福山区城乡建设用地增减挂钩

1、福山区城乡建设用地增减挂钩运作模式分析烟台市国土资源局福山分局 刘红丽 张启光 刘文波摘要：实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩是当前土地管理工作的热点，这既是优化城乡用地布局，促进土地集约高效利用的重要途径，也是改善农村面貌，提高人居环境质量的有效措施。本文对福山区当前开展城乡建设用地增减挂钩的运作模式进行了总结，并对其中所出现的问题进行了比较深入的剖析，提出了实行农村建设用地整理挂钩的政策建议。关键词：农村建设用地 挂钩 运作模式 国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号）明确提出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。福山区作为全国第

2、二批实施城乡建设用地增减挂钩的试点地区，在上级领导部门的指导下，扎实开展挂钩试点工作，通过试点对挂钩的方式和方法进行探索，初步摸索出了城乡建设用地增减挂钩的技术路线和技术规范。通过总结试点做法，我们对开展城乡建设用地增减挂钩运作模式的若干问题进行了粗浅分析。一、城乡建设用地增减挂钩的内涵与意义所谓城乡建设用地增减挂够，即为城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。按照国土部权威解释，挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区。通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基

3、础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设土地，城乡用地布局更合理的目标。原则上要保证项目区内建设用地总量不增加，耕地数量不减少，质量不降低且挂钩周转指标在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，面积不得少于下达的挂钩周转指标。挂钩工作的意义大致有两个方面：一方面，有利于加快城镇化和现代化进程，促进农村居住向城镇或中心村集中，并且增加了城镇的新增建设用地指标，满足经济发展对土地资源的刚性需求，促进城乡建设用地的合理布局和协调发展；另一方面，有利于新农村建设步伐的加快，促进耕地和基本农田集中连片，提高农村土地经营的机械化程度。进一步促进了全面建设小康社会的建设进程，对我国

4、现阶段具有重要的现实意义。二、城乡建设用地增减挂钩的操作方法依据土地利用总体规划、农村建设用地整理规划和项目区规划等，对项目区内村庄撤并和用地布局的调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的村庄建设用地进行调整利用，并将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标，用于农村居民点和城镇建设。“挂钩”实行先安置再拆迁，先使用规划周转指标再归还，是一个动态的过程。挂钩周转指标按照农村居民点和农村工矿废弃地等、农村建设用地整理形成的净增耕地面积等量核定，项目区内使用挂钩周转指标的建设用地报批实行项目区内建设用地总量和净增耕地面积双控制，即项目区内报批建设占用耕地规模不得超过经核定批准使用的挂钩周

5、转指标规模，项目区内报批建设用地总规模不得超过农村建设用地减少的总规模，以最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少。三、福山区城乡建设用地增减挂钩情况2008年度福山区作为试点地区，上报挂钩项目拆旧总规模为60.99公顷，其中农村居民点项目区22.25公顷，工矿废弃地项目区38.74公顷；复垦后安置区用地规模6公顷，农村道路1公顷，净增耕地53.99公顷用于挂钩周转指标使用；项目建设期为三年，总投资估算为8890万元人民币。2009年度上报挂钩项目44.10公顷，其中农村居民点项目区30.9公顷，工矿废弃地项目区13.20公顷；复垦后安置区用地规模4.73公顷，农村道路0.97公顷，

6、净增耕地38.40公顷用于挂钩周转指标使用；项目建设期为三年，总投资估算为6186万元人民币。四、福山区城乡建设用地增减挂钩运作模式福山区挂钩工作的运作模式主要是政府主导型，指主要由政府来组织和管理挂钩政策的运行，政府是组织策划者，负责挂钩项目的组织和实施，资金筹措，承担项目运行风险。项目涉及的农村集体经济组织和有关企业是政府意志的具体执行者，负责安置公寓的建设和原农村居民点、工矿废弃地的复垦整理工程的实施，保障项目的质量。土地行政主管部门负责项目选址立项、编制规划设计方案、监督工程执行情况，调控挂钩指标。福山区挂钩运作模式的体系内容可以用下表概括：表 福山区政府主导型挂钩运作模式体系模式体系

7、运作内容组织模式由政府土地整理中心或行政管理部门负责立项、规划设计，并对项目实施跟踪管理、质量监督实施主体农村集体经济组织、造地企业资金供给与管理模式以政府投入为主，所有资金由政府相关部门实行统一管理、监督使用参与主体政府、土地行政管理部门、农村集体经济组织、企业指标使用方式通过农村建设用地复垦整理后新增的耕地净面积折抵城镇新增建设用地指标，由政府土地行政管理部门调剂。五、福山区政府主导型挂钩运作模式优缺点分析（1）优点通过实践分析得出，福山区政府主导型运作模式的主要特点是从项目发起、规划到执行、验收都主要由政府来控制，资金投入以政府投入为主，监督管理手段以行政手段为主，折抵指标的使用也主要由

8、政府来控制。首先，这种模式操作简便，可以充分发挥政府的权威性，实施力度较大；其次，充分调动了农村集体的积极性，给予农村集体土地所有者比较大的自主权，使他们能够充分参与到项目的立项、实施等过程。（2）缺点第一，政府投入的资金压力。资金筹资渠道单一，致使财政紧张，资金不能按期到位，影响工程进度和质量标准；同时，农村集体经济组织包揽了项目的承担、实施、管理和验收工作，致使其事务繁琐、权责不分、效率低下。第二，过分追求建设用地指标，忽略了提高复垦耕地质量的工作。政府更多的是关注挂钩周转指标的多少，以及挂钩周转指标用在什么地方。县市政府积极通过整理争取建设用地指标，先拆后建的现象存在。挂钩指标先使用后复

9、垦的政策，也导致了政府只重视复垦耕地的数量，忽视了复垦耕地的质量， 第三，村镇体系规划滞后，农村居民点挂钩展开困难。村镇体系规划是农村居民点建设宏观调控的关键，农村居民点规划服从于村镇体系规划。村镇体系规划需超前进行，才能给农村居民点建设以指导。但由于种种原因，目前福山区很多村镇体系规划都尚未进行。无规划可依，农村居民点“挂钩”困难六、对策建议1、探索多方面融资渠道。应建立农村居民点整理资金保障体系，通过依托村内、村外企业，由企业垫资建设住宅和基础设施，建成后以成本价或低于成本价出售给村民，腾出的土地由垫资企业优先使用；政府投资解决基础设施，村民集资进行旧村改造。逐步形成以政府投入为主，同时拓

10、宽筹措资金的其他渠道，建立资金保障体系，探索适合自身发展的融资方式。2、深入宣传，多元化参与，引入公众监督机制。城乡建设用地增减挂钩涉及多方利益，需要多层面社会人员的共同参与和监督。农民作为新农村建设的主人，是新农村建设的直接受益者，农村居民点和其它农村建设用地的建设首先要尊重农民的实际想法和意愿，并接受他们的监督，以便最大限度地保护他们的合法权益。只有在农民的认同和监督下，才能确保农村建设的稳健发展。结语城乡建设用地增减挂钩政策能够缩减农村建设用地，规范居民点建设，新增城镇建设用地指标，从而有利于优化土地利用结构，促进新农村建设，统筹城乡发展，提高土地节约集约度，并为产业经济和城镇建设提供发展空间。但是城乡建设用地增减挂钩政策有利也有弊，在实施过程中如果地方政府操作不当，很容易造成不利的一面，流于形式，提供建设用地“寻租”的途径，使农村和农民的权益很难得到保障。挂钩政策原本是落实耕地占补平衡的一项