教程公共财政学ch

1、第一节第一节 国家预算概述国家预算概述第二节第二节 我国预算管理制度的改革和建设我国预算管理制度的改革和建设第三节第三节 预算管理体制概述预算管理体制概述 第四节第四节 中国分税制改革中国分税制改革 第十三章 国家预算和预算管理体制第一节 国家预算概述 一、国家预算的含义及其类别一、国家预算的含义及其类别 二、国家预算原则二、国家预算原则 三、我国政府收支分类改革三、我国政府收支分类改革 四、我国预算法及其改革问题四、我国预算法及其改革问题 第一节政府和市场一、国家预算的含义及其类别一、国家预算的含义及其类别（一）国家预算的含义（一）国家预算的含义国家预算是政府的基本财政收支计划，是政府集中和

2、分配国家预算是政府的基本财政收支计划，是政府集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制，是国家的重要资金、调节社会经济生活的主要财政机制，是国家的重要立法文件。立法文件。（二）国家预算的类别和名称（二）国家预算的类别和名称 1.以预算形式的差别为依据，国家预算可分为单式预算和复试预算以预算形式的差别为依据，国家预算可分为单式预算和复试预算a.单式预算是指国家财政收支计划通过统一的一个计划表格来反映。b.复式预算则是指财政收支计划通过两个以上的计划表格来反映，一般分为经常预算和建设预算（或债务预算）。c. 从完善我国社会主义市场经济机制的需要看， 我国应编制复式预算， 今后的复式预算应由一般

3、收支预算、 国有资本预算、 社会保障预算和政府性基金预算构成。2.以预算分项支出安排方式的差别为依据，国家预算可分为增量预算和零基预算以预算分项支出安排方式的差别为依据，国家预算可分为增量预算和零基预算a.增量预算是指计划财政年度的预算分项支出数是以上年度各该项支出数作为基数，考虑新的财政年度的经济发展情况加以调整确定的。 b.零基预算是指计划财政年度预算分项支出指标的确定只以对社会经济发展的预测和对当年各部门的新增任务的审核为依据，不考虑以前财政年度各项支出的基数。相当于完全重新编制年度预算。 世界各国的预算，无论是单式预算或是复式预算，主要仍采用增量预算法主要仍采用增量预算法。我国预算编制

4、长期以来是采取分项增量法。3.据预算政策： 充分就业预算和国民经济预算4.测定方法和考核办法： 中长期预算、 项目预算、 行动预算、 绩效预算5.按预算项目能否直接反映其经济效果： 投入预算、 产出预算 （绩效预算，计划项目预算制）(三三)国家预算级次国家预算级次1.设置预算级次的原则：设置预算级次的原则： 一级政府设立一级预算一级政府设立一级预算一级政府的总预算不仅包括本级一般财政收支和特别预算，也包括下级政府政府的总预算，从而形成完整的国家预算体系。2. 预算法预算法 规定设立五级预算：规定设立五级预算： 中央、中央、 省、省、 市、市、 县、县、 镇镇3. 预算管理：预算管理： 分级分税

5、体制分级分税体制4. 收支管理范围：收支管理范围： 总预算和部门总预算和部门 （或单位）（或单位） 预算预算5. 乡镇一级预算并未普遍展开乡镇一级预算并未普遍展开第一节政府和市场二、国家预算原则：二、国家预算原则： 1、公开性、公开性 2、可靠性、可靠性 3. 完整性：完整性： 预算内预算内 + 预算外预算外 4. 统一性：统一性： 中央中央 + 地方地方 全国全国 5、年度性、年度性 (1) 历年预算年度：历年预算年度： 我国从每年我国从每年 1 月月 1 日起至同年日起至同年 12 月月 31 日止日止 (2) 跨年制预算年度：跨年制预算年度： 美国从每年美国从每年 10 月月 1 日开始

6、，日开始， 到次年的到次年的 9 月月 30 日止日止三、我国政府收支分类改革三、我国政府收支分类改革（一）政府收支分类改革的迫切性（一）政府收支分类改革的迫切性原有财政收支分类的问题：1. 缺乏整体观， 无法反映政府工作的重点和方向2. 只反映了预算内收支3. 与国际指标体系不一致（二）新政府收支分类和预算科目的设计，主要遵循以下三项基本原则（二）新政府收支分类和预算科目的设计，主要遵循以下三项基本原则1.公开透明2.借鉴国际经验，符合中国国情3.便于操作（ 三）三） 改革的主要内容改革的主要内容目标： “体系完整、 反映全面、 分类明细、 口径可比、 便于操作”。政府收支分类改革的主要内容

7、：1. 收入分类：(1) 统一、 全面、 规范；(2) 四级： 类、 款、 项、 目2. 建立新的支出功能分类体系： 类、 款、 项三类3. 建立新型的支出经济分类体系： 类、 款两类 四、我国预算法及其改革问题四、我国预算法及其改革问题 第二节第二节 我国预算管理制度的改革和建设我国预算管理制度的改革和建设一、推进依法理财，加强预算管理和监督一、推进依法理财，加强预算管理和监督二、编制部门预算二、编制部门预算三、政府采购制度三、政府采购制度四、国库集中收付制度四、国库集中收付制度五、五、“收支两条线收支两条线”管理管理 一、推进依法理财，加强预算管理和监督一、推进依法理财，加强预算管理和监督

8、1999 年 12 月第九届全国人大常委会第十三次会议 关于加强中央预算审查监督的决定 ：1.加强和改善预算编制工作2.细化预算和提前编制预算3.加强对超收收入使用的监督4.严格控制不同预算科目之间的资金调剂5.加强预算外资金管理 二、编制部门预算二、编制部门预算顾名思义， 部门预算就是按部门编制预算。（一）编制部门预算的背景（一）编制部门预算的背景传统上按支出性质编制预算， 难以了解各部门到底拿了多少钱， 同时多层次分配， 层层留机动， 造成预算具有随意性。（二）编制部门预算的意义（二）编制部门预算的意义重要意义：1. 提高国家预算的透明度2. 预算编制和执行的程序制度化、 规范化和科学化3

9、. 预算细化， 便于人大监督4. 贯彻 “依法治国” 的方针（三）部门预算的内容（三）部门预算的内容1. 收入2. 支出3. 按预算年度所有因素和事项， 分别轻重缓急测算每一级科目的支出需要，年度预算要求编制到具体项目。 三、政府采购制度三、政府采购制度1.政府采购制度及其实施政府采购制度及其实施a. 特征： 公开、 公正、 竞争b. 中华人民共和国政府采购法 ： 2002 年 6 月 9 日第九届全国人民代表大会常务委员会通过， 2003 年 1 月 1 日开始实施c. 原则： 公开透明原则、 公平竞争原则、 公正原则和诚实守信原则。d. 管理权限： 省级以上人民政府公布集中采购目录2.政府

10、采购制度与控购制的不同表现在：政府采购制度与控购制的不同表现在：一是目的不同，实行控购制的目的是在短缺经济条件下，控制集团需求，平衡供求矛盾，而政府采购制度的主要目的是细化预算，节约支出，提高资金使用效益。二是管理手段不同，控购制主要采取直接的行政手段，即分指标审批，而政府采购主要是采取间接的规范采购方式和财政监督手段。三是管理范围不同，控购制针对的是某些具体的商品，主要是当时社会上的短缺商品，而政府采购的对象是政府采购法规定的范围，即十分广阔的商品品目。3.政府采购法政府采购法的主要内容的主要内容政府采购当事人：采购人、供货商和采购代理机构政府采购方式：招标性采购、非招标性采购招标性采购包括

11、公开招标和邀请招标，后者是属于限制性招标采购。非招标性采购包括竞争性谈判、单一来源采购、询价和其他采购方式。政府采购程序和政府采购合同： 确定采购要求、 签订采购合同、 管理执行采购合同采购人与供货商的权利和义务4.财政部门在政府采购中的职责财政部门在政府采购中的职责各级财政部门是负责政府采购的监督管理部门。监督检查的主要内容是：有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；政府采购人员的职业素质和专业技能。5.政府采购的对外开放政府采购的对外开放a. 保护政府采购市场， 促进国内工业发展b. 例外： 无法获取； 境外使用四、国库集中收付制度最终目标：最

12、终目标： “国库单一账户制度国库单一账户制度” ， 即集中收付制度即集中收付制度目前：目前： 集中集中支付支付制度制度 集中集中收付收付制度制度国库制度改革的最终目标，是实行集中收付制度。由于目前国库收入制度改革的条件尚不成熟，因此，第一步先实行集中支付制度，而后再实现国库集中收付制度。过去的国库支付制度是一种分散支付制度，也即将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到各部门各各单位在商业银行开设的账户，由各部门各单位分散支付使用。主要存在以下几种缺陷主要存在以下几种缺陷：1.缺乏严格的预算约束和预算监督机制，容易滋生腐败和寻租等违法和违纪行为；2.财政资金周转过程中的沉淀资金分散于各部

13、门和各单位，不利于充分发挥财政资金的使用效益；3.不利于预算管理制度的全面改革。国库集中支付制度的含义国库集中支付制度的含义：1. 财政部门： 在国库或国库指定的代理银行统一账户2. 各单位： 决定所需购买的商品和劳务3. 国库直接支付给商品和劳务的供货商集中支付制度改革的措施集中支付制度改革的措施1. 做好准备工作： 立法2. 建立资金管理方式： 在中央银行设立国库单一账户体系； 设立 “国库集中支付中心”3. 明确集中支付外的辅助支付办法： 工资、 零星支出、 转移支付五、“收支两条线”管理“收支两条线”管理是针对预算外资金管理的一项改革，其核心内容是将财政性收支（预算外收支属于财政性收支

14、）纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平。从收入方面看从收入方面看，主要是收缴分离收缴分离，规范预算外收入并减少各部门和单位的资金占压。对合理合法的预算外收入，不在自收自缴，实行收缴分离，纳入预算或实行财政专户管理。取消现行各执收单位自行开设和管理的各类预算外资金过度收入账户，改为由财政部门委托的代理银行开设预算外资金财政汇开设预算外资金财政汇缴专户缴专户，该账户只用于预算外收入的收缴，不得用于执收单位的支出。从支出方面看从支出方面看，主要是收支脱钩收支脱钩，即执收单位的收费和罚没收入不再与其支出安排挂钩，单独编制支出预算单独编制支出预算，交由财政部门审批。“收支两

15、条线收支两条线”改革的目标改革的目标，就是全面掌握预算外收支的全面情况，真实反映部门和单位的财务收支全貌，编制完整可靠的部门预算和政府采购计划，为编制综合预算提供基础条件，从而逐步淡化以至取消预算外资金，实行预算内外统一核算和统一管理。 “收支两条线收支两条线”管理的进展及其进一步完善管理的进展及其进一步完善2002 年迈出了实质性的步伐1. 收支脱钩改革： 33 个中央部门2. 非税收入收缴制度改革： 15 个中央部门试点第三节 预算管理体制概述 预算管理体制是财政管理体制的主导环节，是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据。它的核心是各级预算主体的独立自主程度以及集权

16、和分权的关系问题按地方预算是否构成一级独立的预算主体，我国先后实行过四种类型的预算管理体制：一是新中国成立初国民经济恢复时期实行统收统支体制。二是1953-1978年20多年时间内实行“统一领导、分级管理”体制。三是改革开放后，于1980年开始改行“划分收支、分级包干”体制，简称财政包干体制。四是现行的分级分税预算管理体制。分级分税预算管理体制简介分级分税预算管理体制简介（一）主要要点：（一）主要要点：1.一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡2.在明确市场经济政府职能边界的前提下划分各级政府职责（即事权）范围，在此基础上划分各级预算支出职责（即财权）范围。3.收入划分实行分税制。

17、4.预算调节制度，即所谓转移支付制度。5. 各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制度和历史传统长期形成的，就体制整体而言是相对稳定的， 只是集权与分权关系及其相应的调节方法可以有经常的调整。（二）收支划分的基本理论依据：（二）收支划分的基本理论依据：1.社会公共需要或公共物品的层次性（经济标准）(1) 全国性公共需要： 三峡工程、 京九铁路(2) 地方性公共需要： 地方水库2. 收入划分： 财政收支对称以各种税的税源的覆盖范围和各种税调节功能的大小凡税源普及全国而且流动性大的税种以及调节功能大的税种， 应归中央税； 凡税源比较固定而且税基较为狭窄的税种， 则划为地方税种。3. 转移支付： 弥

18、补收支缺口4.集权与分权的关系： 联邦制侧重分权； 单一制侧重集权（政治标准）5. 中央与地方之间收支划分的案例： 中国(1) 收入集中在中央(2) 支出集中在地方(3) 转移支付进行弥补中央和地方支出责任划分的基本框架 责任归属责任归属支出项目支出项目中央中央中央、地方中央、地方地方、中央地方、中央地方地方国防、外交、外贸、金融和货币政策、国防、外交、外贸、金融和货币政策、管制地区间贸易管制地区间贸易个人福利补贴、失业保险、全国性交通个人福利补贴、失业保险、全国性交通环境保护、工农科研支持、教育环境保护、工农科研支持、教育地区性交通、卫生、供水、下水道、垃圾、警地区性交通、卫生、供水、下水道

19、、垃圾、警察、消防、公园、娱乐设施察、消防、公园、娱乐设施131 中央和地方支出责任划分的基本框架中央和地方支出责任划分的基本框架若干国家中央与地方之间税种的划分 税种税种美国美国加拿大加拿大德国德国日本日本关税关税公司所得税公司所得税个人所得税个人所得税增值税增值税销售税销售税财产税财产税对用户收费对用户收费联邦联邦联邦、州联邦、州联邦、州、地联邦、州、地方方州州地方地方各级各级联邦联邦联邦、省联邦、省联邦、省联邦、省联邦联邦省省地方地方各级各级联邦联邦联邦、州联邦、州各级各级联邦、州联邦、州州、地方州、地方各级各级中央中央中央、地方中央、地方中央、地方中央、地方中央中央中央、地方中央、地方

20、地方地方各级各级表表13-2 若干国家中央与地方之间税种的划分若干国家中央与地方之间税种的划分若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分 配格局国别国别转移前中央收转移前中央收入的比重入的比重转移后中央收转移后中央收入的比重入的比重中央支出的比中央支出的比重重英国（英国（1990）美国（美国（1990）澳大利亚（澳大利亚（1991）加拿大（加拿大（1989）阿根廷（阿根廷（1989）印度（印度（1989）印度尼西亚（印度尼西亚（1990）895871496268907142513157448270495134535483表表13-3若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局（）若干国家转移支

21、付前后中央与地方之间收支分配格局（）（三）政府间转移支付制度：（三）政府间转移支付制度：1.政府间转移支付是指政府间财力的无偿转移，一般是指上级政府（财政）对下级政府（财政）的无偿补助或拨款，而财力无偿转移的方法、规则和程序则构成政府间转移支付制度。转移支付制度具有如下功能：一是弥补纵向财政缺口。二是弥补横向财政缺口。三是弥补地区性公共物品辖区间的外部效应。四是支持落后地区的经济发展。2.纵向财政均衡和横向财政均衡拨款的形式：无条件的均衡拨款和专项拨款某地区应得的转移支付拨款某地区应得的转移支付拨款 = 该地区标准支出该地区标准支出 标准收入标准收入某地区实际可得转移支付拨款某地区实际可得转移

22、支付拨款 = 中央实际可用于转移支付的资金总额中央实际可用于转移支付的资金总额/各地区应得的转移支付相加的总额各地区应得的转移支付相加的总额 某地区赢得的转移支付拨款某地区赢得的转移支付拨款标准收入标准收入 = 该地区的经济税基该地区的经济税基 标准税率标准税率某地区的标准支出某地区的标准支出=该地区人口数该地区人口数全国人均标准支出水平全国人均标准支出水平该地区的该地区的服务成本差异系数服务成本差异系数3.粘蝇纸效应，是一种对比转移支付拨款与减税二者对提供公共物品的不同效应的理论。所谓粘蝇纸效应是指上级政府通过转移支付拨款可以“黏住”接收拨款的一级政府，不会将拨款用于增加个人收入，而是用于提

23、高公共服务水平。第四节 中国分税制改革 一、分税制改革的指导思想一、分税制改革的指导思想 二、分税制改革的主要内容二、分税制改革的主要内容 三、分税制的转移支付制度三、分税制的转移支付制度 四、分税制的运行情况及其进一步完善四、分税制的运行情况及其进一步完善分税制改革的背景分税制改革的背景财政包干制的弊端：1. 中央财力不断下降， 国家财力分散；2. 地方财力扩张， 盲目投资；3. 重复建设严重， 失衡产业结构；4. 地区贫富差距拉大；5. 包干方法多样， 缺乏规范。第四节 中国分税制改革 一、分税制改革的指导思想一、分税制改革的指导思想 1、正确处理中央与地方的利益关系，促进 国家财政收入合

24、理增长，逐步提高中央 财政收入的比重。 2、合理调节地区之间财力分配 。 3、坚持“统一政策与分级管理相结合”的原 则。 4、坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。第四节 中国分税制改革 二、分税制改革的主要内容二、分税制改革的主要内容一级政权， 一级预算主体， 各级预算相对独立， 自求平衡。分税制的实质意义：中央实际可支配收入应达到适当的比重 （40% 左右）， 通过在增量分配中中央多集中一些。关键是逐步减少以至最终取消按既得利益的税收返还， 中央与地方之间的收支比例， 应达到一个稳定的分配格局。 （一）中央与地方的事权和支出划分 相对财政包干制而言， 分税制改革对事权没有进行较大调整。 分税

25、制改革前： 中央收入占比 22%， 中央支出占比 30% 以上。 分税制后： 中央收入占比 50% 左右， 中央支出仍 30%。 （二）中央与地方的收入划分 分税制： 分税、 分管、 分征 （建立国税机构） 中央和地方税种划分： 1. 中央税：消费税、关税、车辆购置税、海关代征的增值税和消费税 2. 地方税：营业税、土地增值税、印花税、城市建设维护税、城镇土地使用税、房产税、城市房地产税、车船税、契税、耕地占用税。 3. 中央地方共享税：增值税、企业所得税、个人所得税、资源税（海洋石油资源）、证券交易印花税 另外，固定资产投资方向调节税已经停征，农业税已废止。 简言之，中央税是国税，地方税是地

26、税。国税与地税，是指国家税务局系统和地方税务局系统，一般是指税务机关，而不是针对税种而言的。 国家税务局系统由国家税务总局垂直领导；省级地方税务局受省级人民政府和国家税务总局双重领导，省级以下地方税务局系统由省级地方税务机关垂直领导。因此，国家税务局系统和地方税务局系统分属国家不同的职能部门，一般是分开办公的，但是，也由一些地方的国家税务局系统和地方税务局系统是合署办公的。 （三）中央财政对地方税收返还数额的确定方法： 基数返还+增长返还 （四）转移支付的预算调解制度 过渡时期转移支付来弥补地方政府收支缺口。 （五）原体制的处理 原体制的中央补助、 地方上解及有关结算事项暂时不变， 以后逐步规

27、范。第四节 中国分税制改革 三、分税制的转移支付制度三、分税制的转移支付制度1. 1995 年起实行过渡时期转移支付办法2. 调整收入分配政策转移支付3. 2000 年起加大对民族地区转移支付力度4. 2002 年改称一般性转移支付5. 2002 年继续对民族省区和非民族省区的民族自治州等实施民族地区转移支付 四、分税制的运行情况及其及进一步的完四、分税制的运行情况及其及进一步的完善善 （一）运行情况良好 1.政府间的财政关系趋向规范 2.有利于产业结构的合理调整和资源的优化配置 3.“两个比重”逐步上升，中央财力有所加强 4.调动了地方组织收入的积极性，促进了地方收入的快速增长，保证了全国财政收入的稳定快速增长 （二）分税制有待完善的问题第四节 中国分税制改革 分税制有待完善的问题分税制有待完善的问题 1、进一步明确各级政府的事权范围和各级预 算主体的支出职责 2、逐步调整和规范收入划分 3、完善转移支付制度是进一步完善分税制的 重点 4、推进省(区)以下转移支付制度的建立和完善 中央和地方财政收支比重年份年份转移前中央收入比转移前中央收入比重重转移后中央收入比转移后中