和把握特殊工种提前退休政策的目的 和精神, 弄清工作单位所属行业、 工种范围、 劳动条件等决定能否提前退休的关键概念和条 件。以下两点结论具有普适性:一是能够办理提前退休的特殊工种范围是:1978年 6月 2日 1985年 3月 3日期间,经原国家劳动总局(原劳动人事部批准的特殊工种 ;1985年 3月 4日 1993年 7月 2日期间,经国务院各行业主管部门批准的特殊工种 ;1993年 7月 3日 1998年 2月 17日期间,经原劳动部批准的特殊工种。二是国家有关规范性文件明文允 许跨行业参照执行的, 劳动保障部门在办理提前退休时可以跨行业参照执行, 而不是劳动保 障部门所谓的一律不得

13、跨行业参照执行。再次,秉持实事求是的原则,合理分配举证责任, 准确把握证明标准, 客观认定案件事实。 职工原始档案是办理提前退休不可或缺的重要依据, 但劳动保障部门往往只依用人单位提交的几页材料就得出不属于特殊工种的结论, 导致原告 极为不满。 我们认为, 为了有效听取职工的意见、 切实保障职工的合法权益和贯彻实事求是 的原则, 劳动保障部门应当告知职工所在单位或者职工本人可以补充提供证明属于特殊工种 等问题的材料。 如果劳动保障部门没有该项告知义务, 则可认定程序违法。 最后, 在判决中 对当事人争议激烈的工种与行业认定、 工种范围、 跨行业参照执行、 法律依据等问题作出充 分的解释和说明。

14、 受理的三宗案件中, 一宗判决撤销, 另两宗判决驳回原告诉讼请求, 三个 判决都得到了二审法院的维持, 从而使该类新型行政案件的审判取得了良好的法律效果和社 会效果, 也为劳动保障部门办理此类审批提供了较为具体、 明确的操作规范和参照标准, 受 到了劳动保障部门的高度评价和一致认可。 其中撤销不予提前退休行政审批决定的案件, 已 作为典型案例发表在了今年第 12期的人民司法杂志上。工伤行政确认案件方面, 由于现有工伤认定规定的粗糙和原则, 致使许多事故伤害是否 属于工伤缺乏明确、 具体的依据, 引发了诸多矛盾和诉讼。 司法实践中, 职工在用人单位组 织或者安排的集体活动(如抽奖、聚餐、爬山、摘

15、橘子等中受到伤害的情形日益增多,对 于此类事故伤害是否属于工伤, 现行法规没有明确规定, 劳动保障部门、 用人单位和职工持 截然相反的观点。 用人单位、 劳动保障部门认为属非工伤, 职工则认为属于工伤。 我们认为, 审理此类案件首先应准确把握 工伤保险条例 的立法目的和立法精神。 具体地说就是该条 例第 1条规定的最大可能的保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿, 促进工伤预防和职业康复。 在法规没有明确规定时, 可依此立法精神, 尽可能作 对职工有利的解释。其次,要注意把握举证责任的分配问题。工伤保险条例第 19条第 2款规定:“ 职工或者其直系亲属认为是工伤,用人单

16、位不认为是工伤的,由用人单位承 担举证责任。”如果用人单位没有尽到举证责任,且不具有工伤保险条例第 16条规定 的不得认定为工伤或者视同工伤的情形, 就应认定为工伤。 同时注意区分用人单位在工伤认 定程序中的举证责任与劳动保障部门在诉讼中的举证责任。 最后, 我们的一般性结论是:职 工在用人单位组织或者安排的集体活动中受到事故伤害的,应当视为因工作原因受到伤害。 因为, 这些活动与工作密不可分:能加强职工之间的团结和睦, 增强员工凝聚力; 能调动员 工积极性, 提高工作效率, 归根到底更有利于“工作”的开展; 而且某些集体活动还是职工 休息权得以保障和享受福利待遇的体现, 是单位必须予以组织的。 当然, 职工自己私下组织 的活动或者职工因工外出期间发生的个人休闲娱乐、游山玩水等伤害均则不宜认定为工伤。 这些案件的判决均得到二审法院的认可,也日渐为劳动保障部门所接受。四、认真开展调研工作,及时总结审判经验和提出司法建议在抓好案件审判的同时, 我们还积极、 认真地开展行政审判的调查研究, 撰写调研报告 并予以成果转化, 及时总结行政审判的实践经验。 我庭法官每一年都积极参加珠海市中院的 重点调研课题,近三年分别参与撰写了关于珠海市拆迁行政案件的调研、 珠海市行政 不作为案件审理的调研报告 、 关于珠海市直机关依法